Bar association suspensions upheld; lawyers’ suit inadmissible for missing mandatory administrative complaint.

Deliberând, constată următoarele:

Circumstanţele cauzei

1. Prin cererea înregistrată sub nr. x/2014 pe rolul Tribunalului Dâmboviţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, reclamantul A. a chemat în judecată pârâţii Baroul Dâmboviţa, Casa de Asigurări a Avocaţilor din România - Filiala Dâmboviţa (CAA Dâmboviţa) şi Uniunea Naţională a Barourilor din România solicitând:

- în temeiul art. 14 şi 15 din Legea nr. 554/2004, suspendarea Deciziei nr. 156 din 12 decembrie 2013 emisă de Baroul Dâmboviţa şi a Deciziei UNBR nr. 1005 din 24 mai 2014, recunoaşterea dreptului reclamantului de continuare a exercitării profesiei de avocat, până la soluţionarea prezentei cauze;

- anularea Deciziei Baroului Dâmboviţa nr. 156 din 12 decembrie 2013 şi a Deciziei UNBR nr. 1005 din 24 mai 2014 şi eliminarea oricăror interdicţii de exercitare a profesiei de avocat;

- obligarea UNBR la eliberarea "Certificatului de Atestare a Titlului Profesional de Avocat" conform cererii reclamatului nr. UNBR 20-AE-2014 din 15 mai 2014, în conformitate cu Decizia nr. 1483 din 21 septembrie 2007 UNBR;

- obligarea pârâtei C.A.A. Dâmboviţa să urmeze procedura de drept comun în materie de pretenţii şi executare creanţe civile, în sensul obligării să emită asiguraţilor C.A.A. decizii de impunere, numai la veniturile efectiv realizate;

- obligarea UNBR la plata daunelor morale în cuantum de 6.000 euro pentru refuzul eliberării actelor necesare exercitării profesiei şi săvârşirea împiedicării libertăţii de exercitare a profesiei; precum şi acordarea cheltuielilor de judecată.

2. La data de 3 noiembrie 2014, numiţii B., C. şi D. au formulat cerere de intervenţie în interes propriu şi au solicitat ca în urma admiterii în principiu să se dispună următoarele:

- în temeiul art. 14 şi 15 din Legea nr. 554/2014, suspendarea actelor administrative constând în Decizia Baroului Dâmboviţa nr. 156 din 12 decembrie 2013 şi Decizia UNBR nr. 1005 din 24 mai 2014 şi recunoaşterea dreptului de exercitare a profesiei de avocat, până la soluţionarea prezentei cauze;

- anularea celor două decizii mai sus amintite.

3. La data de 12 septembrie 2014, numitul E., a formulat cerere de intervenţie în interes propriu şi a solicitat următoarele:

- în temeiul art. 14 şi 15 din Legea nr. 554/2014, suspendarea Deciziei Baroului Dâmboviţa nr. 41 din 28 mai 2014 şi a Deciziei UNBR nr. 1005 din 24 mai 2014 şi recunoaşterea dreptului de exercitare a profesiei de avocat, până la soluţionarea cauzei;

- anularea celor două decizii;

- obligarea UNBR la plata cheltuielilor de judecată.

4. La data de 30 octombrie 2014, numitul F. a formulat cerere de intervenţie în interes propriu şi a solicitat:

- în temeiul art. 14 şi 15 din Legea nr. 554/2014, suspendarea Deciziei Baroului Dâmboviţa nr. 66 din 17 octombrie 2014 şi a Deciziei UNBR nr. 1005 din 24 mai 2014 şi recunoaşterea dreptului de exercitare a profesiei de avocat, până la soluţionarea cauzei;

- anularea celor două decizii;

- obligarea UNBR la plata cheltuielilor de judecată.

5. Cauza a fost declinată prin Sentinţa nr. 1722 din 2 decembrie 2014, pronunţată de Tribunalul Dâmboviţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, în favoarea Curţii de Apel Ploieşti, fiind înregistrată sub nr. x/2014.

Prin Sentinţa civilă nr. 11 din 26 ianuarie 2015, Curtea de Apel Ploieşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia necompetenţei materiale a instanţei, invocată din oficiu, şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalul Dâmboviţa, secţia a II-a civilă şi de contencios administrativ şi fiscal şi, constatând ivit conflictul negativ de competenţă, a înaintat dosarul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal, pentru pronunţarea regulatorului de competenţă.

Prin Decizia 1262 din 19 martie 2015, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal a stabilit competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Ploieşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.

6. Prin Încheierea de şedinţă din data de 15 iulie 2015, Curtea de Apel Ploieşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a respins ca neîntemeiată cererea de suspendare a executării actelor administrative contestate de reclamanţi şi intervenienţi.

Recursul declarat de reclamant şi de intervenienţi împotriva acestei încheieri a fost anulat de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie prin Decizia nr. 4002 din 12 decembrie 2017 pronunţată în Dosar nr. x/2015.

Ulterior, prin Sentinţa civilă nr. 189 din 5 octombrie 2015, Curtea de Apel Ploieşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a respins ca inadmisibile cererea de chemare în judecată şi cererile de intervenţie principală.

Motivele de casare invocate în cauză

7. Împotriva Sentinţei civile nr. 189 din 5 octombrie 2015 pronunţată de Curtea de Apel Ploieşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, au declarat recurs în termen legal reclamantul A. şi intervenienţii B., C., D., F. şi E.

În acest sens, au fost depuse la dosarul cauzei mai multe cereri, după cum urmează:

- o cere de recurs comună, întemeiată pe motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ.

- recurentul A. a depus separat o cerere de recurs, invocând motivele de casare art. 488 alin. (1) pct. 4, 6 şi 8 C. proc. civ.

- recurentul F. art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 şi 8 C. proc. civ. de asemenea, a solicitat casarea încheierii din data de 15 iulie 2015, prin care s-au respins ca neîntemeiate cererile de suspendare executare act administrativ;

- recurentul E. a invocat motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 şi 8 C. proc. civ.

- recurentul B. a invocat motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ.

Prin procuri autentificate notarial, intervenienţii recurenţi F. şi E. l-au împuternicit pe reclamantul recurent A. să îi reprezinte în faţa Înaltei Curţi în prezentul recurs .

Sintetizând apărările invocate de recurenţi, Înalta Curte reţine că, în esenţă, sentinţa este criticată pentru următoarele considerente:

- omisiunea instanţei de a judeca fondul pricinii prin admiterea excepţiei inadmisibilităţii acţiunii pentru neîndeplinirea procedurii prealabile sesizării instanţei încalcă dreptul părţilor la un proces echitabil garantat atât de Constituţia României cât şi de Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, de practica judiciară a Curţii Europene a Drepturilor Omului (sunt invocate, spre exemplu, cauzele Tejedor Garcia c. Spaniei, Stone Court Shipping Company c. Spaniei, Artico c. Italiei, Van de Hurk c. Olandei, Doina Rodica Gladkvist şi Romulus Bucur c. României) şi a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene;

- instanţa a aplicat greşit dispoziţiile art. 7 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 şi nu a ţinut cont că probele de la dosarul cauzei atestă îndeplinirea procedurii prealabile; la solicitarea Înaltei Curţi, apărarea a fost precizată prin concluziile scrise depuse la dosarul cauzei, indicându-se înscrisurile de la filele x -114 vol. I dos. Tribunal Dâmboviţa şi dos. Tribunal Dâmboviţa;

- distinct de aceste argumente care au o legătură directă cu soluţia primei instanţe, recurenţii formulează apărări privind fondul pricinii, arătând motivele pentru care consideră că actele administrative a căror anulare o solicită sunt nelegale.

Apărările intimatelor

8. Intimata-pârâtă Casa de Asigurări a Avocaţilor din România a formulat întâmpinare, solicitând respingerea recursurilor declarate de reclamant şi de către intervenienţi ca nefondate, arătând că nu s-a făcut dovada atacării deciziilor a căror suspendare şi anulare o solicită în procedura administrativă, în termen de 30 de zile de la comunicarea respectivelor acte.

9. Intimata-pârâtă Uniunea Naţională a Barourilor din România a depus întâmpinare, prin care solicită respingerea recursurilor ca nefondate, deoarece, aşa cum a arătat instanţa de fond, recurenţii nu au parcurs procedura prealabilă prevăzută de art. 7 din Legea nr. 554/2004.

10. Intimatul-pârât Baroul Dâmboviţa a formulat întâmpinare, prin care au solicitat respingerea recursurilor ca nefondat, susţinând că în mod corect prima instanţă a apreciat că recurenţii nu au parcurs procedura prealabilă prevăzută de art. 7 din Legea nr. 554/2004.

Soluţia dispusă de Înalta Curte după examinarea recursului în completul de filtru

11. Raportul întocmit în cauză, în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) din C. proc. civ., a fost analizat în completul filtru, fiind comunicat părţilor în baza încheierii de şedinţă din data de 2 noiembrie 2017, în conformitate cu dispoziţiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ.

12. Prin Decizia nr. 1896 din 10 mai 2018 Înalta Curte, reunită în completul de filtru, a anulat ca netimbrate recursurile declarate de reclamanţii B., C. şi D. împotriva Sentinţei nr. 189 din 5 octombrie 2015 pronunţată de Curtea de Apel Ploieşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal în Dosarul nr. x/2014.

De asemenea, prin aceeaşi hotărâre a constatat că cererile de recurs formulate de reclamanţii A., F. şi E. îndeplinesc condiţiile de admisibilitate şi, pe cale de consecinţă, au fost declarate ca fiind admisibile în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) din C. proc. civ.

Analiza motivelor de casare

13. Examinând sentinţa recurată prin raportare la motivele de casare invocate în cauză, luând în considerare argumentele părţilor, actele şi lucrările dosarului precum şi dispoziţiile legale incidente, Înalta Curte constată că recursurile sunt neîntemeiate pentru considerentele ce se vor arăta în continuare.

14. Cu titlu preliminar, Înalta Curte aminteşte că, potrivit art. 488 C. proc. civ., calea de atac extraordinară a recursului poate fi exercitată exclusiv pentru motive de nelegalitate.

Instanţa de fond a pronunţat sentinţa recurată în temeiul unei excepţii procesuale de fond şi a constatat o neregularitate a exerciţiul dreptului la acţiune, respectiv neîndeplinirea atât de către reclamant cât şi de intervenienţi a procedurii administrative prealabile sesizării instanţei, reglementată de art. 7 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004; drept urmare, a respins acţiunea ca inadmisibilă.

Aşa fiind, rezultă că îi revine Înaltei Curţi sarcina să verifice, în limitele motivelor de casare invocate de recurenţi, legalitatea hotărârii Curţii de Apel Ploieşti exclusiv sub acest aspect.

În cazul excepţiilor procesuale analiza se limitează întotdeauna la elementele formale ale judecăţii, fără să antameze fondul pricinii. De aceea, argumentele recurenţilor legate de fond, respectiv de atingerea adusă dreptului lor de a practica avocatura prin actele administrative emise de intimaţi, vor fi respinse de plano deoarece excedează obiectului recursului.

15. Cu privire la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ. (instanţa a depăşit atribuţiile puterii judecătoreşti)

Recurentul A. consideră că admiterea excepţiei inadmisibilităţii, în pofida liberului acces la justiţie garantat atât de legislaţia internă cât şi de cea europeană, reprezintă o depăşire a atribuţiilor puterii judecătoreşti .

Înalta Curte înlătură această apărare deoarece soluţia primei instanţe se întemeiază pe interpretarea dispoziţiilor exprese ale art. 7 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 iar interpretarea legii este atributul instanţelor judecătoreşti.

Altfel spus, Curtea de Apel Ploieşti a hotărât în limitele competenţei legale a autorităţii judecătoreşti, fără să aducă atingere competenţei altor autorităţi publice.

16. Cu privire la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. (hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei)

Recurenţii susţin că prima instanţă a omis să ia în considerare argumentele pe care şi-au întemeiat cererile de chemare în judecată.

Critica se va înlăturată deoarece Curtea de Apel Ploieşti a omis doar acele argumente care se refereau la fondul pricinii în condiţiile în care, potrivit art. 248 alin. (1) C. proc. civ., "instanţa se va pronunţa mai întâi asupra excepţiilor de procedură, precum şi asupra celor de fond care fac inutilă, în tot sau în parte, administrarea de probe ori, după caz, cercetarea în fond a cauzei."

Aşadar, instanţa era obligată să se pronunţe cu prioritate asupra excepţiei inadmisibilităţii invocate de pârâţi (intimaţi în prezentul recurs) iar omisiunea discutării argumentelor aduse de reclamant şi de intervenienţi referitoare la fond s-a datorat admiterii excepţiei.

Hotărârea cuprinde sub acest aspect toate motivele pe care se întemeiază, iar acestea au legătură cu pricina deoarece privesc soluţionarea unei excepţii invocate de pârâţi.

17. Cu privire la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. (hotărârea dată, instanţa a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii) şi la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. (hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material)

Sub cele două motive de casare recurenţii subsumează criticile legate de modalitatea în care prima instanţă a soluţionat excepţia inadmisibilităţii cererii de chemare în judecată şi a cererilor de intervenţie pentru neîndeplinirea procedurii administrative prealabile sesizării instanţei.

În primul rând, recurenţii contestă că procedura nu a fost urmată şi indică drept dovezi ale acesteia înscrisurile de la filele x -114 vol. I dos. Tribunal Dâmboviţa şi dos. Tribunal Dâmboviţa.

Verificând afirmaţia, Înalta Curte constată că niciunul dintre aceste înscrisuri nu atestă urmarea procedurii, respectiv nu reprezintă cereri adresate Baroului Dâmboviţa de revocare a Deciziilor nr. 156 din 12 decembrie 2013, nr. 41 din 28 mai 2014 şi nr. 66 din 17 octombrie 2014 (referitoare la suspendarea din calitatea de avocat a recurenţilor) şi nici cereri adresate Uniunii Naţionale a Barourilor din România (UNBR) de revocare a Deciziei nr. 1005 din 24 mai 2014.

Spre exemplu, înscrisurile de la dos. Tribunal Dâmboviţa reprezintă copii de mai multe decizii ale acestui barou, înscrisurile de la fila x din acelaşi dosar reprezintă copii de pe cererile de prelungire a dreptului de a profesa avocatura adresate de recurentul A. către decanul Baroului Dâmboviţa iar înscrisul de la fila x reprezintă copie de pe o chitanţă privind dovada plăţilor făcute de acelaşi recurent către Casa de Asigurări a Avocaţilor, Filiala Dâmboviţa.

În consecinţă, în mod întemeiat prima instanţă a reţinut că reclamantul şi intervenienţii nu au dovedit urmarea procedurii prealabile.

18. În ce priveşte consecinţele omisiunii de a urma această procedură, Înalta Curte constată că potrivit art. 7 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, forma în vigoare în 2014, când recurenţii au luat cunoştinţă de actele contestate şi au sesizat instanţa, "înainte de a se adresa instanţei de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ individual trebuie să solicite autorităţii publice emitente sau autorităţii ierarhic superioare, dacă aceasta există, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia."

Rezultă din modul imperativ în care este redactat textul legii ("trebuie să solicite"), precum şi dintr-o practică unitară şi consolidată a instanţelor de contencios administrativ în interpretarea şi aplicarea acestui articol, că urmarea acestei proceduri anterior sesizării instanţei este obligatorie în cazul acţiunilor în anulare actelor administrative (atât individuale, potrivit alin. (1), cât şi normative, potrivit alin. (2).

Or, Deciziile nr. 156 din 12 decembrie 2013, nr. 41 din 28 mai 2014 şi nr. 66 din 17 octombrie 2014 emise de Baroul Dâmboviţa sunt acte administrative deoarece respectă toate cerinţele prevăzute de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, respectiv au fost emise de o autoritate publică, în regim de putere publică, pentru executarea în concret a prevederilor art. 28 lit. c) din Legea nr. 51/1995 şi, prin suspendarea dreptului de a profesa avocatura pentru neachitarea taxelor datorate de avocaţi, au modificat raporturile juridice dintre recurenţi şi intimaţi.

Aceiaşi este şi situaţia Deciziei nr. 1005 din 24 mai 2014 emisă de Consiliul UNBR prin care s-a anulat hotărârea din 25 noiembrie 2013 a Consiliului Baroului Dâmboviţa prin care se decisese să nu se aplice dispoziţiile art. 28 lit. c) din Legea nr. 51/1995 în cazul anumitor avocaţi apreciaţi ca fiind cazuri sociale.

19. În lipsa urmării acestei proceduri prealabile, un element esenţial al dreptului la acţiune nu este îndeplinit din culpa exclusivă a recurenţilor.

În consecinţă, în mod legal prima instanţă a respins acţiunea ca inadmisibilă.

Procedând astfel, instanţa a respectat dreptul părţilor la un proces echitabil şi dreptul de acces la justiţie deoarece omisiunea de judeca pricina pe fond nu s-a datorat interpretării greşite a dispoziţiilor legale incidente în cauză ci exclusiv comportamentului reclamantului şi al intervenienţilor. Sentinţa nu este contrară practicii judiciare a Curţii Europene a Drepturilor Omului invocată de recurenţi.

Procedura prealabilă este necesară deoarece, pe de-o parte, dă posibilitatea autorităţilor publice care emit acte administrative să reexamineze legalitatea acestora în raport cu argumentele destinatarilor sau a terţilor interesaţi şi, dacă este cazul, să intre în legalitate prin revocarea actului, iar pe de altă parte, protejează instanţele de contencios administrativ de supraîncărcarea cu acţiuni în care autorităţile publice sunt de acord cu petenţii.

20. Aşa fiind, în temeiul art. 20 din Legea nr. 554/2004 raportat la art. 497 C. proc. civ., recursurile urmează să fie respinse ca nefondate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursurile declarate de reclamanţii A., F. şi E. împotriva Sentinţei nr. 189 din 5 octombrie 2015 pronunţată de Curtea de Apel Ploieşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal în Dosarul nr. x/2014, ca nefondate.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 26 octombrie 2018.

Procesat de GGC - LM