Refusal to renew security license: judicial review of unchallenged pre-adjudicatory administrative acts under Law 554/2004

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1.1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 25 mai 2015, reclamanta SC A. SRL a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Afacerilor Interne - Inspectoratul General al Poliţiei Române - Direcţia de Ordine Publică, în principal, anularea adresei nr. x.Ad din 15 mai 2015, iar, în subsidiar, constatarea refuzului nejustificat al pârâtului de a reînnoi/emite licenţa de funcţionare pentru perioada 19 mai 2015 - 19 mai 2018, exprimat prin Adresa nr. x.Ad din 15 mai 2015, obligarea pârâtului ca, în urma reanalizării dosarului administrativ, să elibereze decizia de reînnoire a licenţei de funcţionare pentru perioada 19 mai 2015 - 19 mai 2018, precum şi obligarea pârâtului la plata sumei de 12.000.000 euro, reprezentând prejudiciul cauzat prin rezilierea contractelor de pază.

1.2. Soluţia instanţei de fond

Prin Sentinţa nr. 211 din data de 28 ianuarie 2016, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins acţiunea reclamantei SC A. SRL, reprezentată prin administrator special B. şi administrator judiciar C., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Afacerilor Interne - Inspectoratul General al Poliţiei Române - Direcţia de Ordine Publică, ca nefondată.

1.3. Cererea de recurs

Împotriva Sentinţei nr. 211 din data de 28 ianuarie 2016 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs reclamanta SC A. SRL, reprezentată prin administrator special B. şi administrator judiciar C., întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 şi 8 din C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea hotărârii recurate şi trimiterea cauzei spre rejudecare instanţei de fond.

Recurenta a prezentat situaţia de fapt a cauzei, după care a analizat fiecare motiv de recurs invocat.

Astfel, referitor la motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., recurenta-reclamantă a arătat că instanţa de fond a respins cererea de chemare în judecată pentru considerentul că reclamanta nu a contestat Avizul negativ nr. 232537 din 15 mai 2015, aflat la dosar fond. Cu privire la acest fapt, recurenta-reclamantă a susţinut că acest aviz nu a fost comunicat niciodată reclamantei, iar la data de 1 octombrie 2015 s-a formulat la instanţa de fond, la primul termen de judecată, cerere completatoare şi precizatoare, prin care reclamanta a contestat nerespectarea condiţiei bunei conduite cetăţeneşti a administratorului, cerere ce vizează implicit anularea Adresei nr. x din 15 mai 2015.

Se critică faptul că prima instanţă nu a pus în dezbaterea părţilor cererea completatoare şi precizatoare, depusă de reclamantă la primul termen de judecată, iar, pe de altă parte, critică faptul că prima instanţă a reţinut că Adresa nr. x din 15 mai 2015 a fost comunicată părţii, în lipsa dovezii de comunicare a acesteia.

Referitor la motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., consideră că hotărârea recurată cuprinde motive contradictorii, precum şi faptul că hotărârea atacată nu cuprinde motivele soluţiei din dispozitiv.

Astfel, se arată că instanţa de fond a reţinut că "deşi sintetică motivarea refuzului de reînnoire a licenţei de funcţionare este totuşi aptă a permite societăţii să cunoască raţionamentul autorităţii administrative", precizându-se că instanţa a arătat în motivarea hotărârii că "în esenţă, motivarea trebuie să cuprindă elementele de fapt şi de drept care, pe de o parte, să permită destinatarului actului să cunoască şi să evalueze temeiurile şi efectele deciziei adoptate, iar, pe de altă parte, să facă posibilă exercitarea controlului de legalitate, deoarece permite reconstituirea raţionamentului efectuat de către autorul actului respectiv".

Recurenta a precizat că prin adresa comunicată de către intimat prin care se refuză reînnoirea licenţei de funcţionare, motivarea actului este întemeiată pe constatarea neîndeplinirii prevederilor art. 29 lit. c) din Anexa la H.G. nr. 301/2012 de către administratorul societăţii, D., "care nu mai îndeplineşte în continuare condiţiile prevăzute în art. 19 alin. (10) din lege". Critica recurentei vizează faptul că motivarea autorităţii emitente nu permite destinatarului actului să cunoască şi să evalueze temeiurile şi efectele deciziei adoptate, iar, pe de altă parte, să facă posibilă exercitarea controlului de legalitate, deoarece reconstituirea raţionamentului efectuat de către autorul actului respectiv nu mai este posibilă. Aceasta întrucât în actul atacat autoritatea emitentă nu a menţionat în mod expres legea în cuprinsul căreia se regăseşte dispoziţia legală invocată, iar, pe de altă parte, nu a fost precizată care dintre cerinţele textului de lege nu mai este îndeplinită/nu a fost respectată.

Recurenta a criticat faptul că hotărârea atacată nu cuprinde motivele soluţiei din dispozitiv. A arătat că deşi în partea introductivă a motivării hotărârii atacate se reţine că "instanţa de fond are de analizat dacă acest refuz are caracter justificat sau nu", în continuare nu analizează acest aspect esenţial, motiv pentru care apreciază că soluţia instanţei este nemotivată.

În ceea ce priveşte motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., se susţine că: instanţa de fond în mod greşit a făcut aplicarea art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 şi a principiului disponibilităţii; au fost încălcate dispoziţiile referitoare la motivarea actului administrativ; instanţa de fond a aplicat greşit dispoziţiile referitoare la reînnoirea licenţei de funcţionare a societăţii, respectiv art. 29 lit. c) şi art. 19 alin. (10) din Legea nr. 333/2003, coroborate cu dispoziţiile art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 şi art. 163 C. proc. civ. instanţa de fond a încălcat dispoziţiile art. 1 alin. (1), art. 2 alin. (1) lit. i) şi art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 coroborat cu dispoziţiile art. 26 alin. (3) şi art. 29 lit. c) din H.G. nr. 301/2012 şi art. 19 alin. (10) din Legea nr. 333/2003.

1.4. Apărările intimatului

Prin întâmpinarea la motivele de recurs formulată de Inspectoratul General al Poliţiei Române s-a arătat că sentinţa pronunţată de instanţa de fond este legală, fiind dată ca urmare a transpunerii corecte a prevederilor legale în materie.

II. Procedura de soluţionare a recursului

1. Cu privire la examinarea recursului în completul de filtru

Raportul întocmit în cauză, în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) din C. proc. civ., a fost analizat în completul filtru, fiind comunicat părţilor în baza încheierii de şedinţă din data de 1 februarie 2018, în conformitate cu dispoziţiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ.

Prin încheierea din 24 aprilie 2018 completul de filtru a constatat, în raport de conţinutul raportului întocmit în cauză, că cererea de recurs îndeplineşte condiţiile de admisibilitate şi, pe cale de consecinţă, a declarat recursul formulat ca fiind admisibil în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) din C. proc. civ., şi a fixat termen de judecată pe fond a recursului.

2. Cu privire la fondul recursului

2.1. Argumentele de fapt şi de drept relevante.

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor recurentei, Înalta Curte apreciază recursul drept întemeiat, fiind incident motivul de casare prevăzut de art. 304 alin. (1) pct. 5 din noul C. proc. civ.

2.1. Argumentele de fapt şi de drept relevante.

Reclamanta A. SRL a învestit instanţa de contencios administrativ cu o acţiune prin care a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Afacerilor Interne - Inspectoratul General al Poliţiei Române - Direcţia de Ordine Publică, în principal, anularea Adresei nr. x.Ad din 15 mai 2015, iar, în subsidiar, constatarea refuzului nejustificat al pârâtului de a reînnoi/emite licenţa de funcţionare pentru perioada 19 mai 2015 - 19 mai 2018, exprimat prin Adresa nr. x.Ad din 15 mai 2015, obligarea pârâtului ca, în urma reanalizării dosarului administrativ, să elibereze decizia de reînnoire a licenţei de funcţionare pentru perioada 19 mai 2015 - 19 mai 2018

Prin Sentinţa nr. 211 din 28 ianuarie 2016, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins acţiunea reclamantei SC A. SRL, reţinând următoarele:

Prin Cererea nr. x din 9 februarie 2015, înregistrată sub nr. x din 12 februarie 2015, reclamanta a solicitat reînnoirea Licenţei de funcţionare nr. 1390/P din 18 mai 2009, eliberată pentru desfăşurarea activităţilor de pază obiective, bunuri, valori şi protecţia persoanei potrivit Legii nr. 333/2003, reînnoită în anul 2012 şi având valabilitate până la data de 18 mai 2015.

Prin Raportul nr. x din 15 mai 2015, D.G.P.M.B.-Serviciul de Ordine Publică a propus retragerea avizului acordat administratorului societăţii, propunere ce a fost aprobată. Prin Adresa nr. x din 15 mai 2015, D.G.P.M.B. - Serviciul de Ordine Publică a comunicat reclamantei măsura anulării Avizului nr. x din 3 septembrie 2013, în conformitate cu prevederile art. 53 lit. m) din Legea nr. 333/2003, având în vedere că administratorul societăţii nu mai îndeplineşte una dintre condiţiile care au stat la baza acordării avizului, respectiv aceea de a fi cunoscut ca având o bună conduită cetăţenească. Această adresă, comunicată prin poştă, a fost primită la data de 9 iunie 2015, iar reclamanta a formulat plângere prealabilă în data de 15 iunie 2015, prin care a solicitat revocarea măsurii de anulare a avizului.

Prin Referatul nr. 435732/S3/C.Ad. din 15 mai 2015, I.G.P.R.-Direcţia de Ordine Publică a propus neacordarea reînnoirii licenţei, având în vedere că nu sunt îndeplinite condiţiile prevăzute la art. 29 lit. c) din H.G. nr. 301/2012 de către administratorul societăţii.

Prin Adresa nr. x.Ad. din 15 mai 2015, I.G.P.R.-Direcţia de Ordine Publică a comunicat reclamantei faptul că, în urma analizării cererii şi documentaţiei anexe, s-a constatat că nu sunt îndeplinite cumulativ condiţiile legale de reînnoire a licenţei de funcţionare. În concret, s-a arătat că nu sunt îndeplinite prevederile art. 29 lit. c) din anexa la H.G. nr. 301/2012 de către administratorul societăţii, domnul D., care nu mai îndeplineşte în continuare condiţiile prevăzute de art. 19 alin. (10) din Lege.

Prin plângerea prealabilă înregistrată sub nr. x din 18 mai 2015, reclamanta a solicitat revocarea adresei nr. x.Ad. din 15 mai 2015, susţinând că aceasta nu este motivată şi că oricum societatea îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 29 lit. c) din anexa la H.G. nr. 301/2012, precum şi art. 19 alin. (10) din Legea nr. 333/2003. În mod special, reclamanta a învederat că, pentru a verifica îndeplinirea condiţiei referitoare la buna conduită cetăţenească, organele de poliţie competente efectuează investigaţii şi verificări la domiciliu sau reşedinţă, locurile de muncă anterioare, precum şi în evidenţele poliţiei sau ale altor instituţii, verificări care au fost efectuate, dovadă fiind procesul-verbal întocmit în cursul lunii martie, şi până la acest moment nu a fost comunicat vreun motiv care ar conduce la retragerea avizului administratorului.

Prin Adresa nr. x din 25 mai 2015, I.G.P.R.-Direcţia de Ordine Publică a respins plângerea prealabilă, învederând că D.G.P.M.B.-Serviciul de Ordine Publică, prin Adresa nr. x din 15 mai 2015, ce a fost transmisă societăţii, a comunicat motivul pentru care domnul D. nu mai îndeplineşte condiţia care a stat la baza acordării avizului de administrator, respectiv aceea de a fi cunoscut ca având o bună conduită cetăţenească, şi a dispus măsura retragerii Avizului nr. x din 3 septembrie 2013.

Instanţa de fond a reţinut că Adresa nr. x din 15 mai 2015 nu reprezintă un act administrativ tipic, ci unul asimilat, în sensul art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, îmbrăcând în concret forma refuzului de soluţionare favorabilă a cererii privind reînnoirea licenţei de funcţionare. Prin această adresă, Direcţia de Ordine Publică a comunicat reclamantei faptul că nu sunt îndeplinite prevederile art. 29 lit. c) din anexa la H.G. nr. 301/2012 de către administratorul societăţii, domnul D., care nu mai îndeplineşte în continuare condiţiile prevăzute de art. 19 alin. (10) din Legea nr. 333/2003.

Curtea de apel a constatat că, deşi sintetică, această motivare este aptă a permite societăţii să cunoască raţionamentul autorităţii administrative, neputând fi primită susţinerea reclamantei că s-ar fi aflat în imposibilitate de a se apăra. Astfel, se observă că autoritatea pârâtă a menţionat că la baza refuzului de reînnoire a licenţei a stat neîndeplinirea condiţiei prevăzute art. 29 lit. c) din anexa la H.G. nr. 301/2012 de către administratorul societăţii, domnul D.. Acest text de lege prevede că Inspectoratul General al Poliţiei Române acordă reînnoirea licenţei dacă, printre altele, administratorul societăţii este avizat şi îndeplineşte în continuare condiţiile prevăzute în art. 20 alin. (10) (în prezent art. 19 alin. (10) din Legea nr. 333/2003, şi anume să aibă cetăţenie română sau cetăţenia unuia dintre statele membre ale Uniunii Europene ori ale Spaţiului Economic European, să aibă împlinită vârsta de 21 de ani, să posede pregătire corespunzătoare atribuţiilor ce îi revin, să fie cunoscut ca având o bună conduită cetăţenească şi să nu fi suferit condamnări pentru infracţiuni săvârşite cu intenţie.

Este adevărat că nu s-a indicat în concret care dintre aceste 5 condiţii legale nu mai este respectată de către administratorul societăţii, însă instanţa de fond a apreciat că îndeplinirea a patru dintre ele se probează în mod evident prin înscrisurile ataşate cererii, neexistând nicio marjă de apreciere lăsată autorităţii publice, şi anume: cetăţenia şi vârsta, prin depunerea cărţii de identitate seria x nr. x; pregătirea corespunzătoare, prin depunerea certificatelor de absolvire a unor programe pentru ocupaţia manager de securitate; inexistenţa unei condamnări penale, prin depunerea Certificatului de cazier judiciar nr. x din 29 octombrie 2014).

În atare condiţii, rezultă că autoritatea pârâtă a avut în vedere neîndeplinirea condiţiei ca administratorul societăţii să fie cunoscut ca având o bună conduită cetăţenească, precum şi că reclamanta a înţeles acest motiv al refuzului, din moment ce în cuprinsul plângerii prealabile a făcut de două ori trimitere la dispoziţiile art. 26 alin. (3) din H.G. nr. 301/2012,

Ca urmare, pe baza celor comunicate prin Adresa nr. x din 15 mai 2015, reclamanta a putut reconstitui raţionamentul autorităţii publice emitente, mai ales în contextul în care cerinţa bunei conduite cetăţeneşti este singura dintre cele prevăzute la art. 19 alin. (10) din Legea nr. 333/2003 care lasă autorităţii competente o anumită marjă de apreciere, iar organele de conducere ale societăţii reclamante aveau cunoştinţă despre împrejurarea că administratorul D. a fost arestat preventiv la data de 29 aprilie 2014.

Invocarea de către reclamantă a nemotivării refuzului de reînnoire a licenţei este, aşadar, formală, întrucât scopul motivării actului administrativ este de a permite destinatarului să cunoască temeiurile deciziei administrative, iar instanţei să exercite controlul de legalitate specific. Or, acest scop a fost atins în cauză, informaţiile cuprinse în Adresa nr. x din 15 mai 2015 fiind suficiente pentru a permite reconstituirea raţionamentului autorităţii emitente atât de către destinatarul actului, cât şi de către instanţa de judecată.

Curtea de apel a mai constatat că la baza refuzului de reînnoire a licenţei de funcţionare a stat retragerea avizului favorabil nr. 138278 din 3 septembrie 2013 de către D.G.P.M.B. - Serviciul de Ordine Publică, urmare aprecierii că administratorul societăţii nu mai îndeplineşte una dintre condiţiile legale ce a stat la baza avizării sale, şi anume aceea de a fi cunoscut ca având o bună conduită cetăţenească, întrucât, începând cu data de 29 aprilie 2014, a fost arestat preventiv. Urmare retragerii avizului acordat administratorului, reclamanta nu mai îndeplineşte condiţia prevăzută de art. 29 lit. c) din anexa la H.G. nr. 301/2012, astfel cum i s-a comunicat prin Adresa nr. x din 15 mai 2015, contestată în cauză.

Însă, în condiţiile în care reclamanta nu a contestat în prezenta cauză Avizul negativ nr. 232537 din 15 mai 2015, nu pot fi primite şi analizate niciuna dintre susţinerile sale referitoare la cerinţa bunei conduite cetăţeneşti, din reglementarea cuprinsă la art. 29 lit. c) din anexa la H.G. nr. 301/2012 rezultând că neavizarea administratorului constituie motiv distinct şi suficient pentru neacordarea reînnoirii licenţei de funcţionare.

Or, prin art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, legiuitorul a prevăzut expres că instanţa este competentă să se pronunţe şi asupra legalităţii operaţiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecăţii. Pentru a proceda astfel, în virtutea principiului disponibilităţii, instanţa de contencios administrativ trebuie însă să fie învestită cu soluţionarea cererii de anulare a actelor administrative premergătoare, lucru care în prezenta cauză nu s-a întâmplat. Reclamanta este cea care fixează limitele judecăţii, prin indicarea concretă a obiectului acţiunii, astfel că instanţa este ţinută a se pronunţa strict în limitele învestirii. În cauză, obiectul acţiunii îl reprezintă constatarea caracterului nejustificat al refuzului de reînnoire a licenţei de funcţionare şi obligarea pârâtei ca, în urma reanalizării dosarului administrativ, să reînnoiască această licenţă, nu însă şi anularea măsurii de retragere a avizului.

Înalta Curte constată că instanţa de fond a încălcat prevederile art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 potrivit cărora instanţa este competentă să se pronunţe şi asupra legalităţii operaţiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecăţii (acte premergătoare). Aceasta întrucât textul legal menţionat nu condiţionează posibilitatea instanţei de a se pronunţa asupra legalităţii actelor premergătoare de sesizarea sa cu o cerere în anularea acestora; atunci când legiuitorul a intenţionat să stabilească o asemenea condiţionare, acesta a făcut-o în mod explicit, precum în prevederile art. 1 alin. (6) teza a doua din acelaşi act normativ, care stipulează că instanţa se pronunţă, dacă a fost sesizată prin cererea de chemare în judecată, şi asupra validităţii actelor juridice încheiate în baza actului administrativ nelegal, precum şi asupra efectelor juridice produse de acestea.

Totodată, Înalta Curte reţine că nici Legea nr. 333/2003 şi nici normele metodologice de aplicare a acesteia (aprobate prin H.G. nr. 301/2012) nu prevăd posibilitatea atacării separate a retragerii avizului acordat conducătorului societăţii specializate de pază şi protecţie.

Pe de altă parte, Înalta Curte apreciază că, în raport cu dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. c) şi art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, operaţiunile administrative nu pot face obiectul acţiunii judiciare, ceea ce înseamnă că instanţa se pronunţă asupra legalităţii acestor operaţiuni prin considerentele hotărârii şi nu prin dispozitiv. Ca urmare, atâta timp cât reclamanta invocase în cuprinsul cererii de chemare în judecată argumente referitoare la nelegalitatea retragerii avizului acordat administratorului său, instanţa de fond avea obligaţia să se pronunţe asupra acestora.

În acest context, Înalta Curte constată că, deşi prima instanţă a respins acţiunea ca nefondată, în fapt aceasta nu a soluţionat fondul cauzei, întrucât, astfel cum s-a arătat mai sus, nu a răspuns argumentelor esenţiale ale reclamantei referitoare la nelegalitatea retragerii avizului administratorului acesteia, în condiţiile îndeplinirii condiţiei bunei conduite cetăţeneşti.

Or, în raport cu principii fundamentale ale procesului civil (dreptul la un proces echitabil, dreptul la apărare), soluţionarea fondului presupune elucidarea tuturor aspectelor esenţiale ale raportului juridic dedus judecăţii, astfel cum acestea au fost relevate prin acţiune. În mod evident, principiul dublului grad de jurisdicţie împiedică instanţa de control judiciar să analizeze direct în recurs argumentele şi împrejurările ce nu au făcut obiectul analizei instanţei de fond.

Cât priveşte criticile recurentei referitoare la nemotivarea actului prin care i s-a comunicat refuzul reînnoirii licenţei de funcţionare, Înalta Curte apreciază că nu se poate reţine vătămarea dreptului la apărare al acesteia, atâta timp cât prin răspunsul la plângerea prealabilă s-a menţionat în mod explicit motivul refuzului, respectiv împrejurarea că d-nul D. nu mai îndeplineşte condiţia care a stat la baza acordării avizului de administrator, respectiv aceea de a fi cunoscut ca având o bună conduită cetăţenească.

De asemenea, Înalta Curte reţine că în preambulul adresei nr. x.Ad. din 15 mai 2015 se face referire la Legea nr. 333/2003, fiind evident că art. 19 alin. (10) menţionat în cuprinsul adresei face parte din această lege. Totodată, în opinia Înaltei Curţi, instanţa de fond a arătat în mod corect că din conţinutul plângerii prealabile rezultă că reclamanta a înţeles că refuzul reînnoirii licenţei avea drept temei neîndeplinirea condiţiei bunei conduite cetăţeneşti de către administratorul acesteia.

Cât priveşte celelalte critici din recurs, Înalta Curte apreciază că, în raport cu motivul de casare găsit întemeiat, este inutilă analiza acestora.

2.2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs.

Faţă de considerentele mai sus expuse şi reţinând că prin pronunţarea hotărârii s-a adus recurentei o vătămare ce nu poate fi înlăturată decât prin desfiinţarea acesteia, în temeiul prevederilor art. 497 noul C. proc. civ., precum şi ale art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va admite recursul, va casa sentinţa recurată şi va trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de SC A. SRL, reprezentat prin administrator special B. şi prin administrator judiciar C. împotriva Sentinţei nr. 211 din data de 28 ianuarie 2016 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 25 octombrie 2018.

Procesat de GGC - LM