Forest code compensation for Natura 2000 restrictions: applicability of the three-year civil statute of limitations to pre-2010 aid claims without European Commission approval.

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul litigiului dedus judecăţii

Prin cererea înregistrată la data de 26 iunie 2016 pe rolul Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Mediului Apelor şi Pădurilor, obligarea pârâtului la acordarea de compensaţii reprezentând contravaloarea produselor pe care reclamanta, ca proprietar nu le-a putut recolta datorită funcţiilor de protecţie stabilite de amenajamentele silvice care determină restricţii în recoltarea de masă lemnoasă pentru anul 2007, în sumă de 206.016,36 RON pentru suprafaţa totală de 935,40 ha situate în zona de conservare totală - tipul funcţional T1 şi T2.

2. Hotărârea primei instanţe

Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal prin Sentinţa civilă nr. 418 din 15 octombrie 2015, a admis în parte acţiunea privind pe reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor, a obligat pârâtul către reclamanta la plata sumei de 206.016,36 RON reprezentând compensaţii pentru terenul în suprafaţă de 935,4 ha aferente anului 2007, precum şi dobânda legală aferentă debitului începând cu data introducerii cererii 26 iunie 2015, până la achitarea integrală a debitului şi plata sumei de 5.250 RON cheltuieli de judecată.

3. Recursul formulat în cauză şi motivele de casare invocate

Împotriva sentinţei menţionate la pct. 2 a declarat recurs pârâtul Ministerul Mediului Apelor şi Pădurilor, care invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei şi rejudecând cauza pe fond să fie respinsă acţiunea reclamantei ca inadmisibilă.

O primă critică priveşte aplicarea greşită de prima instanţă a dispoziţiilor legale de drept material, respectiv a prevederilor din H.G. nr. 861/2009 şi a Deciziei nr. C (2012) 5166 din 19 iulie 2012 a Comisiei Europene pentru aprobarea ajutorului de stat. Fondul litigiului a fost rezolvat greşit, deoarece publicarea Deciziei Comisiei Europene în Jurnalul Oficial al UE nu este de natură să dea naştere unui drept la despăgubiri în patrimoniul reclamantei, în lipsa aprobării Normelor metodologice de aplicare a acestora.

În esenţă, pârâtul a arătat că instanţa de fond nu a stabilit corect regimul juridic al creanţei de care beneficiază reclamantul, prin raportare la dispoziţiile H.G. nr. 861/2009, art. 97 din Legea nr. 46/2008, precum şi din legislaţia europeană - art. 46 din Regulamentul CE nr. 1698/2005 şi a Directivelor 79/409/CEE şi 92/43/CE.

O a doua critică priveşte aplicarea greşită a dispoziţiilor legale ce reglementează refuzul nejustificat, aşa cum acesta este reglementat de art. 2 alin. (1) din Legea nr. 554/2004. Refuzul nejustificat este rezultatul culpei autorităţii publice şi a caracterului ilegal al actului atacat, motiv pentru care instanţa de contencios administrativ obligă instituţia publică, de exemplu, să elibereze un înscris sau să efectueze o anumită operaţiune administrativă - dacă sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de lege, în acest sens.

La data de 26.02.2018, recurentul-pârât a depus note scrise şi a invocat excepţia prescripţiei materiale a dreptului la acţiune, indicând jurisprudenţa Înaltei Curţi, a Curţii de Apel Alba Iulia şi a Curţii de Apel Piteşti.

5. Derularea procedurii judiciare în faţa instanţei de recurs şi analiza motivelor de casare

Raportul întocmit în cauză, în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) C. proc. civ., a fost analizat în completul de filtru şi a fost comunicat părţilor în baza încheierii de şedinţă din data de 30 mai 2017, în conformitate cu dispoziţiile art. 493 alin. (4) din acelaşi act normativ.

În cauză, reclamanta A. nu a formulat întâmpinare şi nici nu a depus punct de vedere cu privire la raportul întocmit în procedura de filtru.

Prin încheierea de şedinţă din data de 27 februarie 2018, completul de filtru a constatat, analizând conţinutul raportului întocmit, că memoriul de recurs îndeplineşte condiţiile de admisibilitate şi, pe cale de consecinţă, a admis în principiu recursul, în temeiul prevederilor art. 493 alin. (7) C. proc. civ., şi a fixat termen de judecată a fondului recursului, în şedinţă publică, pentru data de 22 mai 2018.

La data de 9 martie 2017 a solicitat instanţei să ia act că denumirea pârâtului s- a modificat în temeiul art. 13 şi art. 20 din O.U.G. nr. 1/2017, devenind Ministerul Apelor şi Pădurilor (fost Ministerul Mediului Apelor şi Pădurilor).

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului declarat în cauză

Examinând sentinţa recurată, prin prisma motivului de ordine publică, invocat din pârâtul Ministerul Apelor şi Pădurilor (fost Ministerul Mediului), în raport de actele şi lucrările dosarului şi de dispoziţiile legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul este fondat pentru considerentele ce urmează să fie expuse.

Motivul examinat - prescripţia dreptului material la acţiune se subsumează dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., urmând să fie analizat din această perspectivă.

Pentru a analiza incidenţa prescripţiei extinctive în cauză, Înalta Curte trebuie să lămurească regimul juridic al creanţei pretinsă de reclamantă prin acţiunea introductivă de instanţă prin raportare la dispoziţiile legale de drept intern, de drept european, dar şi ţinând cont de jurisprudenţa instanţei supreme în această materie.

i) Dispoziţiile de drept intern şi european ce reglementează acordarea compensaţiilor

Potrivit dispoziţiilor art. 97 alin. (1) pct. b) din Legea nr. 46/2008 privind Codul silvic în varianta în vigoare la 1 ianuarie 2010:

"În scopul gestionării durabile a fondului forestier proprietate privată a persoanelor fizice şi juridice şi a celui proprietate publică şi privată a unităţilor administrativ-teritoriale, statul alocă anual de la buget, prin bugetul autorităţii publice centrale care răspunde de silvicultură, sume pentru:

(...) b) acordarea unor compensaţii reprezentând contravaloarea produselor pe care proprietarii nu le recoltează, datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamente silvice care determină restricţii în recoltarea de masă lemnoasă;"

Trebuie menţionată H.G. nr. 1071/2006 privind aprobarea Normelor metodologice pentru acordarea, utilizarea şi controlul sumelor destinate proprietarilor de păduri pentru gestionarea durabilă a acestora, ca reglementare anterioară adoptării H.G. nr. 861/2009.

La data de 22 iulie 2009 a fost adoptată Hotărârea Guvernului nr. 861/2009 (care a abrogat H.G. nr. 1071/2006), publicată în Monitorul Oficial al României nr. 573 din 18 august 2009, prin care au fost aprobate Normele metodologice de acordare, utilizare şi control al sumelor anuale destinate gestionării durabile a fondului forestier proprietate privată a persoanelor fizice şi juridice şi acelui proprietate privată şi publică a unităţilor administrativ-teritoriale.

Potrivit dispoziţiilor art. 6 alin. (2) din H.G. nr. 861/2009: " Toate formele de sprijin prevăzute de Legea nr. 46/2008, cu modificările şi completările ulterioare, vor fi continuate după data de 1 ianuarie 2010, numai după primirea deciziei favorabile a Comisiei Europene privind ajutoarele de stat."

Legislaţia europeană aplicabilă la nivelul anului 2009: Regulamentul (CE) nr. 1698/2005 al Consiliului care prevede acordarea de ajutoare persoanelor fizice care au păduri în proprietate pentru a compensa pierderile de venituri suferite având în vedere restricţiile la utilizarea pădurilor rezultate în urma aplicării directivelor 79/409/CEE a Consiliului din 2 aprilie 1979 privind conservarea păsărilor sălbatice şi 92/43/CEE a Consiliului privind conservarea habitatelor naturale şi a speciilor de faună şi floră sălbatică care, în art. 30, lărgeşte sfera celor îndrituiţi a primi compensaţii, incluzându-i şi pe titularii terenurilor forestiere aflate în zone de protecţie Natura 2000 de tip funcţional T1 şi T2.

Până la data de 31 decembrie 2009 nu s-a pus problema conformării măsurilor de ajutor de stat cu legislaţia europeană, deoarece potrivit prevederilor din Anexa nr. 5, cap. 3 "Agricultura" pct. B din Tratatul privind aderarea României şi Bulgariei la Uniunea Europeană, ratificat prin Legea nr. 157/2005, ajutoarele acordate înainte de data aderării sunt calificate ca "ajutoare existente" până la sfârşitul celui de-al treilea an de la data aderării - aspect menţionat şi în paragraful nr. 58 din Decizia nr. 36/2015 a ICCJ.

ii) Jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie

Prin Decizia nr. 1/2014 pronunţată de Înalta Curte - Completul competent să soluţioneze recursul în interesul legii prin care s-a statuat că:

"În interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 5, art. 201 şi art. 223 din Legea nr. 71/2011 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 287/2009 privind C. civ. şi ale art. 6 alin. (4), art. 2.512 şi art. 2.513 din Legea nr. 287/2009 privind C. civ., stabileşte că prescripţiile extinctive începute anterior datei de 1 octombrie 2011, împlinite ori neîmplinite la aceeaşi dată, rămân supuse dispoziţiilor art. 18 din Decretul nr. 167/1958 privitor la prescripţia extinctivă, republicat, astfel încât atât instanţele de judecată, din oficiu, cât şi părţile interesate pot invoca excepţia prescripţiei extinctive, indiferent de stadiul procesual, chiar în litigii începute după 1 octombrie 2011."

Prin Decizia nr. 36 din 23 noiembrie 2015 pronunţată de Înalta Curte - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept s-a statuat că:

"Pentru acordarea compensaţiilor prevăzute de art. 97 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 46/2008 privind Codul silvic, republicată, şi de art. 4 lit. s) pct. 4 din Ordonanţa Guvernului nr. 14/2010 privind măsuri financiare pentru reglementarea ajutoarelor de stat acordate producătorilor agricoli, începând cu anul 2010, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 74/2010, cu modificările şi completările ulterioare, după data de 1 ianuarie 2010, trebuie să existe decizia favorabilă a Comisiei Europene privind ajutorul de stat şi să fie adoptate normele metodologice ulterioare, în condiţiile art. 5 din Ordonanţa Guvernului nr. 14/2010."

Menţionăm şi dezlegările din Decizia nr. 26/2017 pronunţată de ICCJ - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 374 din 19 mai 2017 cu privire la natura juridică a creanţei constând în compensaţiile prevăzute de art. 97 alin. (1) lit. b) din Codul silvic:

"41. Deciziile definitive/irevocabile deja pronunţate la nivelul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie demonstrează că practica judiciară este orientată constant către acelaşi gen de soluţie, în ceea ce priveşte natura juridică a creanţei constând compensaţiile prevăzute de art. 97 alin. (1) lit. b) din legea nr. 46/2008 - Codul silvic şi prescripţia dreptului la acţiune, în sensul că respectivele compensaţii, solicitate în temeiul legal arătat, constituie o formă de ajutor de stat şi nu au natura juridică a unei creanţe bugetare fiscale, nefiind aplicabile dispoziţiile art. 91 din Ordonanţa Guvernului nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală, cu aplicarea dreptului comun în materie de prescripţie, reprezentat de Decretul nr. 167/1958."

La nivelul Înaltei Curţi, secţia de contencios administrativ şi fiscal s-a adoptat o soluţie de principiu de unificare a practicii, consemnată în procesul-verbal al şedinţei de secţie din 12 iunie 2017 din cuprinsul căruia rezultă că:

- Natura juridică a creanţei referitoare la compensaţiile prevăzute de art. 97 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 46/2008 Codul silvic, este una civilă, supusă termenului de prescripţie de trei ani prevăzut de Decretul nr. 167/1958.

- Decizia C(2012) 5166 final, emisă de Comisia Europeană de la data de 19 iulie 2012, prin care s-a avizat favorabil acordarea ajutoarelor de stat, nu constituie condiţie suspensivă, în sensul dispoziţiilor art. 7 alin. (3) din Decretul 167/1958 pentru obţinerea compensaţiilor aferente anilor 2007, 2008 şi 2009, iar termenul de prescripţie pentru compensaţiile acordate potrivit Codului Silvic curge de la 1 ianuarie anului următor celui pentru care solicită compensaţia.

Această soluţie de principiu este sprijinită de jurisprudenţa SCAF şi exemplificăm în acest sens cu Deciziile nr. 1341 din 27 martie 2018, nr. 3369 din 2 noiembrie 2017, nr. 3282 din 27 octombrie 2017, nr. 2782 din 3 octombrie 2017 şi nr. 3024 din 4 noiembrie 2016.

Trimiterea la soluţiile de principiu adoptate la nivelul SCAF se impune, deoarece se bazează pe soluţiile de speţă, aceste clarificări jurisprudenţiale fiind de natură să dea substanţă principiului securităţii juridice ca element al unui drept la un proces echitabil, în sensul că în speţe similare instanţele trebuie să aplice acelaşi raţionament - ubi eadem est ratio eadem solutio esse debet.

În jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului, acest aspect a fost reliefat în cauzele Beian contra României - Hotărârea din 6 decembrie 2007, cererea nr. x/05, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 616 din 21 august 2008, Driha contra României - Hotărârea din 21 august 2008, cererea nr. x/02, Tudor Tudor contra României - Hotărârea din 24 martie 2009, pronunţată în cererea nr. 21.911/03, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 778 din 13 noiembrie 2009 etc.

iv) Regimul juridic al compensaţiilor

În procesul de aderare la Uniunea Europeană, România a fost obligată să implementeze acquis-ul european în ceea ce priveşte directivele şi aplicarea regulamentelor referitoare la protecţia mediului - parte din acest proces fiind constituirea sitului Natura 2000 ce a afectat o serie de terenuri forestiere proprietate publică şi privată, prin instituirea unor restricţii de exploatare a acestora (O.U.G. nr. 57/2007 şi Ordinul ministrului mediului şi dezvoltării durabile nr. 1964/2007).

Legislaţia europeană stabileşte acordarea unor forme de sprijin pentru proprietarii de terenuri forestiere afectate de situl Natura 2000 care au regimul juridic al unor ajutoare de stat, iar atribuirea despăgubirilor în mod concret s-a realizat conform prevederilor din dreptul intern, aşa cum au fost expuse anterior.

Autorităţile române, prin Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale au comunicat Comisiei Europene, în anul 2007, măsurile de sprijin existente în domeniul agriculturii, dezvoltării rurale, precum şi cele aplicabile în sectorul forestier, prevăzute în H.G. nr. 1071/2006 privind aprobarea Normelor metodologice pentru acordarea, utilizarea şi controlul sumelor destinate proprietarilor de păduri pentru gestionarea durabilă a acestora - aspect reţinut şi în paragraful nr. 57 din Decizia nr. 36/2015 a ICCJ.

Compensaţiile acordate proprietarilor de terenuri forestiere pentru perioada 1 ianuarie 2007 - 31 decembrie 2009 au regimul juridic al unor "ajutoare existente", în sensul reţinut în paragraful 58 din Decizia nr. 36/2015 a Înaltei Curţi, ceea ce înseamnă că nu este nevoie de notificarea Comisiei Europene pentru aprobarea ajutorului de stat.

Din această constatare decurge o consecinţă importantă şi anume că, dacă acordarea compensaţiilor nu depinde de aprobarea Comisiei Europene, acestea fiind acordate în temeiul dreptului intern, atunci naşterea creanţei în patrimoniul reclamantei nu este afectată de o condiţie suspensivă, în conformitate cu soluţia de principiu adoptată de Înalta Curte la data de 12 iunie 2017.

În ceea ce priveşte natura juridică a creanţei constând compensaţiile prevăzute de art. 97 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 46/2008 - Codul silvic, acestea constituie o formă de ajutor de stat şi nu au natura juridică a unei creanţe bugetare fiscale, nefiind aplicabile dispoziţiile art. 91 din Ordonanţa Guvernului nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală, cu aplicarea dreptului comun în materie de prescripţie, reprezentat de Decretul nr. 167/1958 - aşa cum rezultă din paragraful 41 din Decizia nr. 26/2017 a Înaltei Curţi, menţionată anterior.

După 1 ianuarie 2010, aşa cum s-a statuat prin Decizia nr. 36/2015 a instanţei supreme, trebuie să existe decizia favorabilă a Comisiei Europene privind ajutorul de stat şi să fie adoptate normele metodologice ulterioare, în condiţiile art. 5 din Ordonanţa Guvernului nr. 14/2010.

Din analiza normelor de drept incidente în cauză rezultă că din punct de vedere temporal, compensaţiile prevăzute de Legea nr. 46/2008 primesc un regim juridic diferit, după cum urmează:

- în perioada 1 ianuarie 2007 - 31 decembrie 2009, compensaţiile pot fi acordate în temeiul legii interne, fără a fi nevoie de aprobarea Comisiei Europene pentru aprobarea ajutorului de stat;

- după 1 ianuarie 2010, trebuie să existe decizia favorabilă a Comisiei Europene privind ajutorul de stat şi să fie adoptate normele metodologice ulterioare, în condiţiile art. 5 din Ordonanţa Guvernului nr. 14/2010.

Aşadar, pentru anul 2007, compensaţiile puteau fi acordate dacă erau îndeplinite cerinţele art. 97 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 46/2008, cuantumul despăgubirilor urmând să fie stabilit în funcţie de H.G. nr. 1071/2006 şi H.G. nr. 861/2009.

v) Prescripţia extinctivă

Creanţa pretinsă de reclamantă pentru anul 2007 în temeiul art. 97 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 46/2008 şi a prevederilor din H.G. nr. 861/2009 se supune, în ceea ce priveşte prescripţia extinctivă, dispoziţiilor Decretului nr. 167/1958, deoarece creanţa s- a născut înainte de intrarea în vigoare a Legii nr. 287/2010 privind C. civ.. Acest raţionament se întemeiază pe dispoziţiile art. 6 alin. (4) din C. civ. şi Decizia nr. 1/2014 pronunţată de Înalta Curte - Completul competent să soluţioneze recursul în interesul legii prin care s-a lămurit regimul juridic al prescripţiilor extinctive începute anterior datei de 1 octombrie 2011 care rămân supuse dispoziţiilor art. 18 din Decretul nr. 167/1958 privitor la prescripţia extinctivă.

Pentru ca instanţa să poată analiza dacă dreptul material la acţiune a fost exercitat înăuntrul termenului de prescripţie, trebuie lămurit dacă acesta a luat naştere în patrimoniul reclamantei, în temeiul dispoziţiilor legale incidente în cauză.

Aşa cum s-a arătat în precedent, pentru anul 2007 regimul juridic al compensaţiilor prevăzute de art. 97 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 46/2008 presupune existenţa următoarelor elemente: reclamanta are titlu de proprietate asupra terenului forestier; terenul este cuprins în zone de protecţie situl Natura 2000; compensaţiile au natura juridică a unor "ajutoare existente" şi nu necesită aprobarea Comisiei Europene; naşterea creanţei în patrimoniul proprietarilor de terenuri forestiere nu este afectată de o condiţie suspensivă; cuantumul creanţei este determinat prin calculul rezultat din aplicarea Normelor metodologice aprobate de Guvernul României şi aprobate prin hotărâre de guvern; natura juridică a creanţei referitoare la compensaţiile/despăgubirile prevăzute de lege este una civilă, fiind supusă termenului de prescripţie de trei ani prevăzut de Decretul nr. 167/1958.

Aşadar, pentru proprietarii de terenuri forestiere, creanţa pentru acordarea compensaţiilor/despăgubirilor pentru anul 2007 a luat naştere în patrimoniul lor în temeiul legislaţiei interne, iar dreptul material la acţiune a început să curgă de la 1 ianuarie 2008, stingându-se prin prescripţie la 1 ianuarie 2011, conform art. 7 din Decretul nr. 167/1958.

În speţă, reclamanta a formulat acţiunea introductivă de instanţă la data de 26 iunie 2015, deci la mai mult de patru ani de la stingerea dreptului material la acţiune prin prescripţie, astfel încât sub acest aspect, criticile formulate de pârâtul Ministerul Apelor şi Pădurilor apar ca fiind întemeiate.

Înalta Curte constată, în dezacord cu instanţa de fond, că acţiunea a fost formulată de reclamantă după stingerea dreptului material la acţiune prin prescripţia extinctivă, astfel încât acţiunea nu putea fi admisă pe fond, fiind prescrisă la data formulării cererii în faţa instanţei de fond.

vi) Temeiul de drept procesual al soluţiei pronunţate de Înalta Curte

Faţă de aceste considerente, Înalta Curte, în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8, raportat la art. 496 C. proc. civ., coroborat cu art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, urmează să admită recursul, să caseze sentinţa şi rejudecând cauza, să admită excepţia prescripţiei extinctive şi să respingă acţiunea ca prescrisă.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de pârâtul Ministerul Apelor şi Pădurilor împotriva Sentinţei nr. 418 din 15 octombrie 2015 pronunţată de Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi, rejudecând cauza:

Admite excepţia prescripţiei dreptului material la acţiune invocată de pârâtul Ministerul Apelor şi Pădurilor.

Respinge acţiunea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Apelor şi Pădurilor, ca prescrisă.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 22 octombrie 2018.

Procesat de GGC - LM