Inadmissibility of legality exception following prior annulment action for declassification orders under electa una via

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 17 iulie 2012, sub nr. x/2012, reclamanta A. a solicitat instanţei de contencios administrativ, în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Culturii şi Patrimoniului Naţional, Primarul Municipiului Bucureşti şi Municipiul Bucureşti, ca prin hotărârea ce o va pronunţa să se dispună anularea Ordinelor Ministrului Culturii şi Patrimoniului Naţional nr. 2624/2010 şi nr. 2626/2010, anularea Autorizaţiilor de construire/desfiinţare nr. x din 8 decembrie 2010, nr. y din 8 decembrie 2010, nr. z din 13 ianuarie 2011 şi nr. xx din 13 ianuarie 2011, reconstruirea imobilului monument istoric B. pe amplasamentul pe care se găsea înainte de distrugere şi reconstruirea monumentului istoric C., faţadele dintre Calea x şi str. x, pe amplasamentul pe care se găsea înainte de distrugere.

Prin Sentinţa civilă nr. 5547 din 4 octombrie 2012 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal s-a admis excepţia necompetenţei materiale în privinţa capetelor 3, 4, 5, 6, 7 şi 8 privind anularea Autorizaţiilor de construire/desfiinţare nr. x din 8 decembrie 2010, nr. y din 8 decembrie 2010, nr. z din 13 ianuarie 2011 şi nr. xx din 13 ianuarie 2011, reconstruirea imobilului monument istoric B. şi reconstruirea monumentului istoric C., faţadele dintre Calea x şi str. x şi declinarea competenţei în favoarea Tribunalului Bucureşti, secţia contencios administrativ.

A fost disjunsă acţiunea în anularea celor două ordine, formându-se un dosar distinct, nr. x/2012.

În Dosarul nr. x/2012, prin Sentinţa nr. 6211 din data de 1 noiembrie 2012 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal s-a admis excepţia tardivităţii invocată de pârâtul Ministerul Culturii şi Patrimoniului Naţional şi s-a respins acţiunea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Culturii şi Patrimoniului Naţional, Primarul Municipiului Bucureşti şi Municipiul Bucureşti, ca tardivă, hotărârea fiind irevocabilă prin nerecurare.

2. Excepţia de nelegalitate

Cererea transmisă prin declinare a fost înregistrată pe rolul Tribunalului Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi Fiscal la data de 23 februarie 2012 sub număr de Dosar x/2012.

Prin cererea depusă la data de 15 octombrie 2013, reclamanta A. a invocat excepţia de nelegalitate a Ordinului Ministrului Culturii şi Patrimoniului Naţional nr. 2624/2010 privind declasarea din Lista Monumentelor Istorice a imobilului B. din str. x, Bucureşti sector 1 şi Ordinului Ministrului Culturii şi Patrimoniului Naţional nr. 2626/2010 privind declasarea din Lista Monumentelor Istorice a imobilului C., faţadele dinspre Calea x şi str. x, din Calea x, Bucureşti sector 1.

În motivare excepţiei de nelegalitate, reclamanta a arătat că prin Sentinţa civilă nr. 6211 din data de 1 noiembrie 2012, pronunţată de Curtea de apel Bucureşti în Dosarul nr. x/2012, rămasă irevocabilă prin nerecurare, instanţa s-a pronunţat asupra acestui aspect în sensul arătării caracterului de act administrativ individual al Ordinelor nr. 2624/2010 şi nr. 2626/2010 emise de Ministrul Culturii şi Patrimoniului Naţional, astfel că, în lumina principiului autorităţii de lucru judecat de care se bucură soluţionarea chestiunii referitoare la natura juridică a celor doua ordine de declasare, instanţa care judecă prezentul dosar este obligată sa să ţină seama de ceea ce s-a tranşat jurisdicţional anterior şi are legătură cu prezenta cauza.

S-a susţinut în esenţă că Ordinul de declasare nr. 2624/2010 este nelegal, întrucât cererea de declasare nu a fost adresata Direcţiei pentru Cultura, fiind astfel încălcat art. 13 alin. (1) din Legea nr. 422/2001, ci Ministerului Culturii şi Patrimoniului Naţional şi Comisiei Naţionale a Monumentelor Istorice, organe necompetente în a declanşa procedura de declasare a monumentului. Totodată, ordinul de declasare a fost emis cu încălcarea art. 14 alin. (1) al Legii nr. 422/2001, întrucât declanşarea procedurii de declasare nu a fost comunicata proprietarului şi, contrar art. 13 alin. (2) din Legea nr. 422/2001, a fost emis în absenta unui dosar de declasare, sens în care s-a învederat că nu au existat actele obligatorii ale dosarului de declasare prevăzute de art. 14 alin. (1) din Normele metodologice, anume fişa analitica de inventariere prevăzută de pct. 1 lit. a); releveul actual al imobilului prevăzut de pct. 1 lit. c); date referitoare la folosinţa imobilului prevăzute de pct. 1 lit. e); copii ale planului cadastral şi ale cărţii funciare, prevăzute de pct. 3 lit. b); cererea prevăzută de pct. 4 lit. a); referatul de specialitate al Direcţiei pentru Cultura Bucureşti prevăzut de pct. 4 lit. b); avizul Comisiei Zonale a Monumentelor Istorice prevăzut de pct. 4 lit. c) avizul Secţiunii evidenţă a Comisiei Naţionale a Monumentelor Istorice prevăzut de pct. 4 lit. d).

S-a mai arătat că ordinul de declasare a fost emis cu încălcarea articolului 33 al Legii nr. 422/2001, fără un aviz corespunzător al Comisiei Naţionale a Monumentelor Istorice, iar Comisia Naţionala a Monumentelor Istorice nu a fost constituita conform Legii nr. 422/2001, deci era necompetenta să avizeze cererea de declasare. Mai mult, Decizia Comisiei Naţionale a Monumentelor Istorice s-a luat cu încălcarea Regulamentului de funcţionare a acesteia, sens în care s-a susţinut că nu exista dovada cvorumului de şedinţa şi a numărului minim de voturi în favoarea declasării, nu exista un aviz al Comisiei Naţionale a Monumentelor Istorice, semnat de directorul Direcţiei Monumente istorice, cu antetul Ministerului Culturii.

În final, s-a arătat că au fost încălcat şi art. 17 din Regulamentul Comisiei Naţionale a Monumentelor Istorice, întrucât ordinea de zi nu a fost comunicata cu 24 de ore înainte de întrunirea şedinţei.

Cât priveşte ordinului de declasare nr. 2626/2010 privind C., s-a arătat că prin Ordinul Ministrului Culturii nr. 2405 din 24 septembrie 2009 s-a declasat parţial C., menţinându-se statutul de monument istoric pentru faţadele din Calea x şi str. x (singurele ramase de fapt în picioare la momentul emiterii ordinului).

Prin plângerea prealabila nr. 3236 din 28 septembrie 2010, Municipiul Bucureşti prin Primarul General a solicitat modificarea Ordinului nr. 2405 din 24 septembrie 2009 în sensul declasării totale a monumentului istoric C.. Plângerea prealabilă nr. 3236 din 28 septembrie 2010 are valoarea juridica a unei cereri.

S-a mai susţinut că pentru a solicita modificarea Ordinului nr. 2405/2009 în sensul declasării totale a C., Municipiul Bucureşti avea la îndemnă procedura administrativa prevăzută de art. 15 alin. (1) al Legii nr. 422/2001.

S-a susţinut şi că ordinul de declasare a fost emis cu încălcarea condiţiilor stabilite de Comisia Naţionala a Monumentelor Istorice, lipsind releveul complet de arhitectura şi al componentelor artistice şi recuperarea elementelor de componente artistice figurative şi reamplasarea lor în replica executata.

S-a mai arătat, referitor la ambele ordine de declasare, că au fost emise în baza unor acte ilegale. Astfel, ordinele de declasare au fost emise în urma propunerii Comisiei Naţionale a Monumentelor Istorice din 29 septembrie 2010, iar propunerea Comisiei Naţionale a Monumentelor Istorice se bazează pe utilitatea publica a proiectului "diametrala Buzeşti - Berzei - Vasile Pârvan - B. P. Haşdeu - Uranus - Calea x".

Utilitatea publica a proiectului a fost declarată prin Hotărârea Consiliului General al Municipiului Bucureşti nr. 262/2006, ce a fost suspendata definitiv şi irevocabil prin decizia Curţii de Apel Bucureşti din 16.06.2011 pronunţata în Dosarul nr. x/2010. Totodată, Hotărârea nr. 262/2006 se bazează pe documentaţia de urbanism emisa prin Hotărârea Consiliului General al Municipiului Bucureşti nr. 151/2006, care a fost suspendata definitiv şi irevocabil de Curtea de Apel Cluj în Dosarul nr. x/2011 şi anulată de Tribunalul Cluj în dosarul nr. x/2011. Nelegală este şi H.G. nr. 590/2010 privind declanşarea procedurilor de expropriere pentru cauza de utilitate publica a imobilelor proprietate privata situate pe amplasamentul lucrării de interes public local "Dublarea diametralei N-S pe tronsonul Buzeşti - Berzei - Vasile Pârvan - B.P. Haşdeu - Uranus - Calea x", a cărei anulare face obiectul Dosarului nr. x/2011 aflat pe rolul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.

Prin cererea depusă în şedinţa publică din data de 15 octombrie 2013, reclamanta a solicitat introducerea în cauza a Direcţiei pentru Cultura a Municipiului Bucureşti şi a arătat că înţelege să invoce şi excepţia de nelegalitate a avizului Direcţiei pentru Cultura a Municipiului Bucureşti nr. 19/Z din 11 ianuarie 2011 şi a avizului Direcţiei pentru Cultura a Municipiului Bucureşti nr. 20/Z din 11 ianuarie 2011 pentru desfiinţarea construcţiei din str. x.

Pârâtul Ministerul Culturii Bucureşti a formulat întâmpinare la data de 25 noiembrie 2013, solicitând respingerea cererii ca inadmisibilă, ca nefondată şi netemeinică.

Arată în susţinerea excepţiei inadmisibilităţii că cele două ordine au fost atacate pe fond de D. în Dosarul nr. x/2011 aflat pe rolul ICCJ, cu termen la 28 ianuarie 2014, dosar în care Curtea de Apel s-a pronunţat în sensul respingerii cererii având ca obiect anularea celor două ordine.

Pârâta Direcţia pentru Cultură a Municipiului Bucureşti a depus întâmpinare la data de 25 noiembrie 2013, prin care a solicitat respingerea excepţiei îndreptată împotriva Avizului nr. x din 11 ianuarie 2011 pentru desfiinţarea construcţiei din str. x nr. 1/Calea x şi a Avizului nr. x din 11 ianuarie 2011 pentru desfiinţarea construcţiei din str. x, ca inadmisibilă, deoarece nu sunt îndeplinite condiţiile de exercitare a dreptului de a invoca excepţia nefiind în prezenţa unui proces în care instanţa să poată soluţiona excepţia prin încheiere interlocutorie şi nici în situaţia unei acţiuni care să fie soluţionată pe fond.

În plus, actul administrativ individual este inexistent din moment ce se atacă nişte avize care nu sunt acte administrative, ci acte preparatorii, premergătoare emiterii actelor administrative care prin ele însele nu produc niciun efect juridic. Sunt simple opinii ale autorităţii emitente care în lipsa actului administrativ în legătură cu care au fost emise nu pot produce efecte.

Prin încheierea din data de 16 februarie 2016 a Tribunalului Bucureşti s-a admis excepţia de necompetenţă materială în soluţionarea excepţiei de nelegalitate, fiind sesizată Curtea de Apel Bucureşti cu soluţionarea acesteia, excepţia de nelegalitate fiind înregistrată sub nr. x/2018.

3. Soluţia instanţei de fond

Prin Sentinţa nr. 2721 din data de 11 iunie 2018 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal s-a admis excepţia inadmisibilităţii şi s-a respins excepţia de nelegalitate a Ordinului nr. 2624/2010 şi a Ordinului nr. 2626/2010 invocată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Culturii şi Patrimoniului Naţional, Primarul Municipiului Bucureşti şi Municipiul Bucureşti, ca inadmisibilă.

În argumentarea acestei soluţii, instanţa de fond a reţinut că reclamanta, în acelaşi proces, a înţeles să atace aceleaşi acte administrative - Ordinele Ministrului Culturii nr. 2624/2010 şi nr. 2626/2010, apelând la două mijloace procesuale diferite, dar cu aceeaşi finalitate (înlăturarea efectelor actelor administrative, cu consecinţa constatării nelegalităţii actelor subsecvente), respectiv a înţeles, pe de o parte, să solicite anularea lor, iar, pe de altă parte, să le atace cu excepţia de nelegalitate.

Având în vedere această situaţie de fapt, Curtea a apreciat că acest al doilea demers procesual al reclamantei este inadmisibil, deoarece în caz contrar ar fi încălcat principiul electa una via non datur recursus ad alteram.

A reţinut, în acest sens, că reclamanta a utilizat prioritar acţiunea în anulare, demersul acesteia fiind paralizat prin constatarea nerespectării termenului legal de contestare - Sentinţa civilă nr. 6211/2012 pronunţată ca urmare a disjungerii cererii în anulare paralizând în mod irevocabil orice demers procesual ulterior având drept finalitate constatarea nelegalităţii celor două acte administrative.

Nu prezintă relevanţă faptul că în litigiul privind acţiunea în anulare cererea a fost respinsă ca tardivă, principiul invocat vizând dreptul părţii de a se adresa instanţei prin intermediul unui mijloc procedural unic, iar nu finalitatea demersului său procesual, care privea aceleaşi aspecte ca cele invocate ulterior pe calea excepţiei, respectiv verificarea legalităţii actelor administrative.

4. Calea de atac exercitată

Împotriva hotărârii instanţei de fond, recurenta-reclamantă A. a declarat recurs, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie.

Recurenta consideră că s-a făcut o greşită aplicare a dispoziţiilor art. 4 din Legea nr. 554/2004 atunci când s-a considerat inadmisibilă excepţia de nelegalitate, în sensul că nelegalitatea unui act nu poate fi invocată în acelaşi timp în cadrul aceluiaşi litigiu şi pe calea acţiunii directe şi pe cale incidentă, atât timp cât, susţine recurenta acţiunea de fond a fost respinsă ca tardivă.

În susţinerea recursului a fost invocată practica Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie asupra chestiunii în discuţie, cu referire la Dosarul x/2011.

A mai susţinut recurenta că hotărârea recurată încalcă considerentele obligatorii ale Curţii Constituţionale nr. 404/2008, prin care instanţa de control constituţional se pronunţă explicit asupra posibilităţii atacării actului administrativ pe calea excepţiei de nelegalitate după împlinirea termenului de exercitare a acţiunii principale de anulare a actului.

II. Considerentele şi soluţia Înaltei Curţi

Examinând cauza prin prisma criticilor formulate de recurentă, în raport cu prevederile art. 304 pct. 9 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru considerentele arătate în continuare.

Conform expunerii rezumative a lucrărilor cauzei, în Dosarul nr. x/2012, la data de 15 octombrie 2013, recurenta - reclamantă A. a invocat excepţia de nelegalitate a Ordinului Ministrului Culturii şi Patrimoniului Naţional nr. 2624/2010 privind declasarea din Lista Monumentelor Istorice a imobilului B. din str. x, Bucureşti sector 1 şi Ordinului Ministrului Culturii şi Patrimoniului Naţional nr. 2626/2010 privind declasarea din Lista Monumentelor Istorice a imobilului C., faţadele dinspre Calea x şi str. x, din Calea x, Bucureşti sector 1.

La data invocării excepţiei de nelegalitate, conform art. 4 din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare:

"Art. 4. - (1) Legalitatea unui act administrativ cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din oficiu ori la cererea părţii interesate.

(2) Instanţa învestită cu fondul litigiului şi în faţa căreia a fost invocată excepţia de nelegalitate, constatând că de actul administrativ cu caracter individual depinde soluţionarea litigiului pe fond, este competentă să se pronunţe asupra excepţiei, fie printr-o încheiere interlocutorie, fie prin hotărârea pe care o va pronunţa în cauză. În situaţia în care instanţa se pronunţă asupra excepţiei de nelegalitate prin încheiere interlocutorie, aceasta poate fi atacată odată cu fondul.

(3) În cazul în care a constatat nelegalitatea actului administrativ cu caracter individual, instanţa în faţa căreia a fost invocată excepţia de nelegalitate va soluţiona cauza, fără a ţine seama de actul a cărui nelegalitate a fost constatată.

(4) Actele administrative cu caracter normativ nu pot forma obiect al excepţiei de nelegalitate. Controlul judecătoresc al actelor administrative cu caracter normativ se exercită de către instanţa de contencios administrativ în cadrul acţiunii în anulare, în condiţiile prevăzute de prezenta lege."

În interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 4 din Legea nr. 554/2004, în mod constant şi unitar în jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie (cu titlu de exemplu, menţionăm Deciziile nr. 181 din 16 ianuarie 2009, nr. 1933 din 2 aprilie 2009 şi nr. 1671 din 29 martie 2012) s-a reţinut că este inadmisibilă excepţia de nelegalitate invocată cu privire la actul administrativ care formează atât obiectul acţiunii în anulare, cât şi obiectul excepţiei de nelegalitate, în considerarea principiului electa una via.

Legea nr. 554/2004 consacră două tipuri de control al actelor administrative, controlul direct al acestora şi controlul indirect, realizat pe cale incidentală, prin intermediul excepţiei de nelegalitate.

În cazul controlului direct, sesizarea instanţei de judecată se realizează printr-o acţiune principală care are ca obiect anularea sau reformarea actelor administrative, conform procedurii reglementate în Legea nr. 554/2004, în termenele şi condiţiile stabilite prin respectivul act normativ.

Controlul indirect al actelor administrative pe calea excepţiei de nelegalitate este consacrat în art. 4 din Legea nr. 554/2004, care reglementează o tehnică juridică ce permite instanţei de contencios să verifice legalitatea actului, iar în situaţia admiterii excepţiei, actul declarat nelegal rămâne inoperant în cadrul litigiului respectiv.

În cauza dedusă judecăţii, instanţa de fond a fost sesizată cu o acţiune principală în contencios administrativ - Dosarul nr. x/2012, având ca obiect anularea Ordinului nr. 2624/2010 şi a Ordinului nr. 2626/2010.

Dosarul nr. x/2012 s-a format în urma hotărârii Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal de disjungere a cererii de anulare a acestor două ordine pronunţată în Dosarul nr. x/2012, iar Dosarul nr. x/2012, în care s-a invocat excepţia de nelegalitate, a fost format ca urmare a hotărârii aceleiaşi instanţe, pronunţată în acelaşi dosar, de declinare a cererii de anulare a autorizaţiilor de construire/desfiinţare nr. x din 8 decembrie 2010, nr. y din 8 decembrie 2010, nr. z din 13 ianuarie 2011 şi nr. xx din 13 ianuarie 2011, principiul electa una via fiind considerat în acelaşi cadru procesual.

În ceea ce priveşte motivul de recurs privind greşita aplicare a dispoziţiilor art. 4 din Legea nr. 554/2004, instanţa de control judiciar constată că acesta este neîntemeiat, având în vedere că excepţia de nelegalitate vizează actele administrative a căror anulare reprezintă însuşi obiectul acţiunii în anulare cu care a fost învestită instanţa de fond, în dosarul sus menţionat, astfel că, fără a avea relevanţă soluţia pronunţată în cadrul acestei acţiuni, Înalta Curte apreciază că dispoziţiile legale incidente nu permit exercitarea atât a controlului direct, cât şi a controlului indirect asupra aceloraşi acte, contestate în cadrul aceluiaşi proces.

Recurenta a făcut referire, în susţinerea recursului, la Decizia nr. 404/2008 a Curţii Constituţionale, referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 4 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, arătând că instanţa de control constituţional s-a pronunţat asupra posibilităţii atacării actului administrativ pe calea excepţiei de nelegalitate după împlinirea termenului de exercitare a acţiunii principale de anulare a actului.

De observat este, însă, faptul că, la pronunţarea acestei decizii, Curtea Constituţională a avut în vedere controlul actelor administrative prin intermediul contestării pe cale incidentală a legalităţii acestora şi după împlinirea termenului de exercitare a acţiunii în anulare, în măsura în care legalitatea actelor nu a fost contestată pe cale principală.

Astfel, prin Decizia nr. 404/2008, Curtea Constituţională a respins excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 4 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, reţinând, între altele, că "textul de lege criticat este în acord şi cu dispoziţiile art. 126 alin. (6) din Legea fundamentală, care garantează controlul actelor administrative pe calea contenciosului administrativ, întrucât prin intermediul excepţiei de nelegalitate chiar acest lucru se realizează în concret, prin extinderea posibilităţii controlului şi asupra actelor a căror legalitate nu a fost contestată pe cale principală."

Prin urmare, Înalta Curte constată că instanţa de fond în mod corect a apreciat că examinarea unui act administrativ pe calea directă a acţiunii în contencios administrativ exclude posibilitatea verificării în cadrul aceluiaşi litigiu a legalităţii aceluiaşi act pe calea excepţiei de nelegalitate, în considerarea principiului electa una via, potrivit căruia, o dată aleasă calea procedurală, partea nu mai poate reveni asupra ei.

Faţă de considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul art. 312 alin. (1) teza a II-a din C. proc. civ., art. 20 din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, va respinge recursul formulat ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă A. împotriva Sentinţei nr. 2721 din 11 iunie 2018 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 16 octombrie 2018.

Procesat de GGC - LM