Financial corrections upheld: EU-conform interpretation of pre-accession rules defeats annulment challenge

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, la data de 19 decembrie 2013, reclamanta Unitatea Administrativ-Teritorială Judeţul Neamţ, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Economiei, a solicitat anularea Deciziei nr. 304.239 din 3 octombrie 2013, emisă de pârât şi, pe cale de consecinţă, anularea Notei de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare nr. 280.813 din 25 ianuarie 2013.

Prin încheierea de şedinţă din data de 18 martie 2014 prima instanţă a suspendat judecata cauzei până la soluţionarea întrebării preliminare formulată în Dosarul nr. x/2013 al Curţii de Apel Bacău .

Prin încheierea de şedinţă din data de 15 septembrie 2015 instanţa de fond a admis cererea de redeschidere a judecăţii şi a dispus modificarea cadrului procesual pasiv, în calitate de pârât urmând să figureze Ministerul Fondurilor Europene, în locul Ministerului Economiei .

2. Hotărârea primei instanţe

Prin Sentinţa civilă nr. 151 din 13 noiembrie 2015, Curtea de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a admis cererea reclamantei Unitatea Administrativ Teritorială Judeţul Neamţ şi a anulat Nota de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare nr. 280.813 din 25 ianuarie 2013, precum şi Decizia nr. 304.239 din 3 octombrie 2013, emise de pârâtul Ministerul Economiei.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei pronunţată de instanţa de fond, pârâtul Ministerul Fondurilor Europene (succesor în drepturi şi obligaţii a Ministerului Economiei), reprezentat de Ministerul Finanţelor Publice, a formulat recurs, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 3, 5 şi 8 din C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, în principal, casarea sentinţei recurate şi trimiterea cauzei spre rejudecare, iar în subsidiar, casarea sentinţei recurate şi, rejudecând cauza, respingerea cererii de chemare în judecată, ca neîntemeiată.

Sub aspectul motivelor de casare reglementate de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 3 şi 5 C. proc. civ., se arată că instanţa fondului nu a soluţionat excepţia de necompetenţă teritorială invocată în termen legal de recurentul-pârât prin întâmpinare. Au fost, astfel, încălcate principiile contradictorialităţii, dreptului la apărare şi dreptului la un proces echitabil, consacrate de art. 6 C. proc. civ. şi art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului.

Hotărârea a fost dată cu încălcarea competenţei de ordine publică a Curţii de Apel Bucureşti, raportat la dispoziţiile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 şi art. 22 alin. (1) din contractul de finanţare.

Referitor la motivul de recurs reglementat de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurentul-pârât critică hotărârea de fond sub aspectul aplicării eronate a dispoziţiilor O.U.G. nr. 66/2011, fără a lua în considerare faptul că, la momentul emiterii celor două acte administrative, nu mai erau în vigoare dispoziţiile O.G. nr. 79/2003.

Astfel, prin Nota de constatare şi prin Decizia contestate s-a reţinut că intimata-reclamantă a restricţionat participarea operatorilor economici la procedura de atribuire a contractului de servicii prin impunerea de cerinţe minime de calificare nelegale în ceea ce priveşte capacitatea tehnică a ofertanţilor. Autoritatea contractantă avea obligaţia de a stabili criterii obiective, nediscriminatorii şi proporţionale cu complexitatea şi obiectul contractului. Se arată că intimata-reclamantă a încălcat prevederile art. 178 alin. (2) din O.U.G. nr. 34/2006 şi H.G. nr. 925/2006.

În raport de aceste aspecte, recurentul-pârât apreciază că în mod greşit instanţa fondului a reţinut incidenţa Deciziei nr. 66/2015 pronunţată de Curtea Constituţională a României, în cauză impunându-se a se efectua analiza legalităţii actelor administrative în raport de situaţia de fapt şi de drept de la data emiterii acestora.

În cazul în care instanţa de recurs apreciază ca fiind incidentă această decizie, recurentul-pârât solicită suspendarea pricinii în temeiul art. 413 alin. (1) pct. 1 C. proc. civ., până la soluţionarea sesizării adresate Curţii de Justiţie a Uniunii Europene de către Curtea de Apel Bacău în Dosarul nr. x/2011*.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea formulată în cauză, intimata-reclamantă Unitatea Administrativ Teritorială Judeţul Neamţ a solicitat respingerea recursului ca nefondat, în esenţă, reiterând apărările formulate în faţa instanţei de fond.

5. Procedura de soluţionare a recursului

5.1 Cu privire la examinarea recursului în completul de filtru

Raportul întocmit în cauză, în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) din C. proc. civ., a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părţilor în baza încheierii de şedinţă din data de 15 noiembrie 2017, în conformitate cu dispoziţiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ.

Prin încheierea din data de 9 mai 2018, completul de filtru a constatat, în raport de conţinutul raportului, că cererea de recurs îndeplineşte condiţiile de admisibilitate şi, pe cale de consecinţă, a declarat recursul formulat ca fiind admisibil în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) din C. proc. civ., şi a fixat termen de judecată pe fond a recursului.

6. Aspecte procesuale

În considerarea dispoziţiilor O.U.G. nr. 1/2017 şi O.U.G. nr. 1/2018, s-a luat act de transmiterea succesivă a calităţii procesuale a autorităţii publice pârâte, în final, stând în judecată Ministerul Fondurilor Europene, prin reorganizarea Ministerului Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene, reprezentat de Ministerul Finanţelor Publice.

II. Soluţia instanţei de recurs

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor formulate, în raport de actele şi lucrările dosarului şi de dispoziţiile legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul este fondat, în limitele şi pentru considerentele expuse în continuare.

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Cu titlu prealabil, se constată că recurentul-pârât Ministerul Fondurilor Europene, reprezentat de Ministerul Finanţelor Publice, a expus critici care se încadrează în ipotezele reglementate de art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 C. proc. civ., context în care sentinţa atacată va fi analizată din perspectiva acestor motive de casare, astfel cum s-a reţinut şi prin concluziile raportului asupra admisibilităţii în principiu a recursului.

Subsumat motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., recurentul a invocat încălcarea principiilor contradictorialităţii şi dreptului la apărare, prin faptul că instanţa fondului nu a soluţionat excepţia de necompetenţă teritorială invocată în termen legal de către pârât prin întâmpinarea formulată în cauză.

Înalta Curte reţine că principiul contradictorialităţii este unul dintre principiile specifice procedurii civile, reprezentând o componentă a dreptului fundamental la apărare ce constă în dreptul părţilor aflate pe poziţii cu interese contrare de a propune şi administra probe şi de a pune concluzii în legătură cu problemele de fapt şi de drept care interesează dezlegarea pricinii. Corelativ acestui drept, pentru asigurarea respectării sale, instanţa de judecată are obligaţia de a pune în discuţia părţilor toate chestiunile de fapt şi de drept apărute în cursul procesului, în baza cărora va soluţiona litigiul.

În cauză, prin întâmpinarea depusă în termen legal în faţa instanţei de fond, pârâtul a invocat excepţia necompetenţei teritoriale a instanţei învestite cu soluţionarea cererii deduse judecăţii, raportat la dispoziţiile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 şi art. 22 alin. (1) din contractul de finanţare, în temeiul cărora, în opinia autorităţii pârâte, competenţa de soluţionare a cauzei revenea Curţii de Apel Bucureşti.

Înalta Curte apreciază a fi fondată critica recurentului privitoare la încălcarea principiului contradictorialităţii, prevăzut de art. 14 din C. proc. civ., prin aceea că prima instanţă nu s-a pronunţat asupra excepţiei de necompetenţă teritorială invocată de pârât, în termen legal, şi nici nu a fost pusă în discuţia părţilor, aspect relevat de actele procesuale întocmite în cauză.

Prin urmare, în cauză este incident motivul de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., Înalta Curte apreciind că încălcarea regulilor de procedură privitoare la contradictorialitatea procesului civil a condus la nesocotirea dreptului la apărare al pârâtului, singura reparaţie posibilă fiind casarea hotărârii şi trimiterea cauzei spre rejudecare primei instanţe.

În ceea ce priveşte criticile pârâtului relative la incidenţa motivului de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată că sunt fondate, de asemenea.

Recurentul a invocat faptul că, prin sentinţa recurată, instanţa de fond a făcut în mod eronat aplicarea în cauză a Deciziei nr. 66/2015 a Curţii Constituţionale, întrucât O.U.G. nr. 66/2011 reglementează norme de procedură, care sunt de aplicabilitate imediată.

Înalta Curte reţine temeinicia susţinerilor din calea de atac promovată, prima instanţă interpretând şi aplicând în mod eronat dispoziţiile legale în materie.

Instanţa de fond a dispus anularea actelor administrative contestate, iar întreg raţionamentul juridic expus în hotărâre a fost construit, exclusiv, din perspectiva încălcării principiului neretroactivităţii legii civile, corelativ cu declararea ca neconstituţionale a dispoziţiilor art. 66 din O.U.G. nr. 66/2011 prin Decizia nr. 66/2015 a Curţii Constituţionale.

În privinţa Deciziei CCR nr. 66/2015, se constată că, la pronunţarea acesteia, instanţa de contencios constituţional a avut în vedere două diferenţe de reglementare de drept substanţial, respectiv cea privitoare la definirea neregulii şi cea privitoare la implementarea principiului proporţionalităţii, prin aplicarea corecţiilor/reducerilor financiare aferente proiectelor finanţate din fonduri europene şi bani sau fonduri publice naţionale aferente acestora, în caz de nerespectare a reglementărilor privind achiziţiile. Astfel, s-a reţinut că, sub aspectul definirii neregulii, prevederile art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011 sunt mai severe faţă de prevederile art. 2 alin. (1) lit. a) din O.G. nr. 79/2003, în sensul că se referă şi la potenţialitatea prejudicierii bugetului Uniunii Europene şi/sau fondurilor publice naţionale aferente acestora, printr-o sumă plătită necuvenit. Or, O.G. nr. 79/2003 a definit neregula ca abaterea care prejudiciază (cert, dovedit) bugetul Uniunii Europene.

Sub aspectul corecţiilor/reducerilor aplicabile în cazul constatării neregulilor, s-a constatat că dispoziţiile O.U.G. nr. 66/2011 sunt mai favorabile decât cele ale O.G. nr. 79/2003, implementând principiul proporţionalităţii.

Aceste considerente ale Curţii Constituţionale, care au condus la declararea neconstituţionalităţii prevederilor art. 66 din O.U.G. nr. 66/2011, se bazează pe o analiză comparativă a celor două reglementări naţionale succesive. Totuşi, dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. a) din O.G. nr. 79/2003, sub imperiul cărora s-a încheiat contractul de finanţare şi a avut loc acţiunea beneficiarului finanţării considerată neregulă, trebuie interpretate în conformitate cu prevederile regulamentelor europene în vigoare, care au acelaşi obiect de reglementare, respectiv Regulamentul nr. 2988/95 al Consiliului şi Regulamentul nr. 1083/2006 al Consiliului.

Interpretarea conformă impune concluzia că neregula reprezintă orice abatere de la legalitate, regularitate şi conformitate care are sau ar putea avea ca efect un prejudiciu la adresa bugetului general al Uniunii Europene, prin imputarea unei cheltuieli necorespunzătoare bugetului general. Această definire a neregulii, care se raportează şi la prejudiciul potenţial, este confirmată de examinarea contextului normativ în care se înscrie, în special, art. 2 pct. 7 din Regulamentul nr. 1083/2006, precum şi obiectivul urmărit prin acest regulament.

Rezultă, din aceste considerente, că acţiunile beneficiarului finanţării, socotite nereguli în aplicarea prevederilor art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011, constituie nereguli şi sub imperiul reglementării anterioare, care este conformă cu regulamentele anterior citate, ceea ce determină inexistenţa unei diferenţe între reglementările naţionale succesive şi, pe cale de consecinţă, inexistenţa unui conflict de legi în timp.

De altfel, în cazul concret al prezentei speţe, încălcările pe care organul de control le-a constatat în sarcina reclamantei şi le-a încadrat în noţiunea de "neregulă", din punct de vedere al dreptului substanţial, sunt reglementate de O.U.G. nr. 34/2006 privind procedura achiziţiilor publice, astfel cum acest aspect este menţionat şi în actele administrative atacate.

Totodată, Înalta Curte reţine, în acord şi cu prevederile deciziei Curţii Constituţionale, că dispoziţiile O.U.G. nr. 66/2011 sunt aplicabile în speţă şi din perspectiva stabilirii corecţiilor financiare, fiind mai favorabile celor reglementate de O.G. nr. 79/2003.

În privinţa acestui aspect, al aplicării retroactive a dispoziţiilor O.U.G. nr. 66/2011, Înalta Curte reţine considerentele obligatorii ale Hotărârii Curţii de Justiţie a Uniunii Europene din 26.05.2016, dată în cauzele reunite C-260/14 şi C-261/14, prin care, chiar într-o atare chestiune s-a statuat după cum urmează:

"principiile securităţii juridice şi protecţiei încrederii legitime trebuie interpretate în sensul că nu se opun aplicării de către un stat membru a unor corecţii financiare reglementate printr-un act normativ intern intrat în vigoare după ce a avut loc o pretinsă încălcare a unor dispoziţii în materia atribuirii unor contracte de achiziţii publice, cu condiţia să fie vorba despre aplicarea unor reglementări noi la efectele viitoare ale unor situaţii apărute sub imperiul reglementării anterioare, aspect a cărui verificare este de competenţa instanţei de trimitere, care trebuie să ţină seama de ansamblul împrejurărilor relevante din litigiile principale".

Totodată, Curtea a stabilit că nerespectarea dispoziţiilor naţionale de către o autoritate contractantă poate constitui o abatere sau neregularitate, în sensul art. 2 pct. 7 din Regulamentul (CE) nr. 1083/2006, în măsura în care această nerespectare are sau ar putea avea ca efect prejudicierea bugetului general al Uniunii, prin imputarea unei cheltuieli nejustificate.

În speţă, contractul de prestări servicii nr. x a fost încheiat în data de 17 septembrie 2009, iar abaterea a fost constatată prin Nota de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare încheiată la 25 ianuarie 2013, sub imperiul O.U.G. nr. 66/2011.

Înalta Curte, ţinând seama de ansamblul împrejurărilor relevante din litigiu, constată că presupusa abatere a fost săvârşită sub imperiul legii naţionale - O.G. nr. 79/2003, în timp ce legislaţia europeană era reprezentată de cele două Regulamente ale Consiliului, amintite deja, iar între legea naţională şi legea europeană exista o contradicţie cu privire la definiţia neregulii şi măsura care urma să fie luată, ce a fost remediată odată cu emiterea O.U.G. nr. 66/2011.

În această situaţie, judecătorul naţional are obligaţia să aplice direct reglementarea europeană şi nu este ţinut să aştepte o eventuală modificare/abrogare a normei naţionale contrare. Prin urmare, Înalta Curte constată că, în speţă, judecătorul fondului, în mod greşit, nu a aplicat direct legislaţia europeană conform căreia, la data săvârşirii abaterii, prejudiciul poate să fie cert sau eventual.

Cât priveşte natura juridică a corecţiei aplicate, în conformitate cu prevederile Regulamentului nr. 2988/95 şi jurisprudenţa CJUE în cauzele conexate C-260/14 şi C-261/14, se reţine că aplicarea acestei corecţii nu constituie o sancţiune, ci o măsură administrativă dispusă ca o consecinţă a constatării nerespectării condiţiilor necesare pentru obţinerea avantajului care rezultă din reglementarea Uniunii, ceea ce face ca avantajul primit să fie nedatorat.

Luând în considerare faptul că măsura administrativă a retragerii finanţării afectată de o cheltuială necuvenită nu este nouă, fiind prevăzută şi de vechea reglementare (art. 4 alin. (1) din O.G. nr. 79/2003), se poate aprecia că aplicarea corecţiei, ca expresie a principiului proporţionalităţii, reprezintă un efect viitor al situaţiei juridice (neregulii) apărute sub imperiul reglementării anterioare. În acest sens pledează argumentul că activitatea de constatare a neregulii, în cadrul căreia s-a dispus măsura administrativă a corecţiei a avut loc sub imperiul reglementării noi, cuprinse în O.U.G. nr. 66/2011.

Prin urmare, este întemeiat şi motivul de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., fapt pentru care va fi admis recursul declarat de pârâtul Ministerul Fondurilor Europene, prin Ministerul Finanţelor Publice.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru toate aceste motive, în temeiul art. 496 raportat la art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 C. proc. civ. şi art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va admite recursul declarat de pârâtul Ministerul Fondurilor Europene reprezentat de Ministerul Finanţelor Publice, va casa Sentinţa civilă nr. 150 din 13 noiembrie 2015 a Curţii de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal şi, constatând că prin sentinţa pronunţată prima instanţă nu a intrat în cercetarea fondului cauzei, soluţionând-o din perspectiva unilaterală a încălcării principiului neretroactivităţii legii civile, fără a se raporta şi la celelalte motive de nelegalitate a actelor administrative, inclusiv sub aspectul respectării principiului proporţionalităţii, va trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de pârâtul Ministerul Fondurilor Europene reprezentat de Ministerul Finanţelor Publice împotriva Sentinţei civile nr. 151 din 13 noiembrie 2015, pronunţată de Curtea de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa atacată şi trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 10 octombrie 2018.

Procesat de GGC - LM