Challenge to rural investment budgetary claims barred by failure to complete pre-litigation administrative procedure.

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Ploieşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, la data de 3 martie 2015, reclamantul A. - Persoană fizică autorizată, în contradictoriu cu pârâta Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale - Centrul Regional pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale 3 Sud Muntenia, a solicitat: anularea deciziei emise de pârâtă, prin care a fost soluţionată contestaţia împotriva Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x din 25 iulie 2014 privind proiectul x din 20 aprilie 2011; anularea Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x din 25 iulie 2014 privind proiectul x din 20 aprilie 2011 - "Îmbunătăţirea performanţelor în exploataţia A.; obligarea pârâtei să admită cererea de plată a tranşei a 2-a de ajutor financiar nerambursabil şi, pe cale de consecinţă, obligarea pârâtei să achite suma de 7.200 euro; precum şi suspendarea deciziei emisă de pârâtă şi a titlului de creanţă - Procesul-verbal nr. x din 25 iulie 2014 de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor privind proiectul x din 20 aprilie 2011, până la soluţionarea definitivă a cauzei.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin Sentinţa civilă nr. 185 din 30 septembrie 2015, Curtea de Apel Ploieşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia inadmisibilităţii acţiunii invocată de pârâtă prin întâmpinare şi a respins acţiunea reclamantului, ca inadmisibilă.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei pronunţată de instanţa de fond, reclamantul A. - Persoană fizică autorizată a formulat recurs, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 3 şi 8 din C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi trimiterea cauzei spre rejudecare, cu obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

Sub aspectul motivului de casare reglementat de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 3 C. proc. civ., recurentul arată că hotărârea atacată a fost dată cu încălcarea competenţei de ordine publică, în sensul că, potrivit dispoziţiilor art. 10 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, litigiile al căror obiect este o sumă de până la 1.000.000,00 RON se soluţionează în fond de către tribunal. Raportat la aceasta, recurentul solicită casarea hotărârii atacate şi trimiterea cauzei spre soluţionare Tribunalului Dâmboviţa.

Referitor la motivul de recurs reglementat de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurentul-reclamant critică faptul că prima instanţă, fără a intra în cercetarea fondului cauzei, a admis excepţia inadmisibilităţii pentru neîndeplinirea procedurii prealabile prevăzută la art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, deşi această procedură a fost respectată de către reclamant. În acest sens, acesta susţine că, împotriva procesului-verbal de constatare a neregulilor, a formulat o contestaţie la data de 9 iulie 2014, pe care a transmis-o pârâtei, prin serviciul poştal.

Totodată, recurentul-reclamant consideră că hotărârea atacată a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material, prin nesocotirea dispoziţiilor din Contractul de finanţare nr. x din 20 aprilie 2011 şi a dispoziţiilor art. 969 alin. (1) şi art. 970 din C. civ. de la 1864.

Astfel, se susţine că temeiul de drept al calculului creanţei bugetare din litigiu îl constituie O.U.G. nr. 66/2011 şi se bazează pe cererea de reziliere a contractului de finanţare europeană, care, în opinia pârâtei, ar fi o neregulă. Consideră că pârâta nu a demonstrat că s-a produs sau se putea produce un prejudiciu, ca urmare a existenţei unei nereguli, în sensul definiţiei dată acestei noţiuni prin art. 3 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011, ce presupune îndeplinirea cumulativă a mai multor condiţii, respectiv săvârşirea unei abateri de la legalitate, regularitate sau conformitate, de către beneficiarul unor fonduri europene a cărui faptă să fie de natură a prejudicia bugetul Uniunii Europene, al donatorilor publici internaţionali sau fonduri publice naţionale aferente acestor fonduri.

Prin urmare, consideră că, întrucât cerinţele legale cumulative prevăzute de art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011 nu sunt îndeplinite, impunerea este nelegală şi vătămătoare în ceea ce îl priveşte, fiind lipsite de relevanţă juridică prevederile din anexele la Contractul de finanţare, neînsuşite de reclamant, cât timp până la data încheierii procesului-verbal de constatare nu s-a produs niciun prejudiciu, pârâta nefăcând dovada producerii unui prejudiciu cert.

Se mai arată că pârâta a aplicat dispoziţiile O.U.G. nr. 66/2011, în condiţiile în care procedura a început în septembrie 2010, documentaţia a fost întocmită în anul 2010, iar contractul de finanţare a fost încheiat în data de 22 aprilie 2011. În plus, autorităţile de monitorizare şi verificare a modului de derulare a acestei proceduri nu au constatat vreo încălcare a legislaţiei incidente, în vigoare la data derulării respectivei proceduri. În speţă, întreaga procedură şi încheierea contractului s-au efectuat sub imperiul O.G. nr. 79/2003, în vigoare la acea dată, astfel încât, în opinia recurentului-reclamant, referitor la aplicarea acestor două acte normative, pârâta a încălcat principiul neretroactivităţii legii.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea formulată în cauză, intimata-pârâtă Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale a solicitat respingerea recursului ca nefondat, în esenţă, susţinând că soluţia de respingere ca inadmisibilă a cererii de anulare a titlului de creanţă este legală, prima instanţă reţinând în mod corect că reclamanta nu a îndeplinit cerinţele obligatorii instituite de normele legale privind procedura prealabilă.

5. Procedura de soluţionare a recursului

5.1 Cu privire la examinarea recursului în completul de filtru

Raportul întocmit în cauză, în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) din C. proc. civ., a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părţilor în baza încheierii de şedinţă din data de 1 noiembrie 2017, în conformitate cu dispoziţiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ.

Prin încheierea din data de 28 martie 2018, completul de filtru a constatat, în raport de conţinutul raportului, că cererea de recurs îndeplineşte condiţiile de admisibilitate şi, pe cale de consecinţă, a declarat recursul formulat ca fiind admisibil în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) din C. proc. civ., şi a fixat termen de judecată pe fond a recursului.

II. Soluţia instanţei de recurs

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor formulate, în raport de actele şi lucrările dosarului şi de dispoziţiile legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele expuse în continuare.

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 3 din C. proc. civ., este nefondat.

Înalta Curte reţine că determinant pentru stabilirea instanţei competente este clarificarea obiectului acţiunii în raport de actul administrativ atacat şi organul emitent.

Obiectul prezentei cauze îl constituie cererea privind anularea procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x din 25 iulie 2014 şi de anulare a deciziei emise în soluţionarea contestaţiei formulate, potrivit susţinerilor reclamantului, împotriva titlului de creanţă, precum şi cererea de suspendare a acestor acte administrative.

Actele administrative contestate au fost emise în aplicarea dispoziţiilor O.U.G. nr. 66/2011 care reglementează o procedură specială de contestare a notelor sau proceselor-verbale de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare finalizată printr-o decizie de soluţionare a contestaţiei administrative.

Conform art. 51 din actul normativ menţionat:

"(1) Decizia de soluţionare a contestaţiei este definitivă în sistemul căilor administrative de atac.

(2) Deciziile pronunţate în soluţionarea contestaţiilor pot fi atacate de către contestatar la instanţa judecătorească de contencios administrativ competentă, în conformitate cu prevederile Legii nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare."

Dacă în regimul general reglementat în Legea nr. 554/2004, competenţa instanţei este atrasă de rangul central sau local al autorităţii emitente a actului administrativ, act care a produs efecte juridice şi a constituit punctul de plecare al litigiului, indiferent dacă împotriva lui a fost exercitat un recurs graţios sau unul ierarhic, reglementarea specială a procedurii administrative de contestare şi a obiectului acţiunii judiciare formulate în temeiul O.U.G. nr. 66/2011 deplasează criteriul de stabilire a competenţei către actul prin care a fost soluţionată contestaţia administrativă. Competenţa revine curţii de apel, dacă decizia de soluţionare a contestaţiei administrative aparţine unei autorităţi centrale.

Art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 stabileşte regulile generale în ceea ce priveşte competenţa de soluţionare a litigiilor privind acte administrative, cu trimitere la criteriile rangului autorităţii emitente şi cel valoric, în timp ce alin. (1) al aceluiaşi articol, potrivit căruia "toate cererile privind actele administrative emise de autorităţile publice centrale, care au ca obiect sume reprezentând finanţarea nerambursabilă din partea Uniunii Europene, indiferent de valoare, se soluţionează în fond de secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel" prevede o excepţie de la aceste reguli generale, aplicabilă litigiilor privind actele administrative emise de autorităţile publice centrale care au ca obiect sume reprezentând finanţare nerambursabilă din partea Uniunii Europene.

Prin urmare, alin. (1) al art. 10 din Legea nr. 554/2004 instituie o competenţă materială exclusivă în favoarea curţilor de apel pentru litigiile privind actele administrative emise de autorităţile publice centrale, în această materie nefiind aplicabil criteriul valoric.

În acest sens este şi soluţia de principiu adoptată în şedinţa judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie din 19 octombrie 2015, potrivit căreia:

În litigiile având ca obiect deciziile de soluţionare a contestaţiilor, atacate în temeiul art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011, instanţa competentă se determină în raport cu prevederile art. 10 alin. (1) şi alin. (1) din Legea nr. 554/2004, după cum urmează:

- conform art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cererile privind actele administrative emise de autorităţile publice centrale, indiferent de valoare, se soluţionează în fond de secţia de contencios administrativ şi fiscal a curţii de apel;

- conform art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cererile privind actele administrative emise de autorităţile publice locale, se soluţionează în fond de secţia de contencios administrativ şi fiscal a tribunalului.

Aşadar, potrivit prevederilor art. 51 din O.U.G. nr. 66/2011, actul administrativ care poate fi atacat în faţa instanţei de contencios administrativ şi fiscal competente, este decizia pronunţată în soluţionarea contestaţiei administrative împotriva titlului de creanţă, procesul-verbal nr. x din 25 iulie 2014.

Pentru a fi incidente dispoziţiile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, o primă condiţie obligatorie pentru a fi atrasă competenţa curţilor de apel este cea a existenţei unor acte administrative care au ca obiect sume reprezentând finanţarea nerambursabilă din partea Uniunii Europene să fie emise de către autorităţi publice centrale.

Înalta Curte constată că autoritatea cu competenţe în gestionarea fondurilor europene este Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale, care desfăşoară activitatea de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare/corecţiilor financiare prin structuri de control organizate în acest scop în cadrul acestora, procesele-verbale întocmite în acest sens fiind aprobate de conducerea autorităţii publice în cadrul căreia funcţionează structura de control.

Având în vedere că, în cauză, actul care poate fi atacat în instanţă - decizia de soluţionare a contestaţiei - trebuia să fie emis de o autoritate centrală - Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale - care are competenţă pe întreg teritoriul ţării, dispoziţiile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 sunt pe deplin aplicabile.

Prin urmare, în cauză, Curtea de Apel Ploieşti, secţia contencios administrativ şi fiscal a fost competentă să soluţioneze fondul litigiului dedus judecăţii, conform prevederilor art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Faptul că reclamantul nu a chemat în judecată organul competent să emită decizia de soluţionare a contestaţiei (dar a cărei anulare a solicitat-o), care, însă, a formulat apărări în cauză în numele Centrului Regional pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale 3 Sud Muntenia, nu are influenţă asupra aspectului de competenţă materială în cauză, instanta de judecată analizându-şi competenţa în raport de obiectul cererii de chemare în judecată.

În ceea ce priveşte criticile reclamantului relative la incidenţa motivului de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată că sunt nefondate, de asemenea.

Înalta Curte reţine că, potrivit dispoziţiilor art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, "înainte de a se adresa instanţei de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ unilateral trebuie să solicite autorităţii publice emitente, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte a acestuia".

Astfel, potrivit Legii nr. 554/2004, dreptul la acţiunea în contencios administrativ se naşte după ce s-a pronunţat autoritatea administrativă asupra reclamaţiei (recursul graţios sau, după caz, ierarhic), adică de la comunicarea soluţiei acesteia asupra reclamaţiei administrative (sau de la expirarea termenului în care aceasta era obligată să rezolve reclamaţia). Acest drept se poate exercita în termen de 30 de zile. Cu alte cuvinte, potrivit aceluiaşi act normativ, procedura prealabilă condiţionează acţiunea în contencios administrativ.

Analizând cu prioritate excepţia inadmisibilităţii cererii de chemare în judecată, raportat la dispoziţiile art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, invocată prin întâmpinare de către pârâta Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale, prima instanţă a ajuns la concluzia că aceasta este întemeiată şi a respins cererea reclamantului ca inadmisibilă, reţinând că acesta s-a adresat cu acţiune în anularea procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x din 25 iulie 2014 direct instanţei de contencios administrativ, fără a urma şi procedura de contestare a titlului de creanţă la autoritatea publică emitentă, în termen de 30 de zile calendaristice de la comunicare, împrejurare invocată de către reclamant, dar nedovedită în cauză.

Înalta Curte reţine că reclamantul a învestit instanţa de contencios administrativ cu o acţiune privind anularea unui proces-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare, precum şi a deciziei de soluţionare a contestaţiei formulate împotriva acestui titlu de creanţă.

Potrivit art. 46 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2001, "Împotriva titlului de creanţă se poate formula contestaţie în condiţiile prezentei ordonanţe de urgenţă", iar potrivit art. 47 alin. (1) din aceeaşi ordonanţă, "Contestaţia administrativă se formulează în scris, în termen de maximum 30 de zile calendaristice de la data comunicării titlului de creanţă (...)".

De asemenea, art. 51 din O.U.G. nr. 66/2011 prevede că:

"(1) Decizia de soluţionare a contestaţiei este definitivă în sistemul căilor administrative de atac. (2) Deciziile pronunţate în soluţionarea contestaţiilor pot fi atacate de către contestatar la instanţa judecătorească de contencios administrativ competentă, în conformitate cu prevederile Legii nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare".

În raport de aceste dispoziţii legale, s-a reţinut în considerentele sentinţei recurate că, deşi a încercat să susţină că ar fi parcurs procedura prealabilă, reclamantul nu a făcut dovada acestor susţineri, iar pârâta a arătat că procedura prealabilă nu a fost îndeplinită.

Prin cererea de recurs, în ceea ce priveşte inadmisibilitatea cererii, recurentul a ales doar să reitereze aserţiunea că a înţeles să conteste titlul de creanţă emis la data de 25 iulie 2014 printr-o contestaţie formulată la data de 9 iulie 2014 (deci anterior emiterii titlului contestat), îndeplinind astfel procedura prealabilă, însă, aşa cum s-a arătat şi prin întâmpinarea depusă în cauză, recurentul nu a ataşat cererii de chemare în judecată, şi nici prezentului recurs, de altfel, dovada îndeplinirii plângerii prealabile, respectiv contestaţia împotriva procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/25 iulie 2014, în forma cerută de lege.

Astfel, nici în faţa instanţei de control recurentul nu a depus vreo dovadă în sensul că a urmat procedura prealabilă aşa cum dispoziţiile legale amintite o prevăd, deşi, prin intermediul citaţiei înmânată pentru termenul de judecată din 10 octombrie 2018 i s-a pus în vedere să precizeze dacă a urmat procedura contenciosului administrativ până la acest moment, care sunt actele efectuate în cadrul acestei proceduri şi temeiul juridic, iar anterior acestui termen, la data de 12 septembrie 2018, acesta a depus la dosarul cauzei o cerere, prin care i s-a aprobat studierea dosarului şi fotocopierea unor înscrisuri din acesta.

Întrucât procedura administrativă prealabilă referitoare la un act administrativ de natura celui în discuţie trebuie efectuată, după cum reiese din art. 7 din Legea nr. 554/2004 cu modificările şi completările ulterioare, înainte de introducerea acţiunii în instanţă, este evident că la momentul sesizării instanţei de contencios administrativ reclamantul nu îndeplinise această procedură.

Înalta Curte reţine faptul că procedura prealabilă administrativă este reglementată ca o condiţie de exercitare a dreptului la acţiune, a cărei neîndeplinire este sancţionată cu respingerea acţiunii ca inadmisibilă, potrivit art. 193 alin. (1) C. proc. civ., aplicabil în temeiul art. 28 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, precum şi faptul că, în temeiul art. 12 din Legea nr. 554/2004, printre documentele pe care reclamantul trebuia să le anexeze acţiunii se număra şi orice înscris care face dovada îndeplinirii procedurii prealabile. Or, în cauză, reclamantul nu s-a conformat dispoziţiilor imperative ale art. 7 din Legea nr. 554/2004.

Pe cale de consecinţă, în raport cu dispoziţiile legale anterior menţionate şi prin prisma actelor dosarului, Înalta Curte constată că reclamantul nu a respectat procedura prealabilă pentru a putea declanşa acţiunea în contencios, motiv pentru care soluţia instanţei de fond de admitere a excepţiei inadmisibilităţii acţiunii este legală şi temeinică.

În ceea ce priveşte criticile formulate de recurentul-reclamant pe fondul cauzei, Înalta Curte constată că nu pot fi primite, în condiţiile în care prima instanţă nu a intrat în cercetarea fondului.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru aceste motive, în temeiul art. 496 raportat la art. 488 alin. (1) pct. 3 şi 8 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamanta P.F.A. - A., ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta P.F.A. - A. împotriva Sentinţei civile nr. 185 din 30 septembrie 2015, pronunţată de Curtea de Apel Ploieşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 10 octombrie 2018.

Procesat de GGC - LM