Mandatory exhaustion of administrative guarantee fund procedure bars direct civil action for insurance damages

Asupra cauzei de faţă, constată următoarele:

Prin cererea înregistrată la Tribunalul Caraş-Severin sub nr. x/2015 din 29 mai 2015, reclamanţii A., A., B., C., prin reprezentant legal D., E., prin reprezentant legal D. au chemat în judecată pe pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor şi intervenientul F., solicitând ca prin sentinţa ce se va pronunţa să fie obligata pârâta la plata daunelor materiale în cuantum de 9314,72 RON şi la plata daunelor morale în cuantum de 2.000.000 RON către reclamantul A. - soţul decedatei G.; obligarea pârâtei la plata daunelor morale în cuantum de 2.000.000 RON către reclamantul A., fiul decedatei G.; obligarea pârâtei la plata daunelor morale în cuantum de 2.000.000 RON către reclamanta B., fiica decedatei G.; obligarea pârâtei la plata daunelor materiale în cuantum de 1.338 RON şi la plata daunelor morale în cuantum de 2.500.000 RON către reclamanta C., pentru propria vătămare în accident; obligarea pârâtei la plata daunelor materiale în cuantum de 2611,97 RON şi la plata daunelor morale de 2.500.000 RON către reclamantul E. pentru propria vătămare în accident.

Prin Sentinţa civilă nr. 1220 din 19 decembrie 2016, pronunţată de Tribunalul Caraş-Severin, a fost admisă, în parte, acţiunea formulată de reclamanţi împotriva pârâtului Fondul de Garantare a Asiguraţilor şi a intervenientului F.. A fost obligată pârâta la plata daunelor materiale în cuantum de 9314,72 RON şi la plata daunelor morale în cuantum de 100.000 RON, către reclamantul A.; la plata daunelor morale în cuantum total de 100.000 RON către reclamantul A.; la plata daunelor morale în cuantum de 100.000 RON, către reclamanta B.; la plata daunelor materiale în cuantum de 1.338 RON şi la plata daunelor morale în cuantum de 200.000 RON, către reclamantul C.; la plata daunelor materiale în cuantum de 2.611,97 RON şi la plata daunelor morale în cuantum de 200.000 RON, către reclamantul E.. Au fost respinse restul pretenţiilor.

Prin Decizia civilă nr. 663 din 12 octombrie 2017 a Curţii de Apel Timişoara, secţia a II-a civilă a fost respins apelul reclamanţilor A., A., B., C. şi E. împotriva Sentinţei civile nr. 1220 din 19 decembrie 2016, pronunţată de Tribunalul Caraş-Severin. A fost admis apelul pârâtului Fondul de Garantare a Asiguraţilor declarat împotriva aceleiaşi hotărâri. A fost schimbată hotărârea apelată, în sensul că a fost respinsă acţiunea reclamanţilor ca inadmisibilă.

Instanţa de apel a făcut aplicarea dispoziţiilor Legii nr. 213/2015, care instituie o procedură prealabilă pentru plata oricărei despăgubiri pe care Fondul de garantare a asiguraţilor o datorează unui creditor de asigurare al asigurătorului aflat în faliment, în limita plafonului de garantare, procedură neurmată de către reclamanţi.

Împotriva Deciziei civile nr. 663 din 12 octombrie 2017 a Curţii de Apel Timişoara, secţia a II-a civilă au formulat recurs reclamanţii, aceştia solicitând admiterea recursului, casarea hotărârii atacate şi trimiterea cauzei spre o nouă judecată, conform art. 497 alin. (1) teza I din C. proc. civ., instanţei de apel.

În sinteză, recurenţii susţin că sunt legale şi temeinice considerentele instanţei de fond, în sensul că legea reglementează o procedură administrativă de acordare a despăgubirilor, însă caracterul acesteia este, prin natura sa şi din voinţa legiuitorului, pur facultativ, iar dacă s-ar interpreta altfel dispoziţiile art. 12 din Legea nr. 213/2015, s-ar limita în mod nejustificat dreptul celui interesat să se adreseze direct justiţiei pentru satisfacerea pretenţiilor sale.

Subsumat dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., recurenţii au susţinut că instanţa de apel a aplicat în mod greşit normele de drept material cuprinse în Legea nr. 213/2015 şi Legea nr. 503/2004. Hotărârea dată în calea de atac a apelului a fost pronunţată cu aplicarea greşită a prevederilor legale cuprinse în art. 2 alin. (1), art. 4, art. 12 alin. (1), art. 13 alin. (5), art. 14 alin. (1) din Legea nr. 213/2015, pe care instanţa de apel le-a şi indicat în cuprinsul considerentelor deciziei civile. Modul de interpretare a textelor legale, care instituie cadrul legal în prezentul dosar, au primit o interpretare şi aplicare greşită, diferită de cea pe care recurenţii o prezintă prin recursul promovat.

Susţin recurenţii, redând textele art. 2 alin. (1) şi (2), art. 4 alin. (1) lit. d), art. 12 alin. (1) şi (2), art. 14 alin. (1) şi art. 17 din Legea nr. 213/2015 privind Fondul de garantare a asiguraţilor, că este corectă interpretarea prevederilor legale de mai sus, în sensul că, pe lângă calea dreptului comun de obţinere a creanţei de asigurări, deci, printr-o acţiune civilă în pretenţii, se mai instituie, de către legiuitor, prin adoptarea Legii nr. 213/2015, încă două căi legale de recuperare a creanţei de asigurări de către persoana îndreptăţită, prin cerere motivată, depusă la Fondul de garantare a asiguraţilor, or prin intervenţia creditorului în procedura falimentului asigurătorului RCA, căi legale care sunt prin natura şi esenţa lor absolut facultative.

O altfel de interpretare adaugă la lege, câtă vreme în Legea nr. 213/2015 nu se stabileşte expressis verbis că adresarea unei cereri motivate de despăgubire, în cadrul unei proceduri prealabile desfăşurate înaintea Fondului pentru Garantarea Asiguraţilor, este obligatorie, sub sancţiunea inadmisibilităţii cererii de chemare în judecată.

Susţin recurenţii că aceeaşi concluzie rezultă şi din lecturarea prevederilor art. 21 alin. (1), art. 22, art. 23 alin. (1) şi alin. (2) teza a II-a din Legea nr. 503/2004 din care rezultă că, la iniţiativa fondului, se întruneşte o "comisie specială", în termen de 30 zile de la data publicării deciziei de închidere a procedurii de redresare financiară, având menirea de a gestiona şi a ţine evidenţa contractelor de asigurare şi a dosarelor de daună în vederea publicării listei potenţialilor creditori de asigurări, beneficiari ai sumelor cuvenite de la fond.

Din modul în care este reglementat, dreptul de a solicita plata sumelor direct de la fond este un drept potestativ, facultativ, lăsat la aprecierea creditorului care, aşa cum este şi firesc, se poate adresa direct unei instanţe judecătoreşti, independente şi imparţiale, pentru a-şi vedea satisfăcut dreptul personal. Această interpretare se întemeiază pe textele legale învederate anterior, din cuprinsul cărora rezultă faptul că Fondul de Garantare a Asiguraţilor are obligaţia legală, iar nu convenţională, de a garanta plata indemnizaţiilor/despăgubirilor ce incumbau asigurătorului, ulterior intrat în faliment, în limita plafonului de garantare în valoare de 450.000 de RON, operând, prin urmare, operaţiunea juridică a subrogaţiei legale imperative a Fondului, în drepturile şi obligaţiile asigurătorului aflat în procedura falimentului. Astfel, voinţa legiuitorului nu este în sensul de a îngreuna sarcina juridică a creditorilor de asigurări, în scopul obţinerii daunelor morale şi materiale la care legiuitorul însuşi i-a îndreptăţit, ulterior urmării unei anevoioase, birocratice, proceduri prealabile şi care, cel mai probabil, s-ar finaliza printr-o decizie de respingere a pretenţiilor.

Situaţia juridică a societăţii asigurătoare nu poate fi cu nimic imputată beneficiarilor sau titularilor poliţelor RCA. Aceştia şi-au îndeplinit partea de obligaţie ce le revenea, de achitare a poliţei de răspundere civilă auto, iar acum, după producerea evenimentului asigurat, o carenţă a legii sau contradicţiile legale, respectiv modul de interpretare şi promovarea de soluţii diferite nu pot fi lăsate să tergiverseze şi mai mult soluţionarea procedurii de dezdăunare.

Dreptul de opţiune este strict al persoanelor păgubite. Acestea pot opta să îşi recupereze prejudiciul, fie pe cale necontencioasă, adresând o cerere fondului, fie pe calea unei acţiuni în pretenţii ce va fi soluţionată de către instanţele de judecata competente.

Potrivit art. 13 alin. (6) din Legea 213/2015, text de lege ignorat în totalitate de partea intimată Fondul pentru garantarea asiguraţilor şi de către instanţa de judecată, este dreptul creditorilor de asigurare de a introduce o "acţiune contra Fondului pentru plata indemnizaţiilor/despăgubirilor". Această acţiune se prescrie în termen de 5 ani de la naşterea dreptului, adică de la data publicării deciziei privind închiderea procedurii de redresare financiară şi constatarea stării de insolvenţă a societăţii de asigurare. Prin urmare, legiuitorul a reglementat foarte clar dreptul creditorilor de asigurare, inclusiv al reclamanţilor, de a introduce o acţiune directă împotriva Fondului de Garantare a Asiguraţilor, în acest sens fiind reglementat şi termenul de prescripţie al dreptului de a introduce acţiunea.

Învestită cu soluţionarea căii de atac, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia I civilă a procedat, la data de 16 martie 2018, la întocmirea raportului asupra admisibilităţii în principiu a recursului, prin raport constatându-se că recursul este admisibil în principiu.

Completul de filtru C2, constatând că raportul întruneşte condiţiile art. 493 alin. (3) din Legea nr. 134/2010 privind C. proc. civ., a dispus, prin rezoluţia din 19 martie 2018, comunicarea raportului părţilor, pentru ca acestea să depună puncte de vedere, aşa cum prevăd dispoziţiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ.

Potrivit dovezilor aflate la dosarul de recurs, raportul asupra admisibilităţii în principiu a recursului a fost comunicat părţilor.

Recurenţii-reclamanţi au depus punct de vedere asupra raportului, aşa cum prevăd dispoziţiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ., arătând că sunt de acord cu considerentele reţinute în cuprinsul acestuia.

Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, prin încheierea din data de 29 mai 2018, constatând că nu este incidentă niciuna dintre ipotezele prevăzute la alin. (5) sau alin. (6) din art. 493 din C. proc. civ., a făcut aplicarea dispoziţiilor art. 493 alin. (7) din acelaşi cod, în temeiul cărora a admis în principiu recursul şi a fixat termen, în şedinţă publică, pentru judecata pe fond a recursului.

Recursul este nefondat în considerarea argumentelor ce succed:

Subsumat dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., recurenţii susţin că instanţa de apel a aplicat în mod greşit normele de drept material cuprinse în Legea nr. 213/2015 şi Legea nr. 503/2004. Hotărârea dată în calea de atac a apelului a fost pronunţată cu aplicarea greşită a prevederilor legale cuprinse în art. 2 alin. (1), art. 4, art. 12 alin. (1), art. 13 alin. (5), art. 14 alin. (1) din Legea nr. 213/2015, pe care instanţa de apel le-a şi indicat în cuprinsul considerentelor deciziei civile.

Astfel, recurenţii afirmă că, în speţă, legea reglementează o procedură administrativă de acordare a despăgubirilor, însă caracterul acesteia este, prin natura sa şi din voinţa legiuitorului, pur facultativ, iar dacă s-ar interpreta altfel dispoziţiile art. 12 din Legea nr. 213/2015, s-ar limita în mod nejustificat dreptul celui interesat să se adreseze direct justiţiei pentru satisfacerea pretenţiilor sale.

Se reţine faptul că, în realitate, procedura care se desfăşoară în faţa Fondului nu este una jurisdicţională (caracterizată prin dezbateri contradictorii finalizate printr-un act înzestrat cu autoritate de lucru judecat, al cărui emitent să fie independent şi terţ faţă de părţile procedurii) ca să aibă caracter facultativ, în sensul dispoziţiilor art. 21 alin. (4) din Constituţie, ci este o procedură administrativă.

Fondul de Garantare a Asiguraţilor este un organ administrativ, constituit ca persoană juridică de drept public, având ca scop plata indemnizaţiilor/despăgubirilor rezultate din contracte de asigurare încheiate de asigurători faţă de care s-a deschis procedura falimentului, plată care se face pe baza dosarelor de daună, în temeiul unor verificări specifice procedurii administrative prealabile, iar nu uneia jurisdicţionale.

Astfel, potrivit art. 13 alin. (3) din Legea nr. 213/2015, în vederea efectuării plăţii sumelor cuvenite creditorilor de asigurări, Fondul procedează la verificarea dosarelor de daună şi a creanţelor de asigurări înregistrate în evidenţele sale, iar pentru încasarea despăgubirilor, persoana care se consideră titularul unui drept de creanţă de asigurări trebuie să formuleze cerere - tip de plată însoţită de înscrisuri justificative (art. 14 alin. (2) din Legea nr. 213/2015, art. 20 Norma nr. 16/2015 privind Fondul de garantare a asiguraţilor), ceea ce exclude o procedură bazată pe contradictorialitatea dezbaterilor specifică activităţii organului jurisdicţional.

În cadrul procedurii administrative prealabile, Fondul se pronunţă deopotrivă, asupra despăgubirilor materiale şi morale (fără ca aceasta să însemne transferul unor atribuţii jurisdicţionale), asemănător situaţiei în care asupra acestora s-ar fi pronunţat asigurătorul (intrat în procedura falimentului).

În acest sens, dispoziţiile art. 13 alin. (3) din Legea nr. 213/2015, menţionate anterior, stabilesc că Fondul efectuează plata sumelor cuvenite creditorilor de asigurări "ţinând seama de normele aplicabile în materie şi de condiţiile de asigurare generale şi specifice prevăzute în contractele de asigurare încheiate cu asigurătorul faţă de care s-a stabilit starea de insolvenţă".

Aşadar, chiar dacă Fondul de garantare a asiguraţilor nu se subrogă asigurătorului (potrivit art. 9 alin. (2) din Norma nr. 16/2015 "Fondul nu preia funcţiile unui asigurător şi nu are obligaţia de a opera în baza de date CEDAM"), în ce priveşte plata despăgubirilor, aceasta se face cu observarea aceloraşi condiţii rezultate din contractele de asigurare (inclusiv privitoare la eventuale despăgubiri morale, în măsura în care riscul asigurat a privit şi această formă de reparaţie).

Art. 14 alin. (1) din Legea nr. 213/2015 statuează că, în vederea încasării indemnizaţiilor/despăgubirilor, orice persoană care pretinde un drept de creanţă de asigurări împotriva asigurătorului în faliment poate formula o cerere motivată în acest sens, adresată Fondului de garantare a asiguraţilor, în termen de 90 de zile de la data rămânerii definitive a hotărârii de deschidere a procedurii falimentului sau de la data naşterii dreptului de creanţă, atunci când acesta s-a născut ulterior.

Cererile creditorilor de asigurări, definiţi de articolul 4 alin. (1) lit. b) din actul normativ menţionat, sunt de competenţa comisiei speciale constituite la nivelul Fondului, iar, în cazul refuzului cererii de despăgubire/plată, comisia emite o decizie de respingere, împotriva căreia se poate formula contestaţie, conform art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015, la Curtea de Apel Bucureşti, secţia contencios administrativ şi fiscal, în termen de 10 zile de la comunicare, potrivit art. 19 din Legea nr. 503/2004, republicată, cu modificările ulterioare.

Utilizarea sintagmei "poate formula", în cuprinsul art. 14 alin. (1) din Legea nr. 213/2015, demonstrează, în opinia instanţei de recurs, nu dreptul de opţiune între cele două proceduri, ci vocaţia persoanei interesate, titulară a unui drept de creanţă de asigurări împotriva asigurătorului în faliment, de a solicita realizarea acestui drept în procedura specială reglementată de acest act normativ, urmând ca, în ipoteza în care cererea de despăgubire/plată este refuzată, aceasta să se poată adresa instanţei de judecată - Curtea de Apel Bucureşti, secţia contencios administrativ şi fiscal, în virtutea competenţei speciale atribuită în acest sens de legiuitor.

Această concluzie decurge din interpretarea sistematică a dispoziţiilor Legii nr. 213/2005, lege specială care a instituit o procedură administrativă de plată a despăgubirilor, pentru a se putea crea raporturi juridice între Fondul de garantare a asiguraţilor şi creditorii de asigurări, care au posibilitatea, în cazul falimentului unui asigurător, să se adreseze Fondului, ce nu este un succesor sau un mandatar al asigurătorilor în faliment şi nu poate fi chemat în judecată, pe calea dreptului comun, pentru valorificarea dreptului de creanţă întemeiat pe o poliţă de asigurare civilă auto, emisă de un asigurător aflat în faliment.

În acelaşi sens, Legea nr. 213/2015 şi art. 9 din Norma Autorităţii de Supraveghere Financiară nr. 16/2015 privind Fondul de garantare a asiguraţilor stabilesc că Fondul are ca scop plata indemnizaţiilor/despăgubirilor rezultate din contractele de asigurare facultative şi obligatorii încheiate, în condiţiile legii, cu societatea de asigurare faţă de care s-a dispus deschiderea procedurii de faliment, potrivit condiţiilor de asigurare şi în limita plafonului de garantare stabilit de Legea nr. 213/2015; că Fondul acoperă creanţele de asigurări în virtutea principiului protecţiei consumatorilor produselor şi serviciilor de asigurare, iar nu ca obligaţii proprii ale asigurătorilor în faliment, plăţile fiind achitate sau acoperite exclusiv printr-o procedură administrativă prevăzută de dispoziţiile legale speciale.

Astfel, Fondul nu are calitatea de asigurător şi nu preia funcţiile unui asigurător, nu se subrogă în drepturile şi obligaţiile asigurătorului, iar, între Fondul de Garantare a Asiguraţilor şi conducătorii autovehiculelor implicaţi în accidente de circulaţie, nu există nici un raport juridic, neexistând o obligaţie solidară a Fondului de Garantare a Asiguraţilor şi a persoanei vinovate de producerea accidentului rutier.

De asemenea, este nefondată susţinerea că acceptarea caracterului obligatoriu al procedurii prealabile ar limita în mod nejustificat dreptul celui interesat să se adreseze direct justiţiei pentru satisfacerea pretenţiilor sale.

Potrivit art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015:

"în caz de respingere a sumelor pretinse se va emite o decizie, împotriva căreia se poate formula contestaţie".

Aşadar, decizia organului administrativ este supusă cenzurii instanţei de judecată în faţa căreia, cu respectarea principiului contradictorialităţii şi a dreptului de apărare, poate fi demonstrat caracterul nelegal al acesteia, respectiv justeţea pretenţiilor formulate.

Aşadar, ulterior epuizării procedurii prealabile, partea interesată are deschisă calea contestaţiei în instanţă şi, totodată, prevederile art. 21 din Constituţie nu interzic existenţa unei astfel de proceduri prealabile şi nici obligativitatea acesteia.

În acelaşi sens, al neafectării dreptului de acces la justiţie, prin instituirea unei proceduri prealabile, este jurisprudenţa instanţei de contencios european.

Astfel, potrivit Curţii europene, imperative de eficacitate, pe deplin compatibile cu protecţia drepturilor reglementate de Convenţie, pot justifica intervenţia prealabilă a unor organe administrative, care nu îndeplinesc condiţiile cerute de art. 6 par. 1 din Convenţie, adică, nu sunt instanţe de judecată propriu-zise (în acest sens, de exemplu, cauza Le Compte, Van Leuven şi De Meyere contra Belgiei, par. 51).

Ceea ce impun însă dispoziţiile acestui articol este ca decizia unui asemenea organ să fie supusă controlului ulterior exercitat de un organ de plină jurisdicţie, adică un "tribunal" în sensul convenţiei (cale de atac deschisă, în această materie, pe temeiul art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015).

Pentru toate considerentele arătate, constatându-se caracterul nefondat al criticilor formulate, recursul urmează să fie respins în consecinţă.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge, ca nefondat, recursul declarat de reclamanţii A., A., B., E. şi C., prin reprezentant legal D. împotriva Deciziei civile nr. 663 din data de 12 octombrie 2017 a Curţii de Apel Timişoara, secţia a II-a civilă.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 18 septembrie 2018.

Procesat de GGC - LM