Conflict between statutory administrative rights over fish ponds and automatic transfer of state public domain land to municipal ownership under reparative legislation

Asupra cauzei de faţă, constată următoarele;

Prin cererea înregistrată la Judecătoria Brăila sub nr. x din 25.03.2013 reclamanta Agenţia Naţională pentru Pescuit şi Acvacultură a chemat în judecată pe pârâţii Consiliul Local al comunei Măxineni şi Primăria comunei Măxineni, ambii pârâţi prin Primarul comunei Măxineni, pentru ca, prin hotărârea care se va pronunţa să fie obligaţi aceştia din urmă să îi lase în deplină proprietate şi liniştită posesie suprafaţa de 700,35 hectare teren amenajare piscicolă cu dotările şi construcţiile aferente, ce face parte din Complexul de amenajări piscicole Măxineni I şi II situat în comuna Măxineni, judeţ Brăila.

În motivarea cererii, în esenţă, s-a susţinut că terenul aparţine domeniului public, titular al dreptului de proprietate fiind Statul Român, iar Hotărârea nr. 23/5.09.2003 a Consiliul Local Măxineni, prin care terenul a fost inclus în patrimoniul consiliului local, este nelegală, având în vedere regimul juridic al terenului revendicat; pe cale de excepţie, reclamanta a arătat că înţelege să invoce excepţia de nelegalitate a Hotărârii nr. 23 din 5.09.2003 a Consiliului Local Măxineni.

Prin cererea depusă la data de 11.06.2014 reclamanta a arătat că înţelege să se judece în contradictoriu cu Unitatea administrativ-teritorială a comunei Măxineni, iar nu cu Primăria Măxineni, motiv pentru care, în şedinţa publică din data de 11.06.2014, s-a dispus introducerea în cauză a Unităţii administrativ-teritoriale a comunei Măxineni în locul Primăriei Măxineni.

Prin Sentinţa civilă nr. 611 din 18.08.2014 Tribunalul Brăila a respins ca nefondată cererea formulată de reclamanta Agenţia Naţională pentru Pescuit şi Acvacultură în contradictoriu cu pârâţii Consiliul local al Comunei Măxineni prin primar şi Unitatea Administrativ Teritorială a Comunei Măxineni.

A respins excepţia de nelegalitate a Hotărârii nr. 23 din 5.09.2003 emisă de Consiliul Local al comunei Măxineni.

A fost obligată reclamanta să plătească pârâtului Consiliul Local al comunei Măxineni suma de 4.500 RON cu titlu de cheltuieli de judecată.

Împotriva acestei sentinţe a declarat apel reclamanta Agenţia Naţională pentru Pescuit şi Acvacultură Bucureşti, iar prin Decizia civilă nr. 142/A din 3 decembrie 2014 a Curţii de Apel Galaţi s-a respins apelul, ca nefondat.

În esenţă, instanţele de fond şi de apel au reţinut că pentru terenul în litigiu a operat transferul dreptului de proprietate din domeniul public al statului în domeniul public al Consiliului Local Măxineni, prin Hotărârea nr. 23/2003 a Consiliului local, care a fost dată în executarea legii, aşa cum s-a constatat prin hotărâre judecătorească definitivă şi irevocabilă (Decizia nr. 151 din 26.04.2007 a Curţii de Apel Galaţi).

Împotriva Deciziei civile nr. 142/A din 3 decembrie 2014 a declarat recurs reclamanta, iar prin Decizia civilă nr. 1756 din 22 septembrie 2015 Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia I civilă, a casat decizia instanţei de apel şi a dispus trimiterea cauzei spre rejudecare la aceeaşi instanţă.

S-a reţinut că, deşi reclamanta şi-a intitulat cererea acţiune în revendicare şi a solicitat lăsarea în deplină proprietate şi posesie, a invocat drept temei existenţa dreptului de administrare, aspect care nu a fost analizat de instanţa de apel, ignorând astfel temeiul legitimării sale procesuale active.

Este neîndoielnic că reclamanta nu este proprietara bunurilor revendicate, însă, atât în acţiunea introductivă de instanţă, cât şi în căile de atac s-a invocat dreptul de administrare asupra imobilelor, derivat din dreptul de proprietate publică, situaţie care nu a fost analizată de instanţa de apel. Nici faptul că, anterior, între două entităţi economice nu a fost transmisă efectiv posesia, nu afectează calitatea procesuală activă, deoarece s-a invocat pe parcursul judecării cauzei că asupra imobilelor a operat transferul unor drepturi reale, ope legis, cu alte cuvinte, dreptul de administrare s-a transmis conform legilor speciale de reglementare în anumite domenii: apel piscicultură, proprietate publică, etc.

Instanţa de apel trebuie să lămurească regimul juridic al bunurilor revendicate şi să stabilească în raport de cronologia acestor acte normative invocate, dacă în patrimoniul reclamantei s-a transmis dreptul real de administrare, aspect care nu fost analizat în calea de atac.

Existenţa în patrimoniul reclamantei a unui drept real asupra imobilelor revendicate impune compararea titlurilor exhibate de părţi, inclusiv a celui prezentat de pârâta unitatea administrativ-teritorială pentru a se stabili preeminenţa unuia dintre ele.

În rejudecare, prin Decizia civilă nr. 65 A din 10 martie 2017, Curtea de Apel Galaţi, secţia I civilă, a respins, ca nefondat, apelul reclamantei.

Analizând în mod cronologic legislaţia în materia administrării resurselor de apă şi a activităţii de piscicultură, instanţa de apel a concluzionat că atât înainte de anul 1989, cât şi ulterior, activitatea de piscicultură s-a exercitat separat de activitatea de administrare a resurselor de apă.

Compania Naţională de Administrare a Fondului Piscicol s-a înfiinţat prin Legea nr. 192/2001, în scopul administrării fondului piscicol (art. 8), patrimoniul acesteia fiind constituit din amenajări piscicole - construcţii cu instalaţii aferente (art. 9), având ca atribuţie concesionarea fondului piscicol (art. 10). Astfel, la data înfiinţării, reclamanta nu avea ca atribuţii administrarea terenurilor de niciun fel, ci doar, precum fostele întreprinderi piscicole, administrarea fondului piscicol.

Faptul că prin O.U.G. nr. 76/2002 se modifică Legea nr. 192/2001, în sensul că reclamanta primeşte atribuţii suplimentare, administrarea exercitată asupra amenajărilor piscicole fiind extinsă şi asupra terenurilor aferente (art. 9 alin. (3), nu-i conferă un drept de administrare asupra terenului în litigiu, deoarece, şi de această dată, terenurile la care se face referire sunt cele aflate anterior în administrarea Agenţiei Domeniilor Statului (conform art. 9 alin. (3) modificat).

Preluarea din nou a prerogativelor Companiei Naţionale de Administrare a Fondului Piscicol de către Agenţia Domeniilor Statului prin emiterea O.U.G. nr. 23/2008 privind pescuitul şi acvacultura şi retransmiterea lor de la Administraţia Domeniilor Statului către Agenţia Naţională pentru Pescuit şi Acvacultură prin Legea nr. 317/2009 pentru aprobarea O.U.G. nr. 23/2008 sunt fără relevanţă sub aspectul dreptului de administrare invocat de către reclamantă, pentru că aceste acte normative nu au extins drepturile şi obligaţiile, respectiv activităţile şi atribuţiile instituţiilor publice pentru reglementarea cărora au fost adoptate, între acestea existând numai o subrogare legală în drepturile şi obligaţiile deja existente la momentul adoptării lor.

Referitor la regimul juridic al terenului, instanţa de apel a reţinut incidenţa art. 44 din Legea nr. 18/1991 în temeiul căruia Consiliul Local al comunei Măxineni a emis Hotărârea nr. 23/2003 de trecere a terenului în discuţie din domeniul public al statului în domeniul public al Comunei Măxineni, iar legalitatea acestei hotărâri a fost stabilită în procedura specială a contenciosului administrativ, prin Sentinţa civilă nr. 160/FCA/2006 a Tribunalului Brăila, irevocabilă prin Decizia civilă nr. 151/2007 a Curţii de Apel Galaţi, terenul fiind intabulat ca aparţinând domeniului public al Comunei Măxineni.

Împotriva Deciziei nr. 65A din data de 10 martie 2017, pronunţată de Curtea de Apel Galaţi, secţia I civilă, a declarat recurs reclamanta Agenţia Naţională pentru Pescuit şi Acvacultură Bucureşti, invocând motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

În dezvoltarea motivului de recurs invocat, recurenta reclamantă a arătat următoarele:

În anul 2001 a luat fiinţă Agenţia Domeniilor Statului (A.D.S), instituţie aflată în subordinea Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale. În temeiul Legii nr. 268/2001 A.D.S a dobândit dreptul de a exercita în numele statului, prerogativele dreptului de proprietate asupra terenurilor cu destinaţie agricolă, (amenajări piscicole) aparţinând domeniului public şi privat al statului, precum şi gestionarea şi exploatarea eficientă a patrimoniului de stat, al cărui mandatar este.

Potrivit art. 69 din O.U.G. nr. 23/2008 A.D.S a preluat cu titlu gratuit terenurile pe care sunt amplasate amenajările piscicole, precum şi alte terenuri aferente amenajărilor piscicole deţinute de aceasta în baza unui protocol de predare-preluare aprobat prin ordin al ministrului agriculturii, pădurilor şi dezvoltării rurale.

În temeiul dispoziţiilor art. II din Legea nr. 317/2009 pentru aprobarea O.U.G nr. 23/2008 privind pescuitul şi acvacultura, protecţia, conservarea şi exploatarea resurselor acvatice vii, Agenţia Naţională pentru Pescuit şi Acvacultură (A.N.P.A), instituţie publică de interes naţional, cu personalitate juridică s-a subrogat A.D.S. în ceea ce priveşte drepturile şi obligaţiile care rezultă din contractele încheiate de aceasta cu agenţii contractanţi care deţin în exploatare şi administrare amenajări piscicole, precum şi cu cei care au încheiat contracte de asociere în participaţiune sau alte tipuri de contracte şi va încheia acte adiţionale în acest sens.

Agenţia Naţională pentru Pescuit şi Acvacultură a preluat cu titlu gratuit acţiunile pe care Agenţia Domeniilor Statului le deţine la societăţile comerciale cu profil piscicol, terenurile pe care sunt amplasate amenajările piscicole, precum şi alte terenuri aferente amenajărilor piscicole deţinute de aceasta, în baza unui protocol de predare-preluare aprobat prin ordin al ministrului agriculturii, pădurilor şi dezvoltării rurale.

Recurenta mai arată că, prin Decretul nr. 14/1971 s-a înfiinţat Ministerul Agriculturii, Industriei Alimentare, Silviculturii şi Apelor, care a înfăptuit politica statului în domeniul agriculturii, industriei alimentare, silviculturii şi gospodăririi apelor. Potrivit acestui decret, ministerul înfiinţat avea atribuţii cu privire la gospodărirea apelor şi din structura sa organizatorică făcea parte Consiliul naţional al apelor cu Direcţia Generală de Gospodărire a Apelor, Direcţia de Studii Tehnice şi Avizări şi Inspecţia de Stat a Apelor.

Legea nr. 5/1972 privind gospodărirea apelor în Republica Socialistă România prevedea la art. 12 că "Albiile minore ale cursurilor de apă şi cuvetele locurilor sau bălţilor în starea lor naturală, ca şi fundul apelor maritime interioare şi al mării teritoriale, sunt în administrarea directă a organelor de gospodărire a apelor". Potrivit art. 79 din aceeaşi lege, organe de gospodărire a apelor erau Consiliul naţional al apelor din Ministerul Agriculturii, Industriei Alimentare şi Apelor, care asigură gospodărirea apelor pe bazine hidrografice şi pe întreg teritoriul ţării şi organele judeţene de gospodărire a apelor, ca organe de specialitate ale comitetelor executive ale consiliilor populare judeţene, care asigurau gospodărirea apelor pe plan local.

Legea nr. 8/29.03.1974, Legea apelor, prevedea la art. 1 alin. (2) că "Apele de suprafaţa - inclusiv apele maritime interioare şi marea teritorială - şi apele subterane, care împreună constituie fondul unic de stat al apelor, precum şi albiile cursurilor de apă, cuvetele lacurilor, malurile, faleza, plaja mării, fundul apelor maritime interioare şi al mării teritoriale şi platoul continental, sunt supuse prevederilor prezentei legi". În conformitate cu art. 19 alin. (3) din lege, " Albiile minore ale cursurilor de apă şi cuvetele lacurilor sau bălţilor în starea lor naturală, ca şi fundul apelor maritime interioare şi al mării teritoriale, sunt în administrarea directă a unităţilor judeţene de gospodărire a apelor", (fostele oficii de gospodărire a apelor).

Legea nr. 12/1974 privind piscicultura şi pescuitul prevedea la art. 2 că "Apele naturale, curgătoare şi stătătoare de pe întreg teritoriul R.S.R., inclusiv apele maritime interioare şi marea teritorială, cât şi terenurile acoperite cu apa ca urmare a îndiguirilor sau barărilor de vai - heleşteie, iazuri, lacuri de acumulare, care servesc sau oferă condiţii pentru înmulţirea, creşterea şi pescuitul peştelui, crustaceelor sau altor animale acvatice, sunt considerate, în sensul prezentei legi, bazine piscicole".

Art. 3 al aceleiaşi Legi prevedea că "Prin fond piscicol se înţelege totalitatea populaţiei piscicole şi a celorlalte resurse naturale de hrană constituite din fauna şi flora acvatică a bazinelor piscicole" iar în art. 4 se menţiona că bazinele piscicole şi fondul piscicol din acestea sunt proprietate se stat.

Potrivit art. 24 din Legea nr. 12/1974 "Ministerul Agriculturii, Industriei Alimentare şi Apelor şi Ministerul Economiei Forestiere şi Materialelor de Construcţii răspund de administrarea şi exploatarea fondului piscicol proprietate de stat, potrivit repartizării bazinelor piscicole stabilită prin hotărâre a Consiliului de Miniştri. Bazinele piscicole proprietate de stat repartizate Ministerului Agriculturii, Industriei Alimentare şi Apelor vor fi administrate direct de întreprinderi piscicole judeţene (...)".

Prin Decretul nr. 156/24.12.1975 emis de Consiliul de Stat al R.S.R. s-a reorganizat Consiliul Naţional al Apelor care a funcţionat ca organ central al administraţiei de stat, activitatea acestuia fiind coordonată în mod direct de un viceprim-ministru al guvernului.

Potrivit art. 3 al aceluiaşi decret, "Pentru coordonarea unitară pe bazine sau grupuri de bazine hidrografice a activităţilor din domeniul apelor, se înfiinţează, în subordinea Consiliului Naţional al Apelor, direcţiile apelor, organe teritoriale de gospodărire a apelor (...)", iar potrivit art. 4, "Pentru gospodărirea apelor pe teritoriul judeţelor şi municipiului Bucureşti, oficiile de gospodărire a apelor se organizează ca organe locale de specialitate ale administraţiei de stat, subordonate comitetelor executive ale consiliilor populare judeţene sau ale municipiului Bucureşti şi Consiliului Naţional al Apelor".

În conformitate cu art. 20 din decret, "Direcţia apelor exercită administrarea directă a apelor din bazinul sau grupul de bazine hidrografice pentru care sunt organizate şi asigură gospodărirea într-o concepţie unitară a acestora (...)"

Potrivit prevederilor art. 25 din Decretul nr. 156/1975 "Oficiile de gospodărire a apelor răspund de supravegherea sistematică a reţelei hidrografice, controlează modul de folosire a apei şi de evacuare a apelor uzate şi efectuează întreţinerea curentă a albiilor minore (...)", iar în conformitate cu art. 26 lit. a), Oficiile de gospodărire a apelor "răspund de administrarea directă a albiilor minore ale cursurilor de apă, a cuvetelor lacurilor".

Recurenta mai arată că, în temeiul art. 24 din Legea nr. 12/1974 privind piscicultură şi pescuitul, a fost emisa Hotărârea Consiliului de Miniştri nr. 1397/31.12.1975 privind repartizarea bazinelor piscicole proprietate de stat, între Ministerul Agriculturii şi Industriei Alimentare şi Ministerul Economiei Forestiere şi Materialelor de Construcţii.

Prin Decretul nr. 196/1985 privind unele măsuri pentru îmbunătăţirea organizării activităţii piscicole s-au înfiinţat mai multe întreprinderi piscicole care, în conformitate cu art. 1 alin. (1) din decret, au avut ca obiect de activitate piscicultura, pescuitul, industrializarea, valorificarea peştelui şi a altor produse acvatice. Întreprinderile piscicole nou înfiinţate erau în subordinea Centralei producţiei şi industrializării peştelui, de sub îndrumarea şi controlul Ministerului Agriculturii şi Industriei Alimentare - Departamentul industriei alimentare.

Potrivit alin. (3) al art. 1, întreprinderile piscicole au preluat ferme, bazine, secţii şi ateliere de prelucrare a peştelui precum şi folosinţe piscicole de la întreprinderile prevăzute în Anexa nr. 1.

Prin urmare, rezultă că şi înainte de anul 1989 activitatea de piscicultura era exercitată separat de activitatea de administrare a albiilor minore, a cuvetei lacurilor, astfel că administrarea albiilor minore, a cuvetei lacurilor se făcea de organe centrale ale administraţiei de stat (art. 1 alin. (1) din Decretul nr. 156/1975), în timp ce activitatea de comercializare a peştelui se realiza de către întreprinderi de producţie.

După anul 1989, prin H.G. nr. 1353/1990 privind înfiinţarea de societăţi comerciale pe acţiuni în industria alimentara s-au desfiinţat fostele întreprinderi piscicole de stat şi s-au înfiinţat societăţi comerciale cu profil piscicol, în subordinea Ministerului Agriculturii şi Alimentaţiei, având ca obiect de activitate producerea, industrializarea şi comercializarea peştelui (conform modelului de Statut de la Anexa nr. 2 la H.G. nr. 1353/1990).

În conformitate cu art. 7 din H.G. nr. 1353/1990, activul şi pasivul unităţilor de stat desfiinţate s-au preluat de societăţile comerciale înfiinţate. Terenurile din domeniul public al statului pe care se desfăşura activitatea de piscicultura nu puteau face parte din activul unităţilor de stat desfiinţate ci doar mijloacele fixe, acestea rămânând în continuare în proprietatea statului.

La data de 07.12.1996 a intrat în vigoare Legea Apelor nr. 107/25.09.1996, care la art. 1 alin. (2) avea următorul conţinut:

"Apele fac parte din patrimoniul public". Ulterior, prin Legea nr. 310/2004 conţinutul art. 1 alin. (2) a devenit următorul:

"Apele fac parte din domeniul public al statului".

La art. 3 alin. (1) din Legea apelor se precizează că "Aparţin domeniului public apele de suprafaţă cu albiile lor minore cu lungimi mai mari de 5 km şi cu bazine hidrografice ce depăşesc suprafaţa de 10 kmp, malurile şi cuvetele lacurilor, precum şi apele subterane, apele maritime interioare, faleza şi plaja marii, cu bogăţiile lor naturale şi potenţialul energetic valorificabil, marea teritorială şi fundul apelor maritime", iar conform art. 4 (2) "Apele din domeniul public se dau în administrarea Regiei Autonome "Apele Române" de către Ministerul Agriculturii, Pădurilor, Apelor şi Mediului, în condiţiile legii". Ulterior, articolul 4 alin. (2) a fost modificat de Legea nr. 310/2004, în prezent având următorul conţinut:

"Apele din domeniul public se dau în administrarea Administraţiei Naţionale "Apele Române" de către autoritatea publică centrală din domeniul apelor, în condiţiile legii".

Alin. (5) al art. 3 avea următorul conţinut:

"Sunt exceptate de la prevederile alin. (1) pepinierele şi crescătoriile piscicole aflate în afara cursurilor de apă".

Prin intrarea în vigoare a Legii apelor, la data de 07.12.1996, au fost abrogate prevederile art. 8, 24, 25 şi 34 din Legea nr. 12/1974 privind piscicultura şi pescuitul. Reamintim că art. 24 stabilea că bazinele piscicole proprietate de stat repartizate Ministerului Agriculturii, Industriei Alimentare şi Apelor erau administrate direct de întreprinderi piscicole de stat judeţene.

Tot prin intrarea în vigoare a Legii apelor a fost abrogată şi H.C.M. nr. 1397/1975 privind repartizarea bazinelor piscicole proprietate de stat între Ministerul Agriculturii şi Industriei Alimentare şi Ministerul Economiei Forestiere şi Materialelor de Construcţii, prin care bazinele piscicole proprietate de stat au fost repartizate între cele două ministere.

Prin H.G. nr. 981/1998 privind înfiinţarea Companiei Naţionale "Apele Române" - S.A., Regia Autonomă "Apele Române" se desfiinţează, fiind reorganizată ca şi Companie Naţională, în coordonarea Ministerului Apelor, Pădurilor şi Protecţiei Mediului, Statul Român fiind unic acţionar exercitându-şi drepturile şi obligaţiile prin M.A.P.P.M.

În conformitate cu art. 6 alin. (1) din acest act normativ "Bunurile proprietate publică a statului, prevăzute în anexa nr. 3, aflate în patrimoniul Regiei Autonome "Apele Romane", se concesionează, conform prevederilor legale, Companiei Naţionale "Apele Romane" - S.A. de către Ministerul Apelor, Pădurilor şi Protecţiei Mediului şi nu se includ în capitalul social al acesteia, urmând regimul juridic prevăzut la art. 135 alin. (4) şi (5) din Constituţie". Printre aceste bunuri sunt menţionate în mod expres în Anexa nr. 3 la pct. 1. "apele de suprafaţă din domeniul public, aşa cum sunt definite în Legea apelor nr. 107/1996, cu albiile lor minore, malurile şi cuvetele lacurilor, cu bogăţiile lor naturale şi potenţialul energetic valorificabil, apele subterane, faleza şi plaja mării".

Este de observat faptul că prin concesiune s-a constituit astfel, în favoarea Companiei Naţionale "Apele Române" unele drepturi reale, drepturi aferente proprietăţii publice astfel cum sunt definite la art. 866 C. civ.

Prin Legea nr. 192/2001 privind fondul piscicol, pescuitul şi acvacultura s-a înfiinţat Compania Naţională de Administrare a Fondului Piscicol (C.N.A.F.P.) în scopul administrării fondului piscicol din domeniul public de interes naţional, precum şi din amenajările piscicole din domeniul public şi privat al statului. În conformitate cu art. 8 alin. (1) "Pentru administrarea fondului piscicol din domeniul public de interes naţional, precum şi din amenajările piscicole din domeniul public şi privat al statului, exceptând apele de munte şi zona administrată de Administraţia Rezervaţiei Biosferei "Delta Dunării", se înfiinţează, conform legii, Compania Naţionala de Administrare a Fondului Piscicol, cu personalitate juridică".

Patrimoniul C.N.A.F.P. era constituit din amenajări piscicole - construcţii cu instalaţii aferente (art. 9), atribuţiile sale fiind de a concesiona către persoanele fizice sau juridice fondul piscicol din domeniul public şi privat al statului, în vederea exploatării şi valorificării resurselor piscicole.

Prin O.U.G. nr. 107/05.09.2002 privind înfiinţarea Administraţiei Naţionale "Apele Române" s-a înfiinţat Administraţia Naţională "Apele Române" cu statut de regie autonoma de interes public naţional, sub autoritatea Ministerului Apelor şi Protecţiei Mediului, prin reorganizarea Companiei Naţionale "Apele Romane" S.A., având ca scop administrarea, păstrarea integrităţii şi protecţia patrimoniului public de interes naţional (art. 1 alin. (1) şi (2) din O.U.G. nr. 107/2002).

În conformitate cu art. 2 alin. (2) din O.U.G. nr. 107/2002, A.N.A.R. administrează bunurile de natura celor prevăzute la art. 135 alin. (4) din Constituţie şi în Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia, cu modificările şi completările ulterioare, prevăzute în anexa nr. 3.

Printre bunurile enumerate în Anexa nr. 3 se regăsesc şi albiile minore ale cursurilor de apă precum şi malurile şi cuvetele lacurilor, cu menţiunea ca acestea sunt nominalizate în H.G. nr. 1326/2001, anexa nr. 5 de la pag. nr. 153 la pag. nr. 358.

Potrivit Regulamentului de organizare şi funcţionare a A.N.A.R. cuprins în Anexa nr. 1, art. 5 pct. 5.10, A.N.A.R. are ca obiect de activitate şi atribuţii administrarea albiilor minore ale apelor, a cuvetelor lacurilor şi bălţilor în starea lor naturală sau amenajată.

În conformitate cu art. 6 din Regulament, A.N.A.R. are un patrimoniu compus din domeniul public al statului dat în administrare, prevăzut în Anexa nr. 5 la H.G. nr. 1326/2001 şi în exercitarea dreptului sau de administrator, A.N.A.R. posedă, foloseşte şi dispune în mod autonom de bunurile pe care le are în patrimoniu şi de uzufructul acestora, după caz, în vederea realizării scopului pentru care a fost constituită, (art. 7 din Regulament). O.U.G. nr. 107/05.09.2002 a fost aprobată de Legea nr. 404/07.10.2003.

Faţă de necesitatea alinierii statutului juridic al A.N.A.R. la cerinţele Directivei-cadru a apei 2000/60/CE, ca urmare a nominalizării acesteia ca instituţie de implementare a directivelor europene, a aplicării integrate, în mod unitar, a politicii şi strategiei în domeniul gospodăririi durabile a apelor, a fost adoptată O.U.G. nr. 73/29.06.2005 pentru modificarea şi completarea O.U.G. nr. 107/2002 privind înfiinţarea A.N.A.R.

Prin O.U.G. nr. 73/29.06.2005 s-a înfiinţat Administraţia Naţională "Apele Române", instituţie publică de interes naţional în coordonarea autorităţii publice centrale din domeniul apelor, prin preluarea patrimoniului de la Administraţia Naţionala "Apele Române" care a funcţionat ca regie autonomă.

În conformitate cu prevederile art. 4, lit. f), A.N.A.R. are printre atribuţii principale şi "administrarea, exploatarea şi întreţinerea albiilor minore ale apelor, a cuvetelor lacurilor şi bălţilor, în starea lor naturală sau amenajată".

Anexa nr. 2 la O.U.G. nr. 73/2005 cuprinde lista bunurilor de natura celor prevăzute la art. 136 alin. (3) din Constituţie, republicată şi în Legea nr. 213/1998, cu modificările şi completările ulterioare, aflate în administrarea exclusivă a A.N.A.R., la punctul 1. fiind cuprinse "Apele cu potenţialul lor valorificabil, cu excepţia resurselor acvatice vii, (...), cu albiile lor minore, malurile şi cuvetele lacurilor (...)". O.U.G. nr. 73/2005 a fost aprobată de Legea nr. 400/27.12.2005.

Recurenta reclamantă consideră că este lesne de remarcat că potrivit actelor normative menţionate, dreptul de proprietate al Statului Român prin Agenţia Naţională pentru Pescuit şi Acvacultură asupra terenului de sub luciu de apă este de netăgăduit.

Inventarul cu denumirile şi suprafaţa corectă a acestei amenajări sunt în evidenţa Agenţiei Naţionale Pentru Pescuit şi Acvacultură care este instituţia îndrituită să încheie contracte de concesiune (de punere în valoare a bunului proprietate publică şi privată a Statului Român) în virtutea dispoziţiilor legale derogatorii de la Legea apelor nr. 107/1996.

Prin efectul Legii nr. 15/1990 privind reorganizarea unităţilor economice de stat ca regii autonome şi societăţi comerciale, construcţiile speciale hidrotehnice ale amenajărilor piscicole aflate pe terenul în discuţie au trecut în patrimoniul societăţii comerciale cu capital de stat care s-a înfiinţat în baza prevederilor aceleaşi legi şi a Legii nr. 31/1990, S.C A. S.A. Brăila, figurând în inventarul acesteia sub denumirea de Amenajarea Piscicolă Chiscani 704,20 ha luciu de apă şi Măxineni 1964,28 din care 1850,28 ha luciu de apă.

Situaţia juridică a terenurilor ocupate de amenajările piscicole a fost reglementată prin O.U.G. nr. 198/1999 privind privatizarea societăţilor comerciale ce deţin în administrare terenuri agricole sau terenuri aflate permanent sub luciu de apă (poziţia 157. A. SA).

În baza actelor normative menţionate, în anul 2000 s-a făcut o inventariere a terenurilor ocupate de amenajările piscicole aparţinând S.C. A. S.A Brăila în urma căruia s-a încheiat Protocolul privind predarea - preluarea terenurilor din domeniul public sau privat al statului deţinut în administrare de S.C A. S.A. Brăila încheiat între Ministerul Agriculturii şi Alimentaţiei prin Agenţia Domeniilor Statului în calitate de primitor şi S.C. A. S.A. Brăila în calitate de predător a suprafeţei totale de teren 8.141,41 din care 7.972 ha luciu de apa şi 156,42 ha diguri.

Acest protocol privind predarea-preluarea terenurilor din domeniul public sau privat al statului deţinut în administrare de S.C A. S.A. Brăila către Agenţia Domeniilor Statului a suprafeţei de 8.141,41 ha s-a aflat şi la Dosarul nr. x/2006 şi la dosarul care se afla acum pe rol şi totuşi instanţele s-au întrebat cum a intrat Agenţia Domeniilor Statului în posesia acestei suprafeţe.

Transferul de proprietate din domeniul public al statului în domeniul public al Consiliului Local Măxineni nu putea opera decât dacă s-ar fi efectuat în condiţiile art. 9 Legea nr. 213/1998, potrivit căruia trecerea unui bun din domeniul public al statului în domeniul public a unei unităţi administrativ-teritoriale se face la cererea consiliului judeţean, respectiv a Consiliului General al Municipiului Bucureşti sau a consiliului local, după caz, prin hotărâre a Guvernului.

S-au încălcat şi prevederile art. 12 din Legea nr. 213/1998, potrivit cărora în litigiile privitoare la dreptul de administrare, statul este reprezentat de Ministerul Finanţelor Publice, iar unităţile administrativ-teritoriale de către consiliile judeţene, de Consiliul General al Municipiului Bucureşti sau de consiliile locale, care dau mandat scris, în fiecare caz, preşedintelui consiliului judeţean ori primarului.

Hotărârea nr. 23/05.09.2013 a Consiliului Local al Comunei Măxineni nu reprezintă, până la parcurgerea etapelor în vederea publicării acesteia în Hotărârea de Guvern ce declară terenul în discuţie în inventarul Consiliului Local al Comunei Măxineni, decât un simplu act nedeclarativ de drepturi.

Potrivit art. 5 alin. (1) şi art. 20 alin. (2) din Legea nr. 15/1990, regiile autonome, precum şi societăţile comerciale sunt proprietare ale bunurilor aflate în patrimoniul lor. În acest caz, dreptul de proprietate s-a născut în mod originar cu titlu gratuit şi ope legis în patrimoniul regiilor autonome şi societăţilor comerciale, mijlocul de aplicare a legii în concret fiind H.G. nr. 834/1992.

Conform art. 644 şi art. 645 C. civ., legea reprezintă un mod originar de dobândire a proprietăţi. În speţa de faţă, ANPA a dobândit dreptul de administrare prin lege, şi anume, prin Legea nr. 15/1990 privind reorganizarea unităţilor economice de stat ca regii autonome şi societăţi comerciale ce deţin în administrare terenuri proprietate publică şi privată a statului cu destinaţie agricolă şi înfiinţarea Agenţiei domeniilor Statului.

Examinând decizia civilă recurată, prin prisma criticilor formulate, în măsura în care acestea se pot încadra în motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte reţine următoarele:

Potrivit dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., casarea unei hotărâri se poate cere atunci când aceasta a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material. Pentru a fi incident acest motiv de recurs, recurenta trebuia să demonstreze prin argumente logico-juridice că dispoziţiile legale de drept material invocate au fost încălcate sau aplicate greşit de către instanţa de apel.

Din memoriul de recurs rezultă o înşiruire de dispoziţii legale, anterioare şi ulterioare anului 1989, reţinute şi analizate şi de instanţa de apel în considerentele deciziei recurate, cu privire la care recurenta nu face conexiunile logice de natură a fundamenta concluzia sa (contrară celei la care a ajuns instanţa de apel), în sensul că, "potrivit actelor normative menţionate, dreptul de proprietate al Statului Român prin Agenţia Naţională pentru Pescuit şi Acvacultura asupra terenului de sub luciu de apa este de netăgăduit".

Astfel, instanţa de apel a reţinut că, prin O.U.G. nr. 198/1999 privind privatizarea societăţilor comerciale ce deţin în administrare terenuri agricole sau terenuri aflate permanent sub luciu de apă (abrogată ulterior prin art. 33 din Legea nr. 268/2001, privind privatizarea societăţilor care deţin în administrare terenuri proprietate publică şi privată a statului cu destinaţie agricolă şi de înfiinţare a Agenţiei Domeniilor Statului) s-a stabilit cadrul legislativ pentru privatizarea societăţilor comerciale de tipul S.C. A. S.A (menţionată în lista anexă) şi s-a înfiinţat în acest scop Agenţia Domeniilor Statului.

În ceea ce priveşte Compania Naţională de Administrare a Fondului Piscicol, aceasta s-a înfiinţat prin Legea nr. 192/2001, în scopul administrării fondului piscicol (art. 8). Patrimoniul acesteia s-a constituit din amenajări piscicole - construcţii cu instalaţii aferente (art. 9), atribuţia sa fiind de a concesiona fondul piscicol (art. 10). Instanţa a mai reţinut că, la data înfiinţării, pârâta nu avea ca atribuţie administrarea terenurilor de nici un fel, ci doar, precum fostele întreprinderi piscicole, administrarea fondului piscicol.

Prin O.U.G. nr. 76/2002 s-a modificat Legea nr. 192/2001, în sensul că pârâta a primit atribuţii suplimentare, administrarea exercitată asupra amenajărilor piscicole fiind extinsă şi asupra terenurilor aferente (art. 9 alin. (3) modificate prin pct. 2). Însă, şi de această dată, terenurile la care se face referire sunt cele aflate anterior în administrarea Agenţiei Domeniilor Statului (conform art. 9 alin. (3), modificat). Prin urmare, a concluzionat instanţa de apel, pârâta nu putea prelua decât ceea ce Agenţia Domeniilor Statului avea în administrare.

În ceea ce priveşte preluarea din nou a prerogativelor Companiei Naţionale de Administrare a Fondului Piscicol de către Agenţia Domeniilor Statului, prin emiterea O.U.G. nr. 23/2008 privind pescuitul şi acvacultura şi retransmiterea lor de la Administraţia Domeniilor Statului către Agenţia Naţională pentru Pescuit şi Acvacultură, prin Legea nr. 317/2009 pentru aprobarea O.U.G. nr. 23/2008, instanţa de apel a reţinut că această transmitere succesivă de prerogative este fără relevanţă sub aspectul dreptului de administrare invocat de către reclamantă, pentru că aceste acte normative nu au extins drepturile şi obligaţiile, respectiv activităţile şi atribuţiile instituţiilor publice pentru reglementarea cărora au fost adoptate, între acestea existând numai o subrogare legală în drepturile şi obligaţiile deja existente la momentul adoptării lor.

În privinţa acestor concluzii ale instanţei de apel, bazate pe analiza dispoziţiilor legale invocate de reclamantă, în memoriul de recurs nu s-au formulat critici de nelegalitate, recurenta reclamantă limitându-se să reitereze conţinutul prevederilor legale, ignorând faptul că obiectul recursului îl constituie decizia pronunţată în apel, astfel cum a fost fundamentată pe anumite considerente în adoptarea soluţiei.

Pentru ca instanţa de recurs să poată proceda la controlul de legalitate în privinţa modului de interpretare şi aplicare a actelor normative enumerate în memoriul de recurs, recurenta ar fi trebuit să combată în vreun fel argumentele instanţei de apel şi să formuleze astfel critici susceptibile de cenzură în recurs, dezvoltând argumente prin care să se tindă a se demonstra pentru care motive este eronat şi nelegal raţionamentul instanţei de apel, simpla redare a conţinutului textelor legale, fără dezvoltarea unui raţionament logico-juridic care să tindă la combaterea concluziilor instanţei de apel, nefiind suficientă.

În ceea ce priveşte susţinerea recurentei în sensul că terenul în litigiu a fost preluat de A.D.S. de la S.C. A. S.A Brăila în baza Protocolului (privind predarea-preluarea terenurilor din domeniul public sau privat al statului deţinut în administrare de S.C A. S.A. Brăila, încheiat între Ministerul Agriculturii şi Alimentaţiei prin Agenţia Domeniilor Statului în calitate de primitor şi S.C. A. S.A. Brăila în calitate de predător), Înalta Curte constată că recurenta nu continuă raţionamentul sub aspectul efectului juridic al acestui protocol, în contextul în care terenul vizat intra sub incidenţa Legii nr. 18/1991.

În acest sens, instanţa de apel a reţinut faptul că, potrivit prevederilor art. 3 alin. (3) din Legea nr. 268/2001, privind privatizarea societăţilor care deţin în administrare terenuri proprietate publică şi privată a statului cu destinaţie agricolă şi de înfiinţare a Agenţiei Domeniilor Statului:

"Terenurile care urmează să fie retrocedate în conformitate cu prevederile Legii fondului funciar nr. 18/1991, republicată, cu modificările şi completările ulterior şi ale Legii nr. 1/2000 pentru reconstituirea dreptului de proprietate asupra terenurilor agricole şi celor forestiere, solicitate potrivit prevederilor Legii fondului funciar nr. 18/1991 şi ale Legii nr. 169/1997, cu modificările şi completările ulterioare, se transmit, la cererea comisiilor judeţene, comisiilor locale". Ca atare, anterior încheierii protocolului menţionat, legislaţia specială în materia privatizării societăţilor comerciale care deţineau terenuri de natura celui în litigiu stabilea un regim special pentru terenurile care făceau obiectul legilor reparatorii în materia fondului funciar, context în care S.C A. S.A. Brăila nu mai putea preda terenul în litigiu către A.D.S.

Cu privire la modul de aplicare în cauză a acestor dispoziţii legale recurenta nu a formulat critici în recurs.

Hotărârea nr. 23 din 5.09.2003 a Consiliului Local Măxineni a fost supusă controlului de legalitate, la solicitarea Companiei Naţionale de Administrare a Fondului Piscicol, iar prin Sentinţa nr. 160/F.CA/29.11.2006 a Tribunalului Brăila, irevocabilă prin Decizia nr. 151/26.04.2007 a Curţii de Apel Galaţi s-a reţinut că reclamanta nu a făcut dovada modalităţii în care A.D.S. a intrat în posesia terenului de la S.C. A. S.A., pentru a-i fi predat ulterior, iar potrivit art. 44 din Legea nr. 18/1991, terenul a intrat în domeniul public al comunei, nefiind făcută dovada compensării cu o altă suprafaţă de teren echivalentă.

În ceea ce priveşte efectele hotărârii judecătoreşti pronunţate în cadrul controlului de legalitate efectuat pe calea contenciosului administrativ, instanţa de recurs din primul ciclu procesual a reţinut că aceasta nu are autoritate de lucru judecat, deoarece are un alt obiect şi o altă cauză juridică.

Ca atare, în prezentul litigiu nu s-ar putea pronunţa o soluţie de respingere a acţiunii pe temeiul excepţiei autorităţii de lucru judecat (ceea ce ar presupune tripla identitate de părţi, obiect şi cauză), însă această statuare a instanţei de casare nu se opune reţinerii efectului pozitiv al puterii de lucru judecat, în sensul că dezlegarea dată de instanţa anterioară referitoare la valabilitatea titlului de proprietate exhibat de pârâtă nu va putea fi contrazisă de judecata de faţă, astfel că ea se impune ca o chestiune prejudicială deja dezlegată şi în cadrul acestui dosar.

Instanţa de apel a avut de comparat, potrivit îndrumărilor date de instanţa de casare, titlul în temeiul căruia recurenta a pretins că este titulara dreptului de administrare şi titlu de proprietate al pârâtei, constând în Hotărârea nr. 23 din 5.09.2003 a Consiliului Local Măxineni, prin care terenul a fost inclus în domeniul public al unităţii administrativ-teritoriale, ca urmare a aplicării prevederilor art. 44 din Legea nr. 18/1991. Procedând la verificarea comparativă a celor două titluri, instanţa de apel a dat preferinţă titlului pârâtei, reţinând că terenul a trecut din domeniul public al statului în domeniu public al Comunei Măxineni în temeiul legii speciale de reparaţie, iar pretinsul drept de administrare al reclamantei a dispărut din patrimoniul său odată cu acest transfer.

Recurenta susţine că transferul de proprietate din domeniul public al statului în domeniul public al Consiliului Local Măxineni nu putea opera decât dacă s-ar fi efectuat în condiţiile art. 9 Legea nr. 213/1998, potrivit căruia trecerea unui bun din domeniul public al statului în domeniul public a unei unităţi administrativ-teritoriale se face la cererea consiliului judeţean, respectiv a Consiliului General al Municipiului Bucureşti sau a consiliului local, după caz, prin hotărâre a Guvernului.

Această critică nu poate fi însă examinată în acest cadru procesual, deoarece nu vizează operaţiunea de comparare a titlurilor, ci aduce în discuţie un nou motiv de nulitate a Hotărârii nr. 23 din 5.09.2003 a Consiliului Local Măxineni, care nu poate fi avut în vedere direct în recurs, astfel cum prevede art. 488 alin. (2) C. proc. civ. Pe de altă parte, pricina se află în rejudecare, după casarea cu trimitere, fiind incidente prevederile art. 501 alin. (3) C. proc. civ., privind limitele casării, instanţa de apel pronunţându-se, în mod corect, numai cu privire la acţiunea în revendicare prin comparare de titluri, conform indicaţiilor date de prima instanţă de recurs în decizia de casare.

Se invocă de către recurentă şi încălcarea prevederilor art. 12 din Legea nr. 213/1998, potrivit cărora în litigiile privitoare la dreptul de administrare, statul este reprezentat de Ministerul Finanţelor Publice, iar unităţile administrativ-teritoriale de către consiliile judeţene, de Consiliul General al Municipiului Bucureşti sau de consiliile locale, care dau mandat scris, în fiecare caz, preşedintelui consiliului judeţean ori primarului.

O astfel de critică este lipsită de interes din perspectiva situaţiei procesuale a recurentei, deoarece vizează propria sa calitate procesuală activă în cauză. În plus, problema calităţii procesuale active a reclamantei în prezentul litigiu a fost stabilită irevocabil prin decizia de casare din primul ciclu procesual, situaţie în care această problemă de drept nu mai poate fi reiterată în rejudecare.

Se mai susţine în motivarea recursului că Hotărârea nr. 23/05.09.2003 a Consiliului Local al Comunei Măxineni nu reprezintă, până la parcurgerea etapelor în vederea publicării acesteia în hotărârea de guvern ce declară terenul în discuţie în inventarul Consiliului Local al Comunei Măxineni, decât un simplu act nedeclarativ de drepturi.

Acest argument nu este fondat, deoarece ignoră caracterul special al reglementării în temeiul căreia terenul a trecut din proprietatea statului în domeniul public al unităţii administrativ-teritoriale. Astfel, art. 44 din Legea nr. 18/1991, în forma în vigoare la momentul adoptării Hotărârii nr. 23/05.09.2003 a Consiliului Local al Comunei Măxineni, prevedea că "(1) Terenurile provenite din fostele izlazuri comunale, transmise unităţilor de stat şi care, în prezent, sunt folosite ca păşuni, fâneţe şi arabil, vor fi restituite în proprietatea comunelor, oraşelor şi municipiilor, după caz, şi în administrarea primăriilor, pentru a fi folosite ca păşuni comunale şi pentru producerea de furaje sau seminţe de culturi furajere. Fac excepţie suprafeţele ocupate cu vii, pomi, seminceri furajeri, lacuri sau cele destinate producerii de legume, fructe ori altă materie primă pentru fabricile de conserve, orezării şi câmpuri experimentale, destinate cercetării agricole, ce vor fi compensate în suprafaţă egală cu teren de aceeaşi calitate de către societăţile comerciale pe acţiuni, în termen de 6 luni de la data intrării în vigoare a prezentei legi.

(2) Nerespectarea dispoziţiilor alineatului precedent duce la trecerea de drept în proprietate comunelor, oraşelor sau municipiilor, după caz, a acestor terenuri".

În conformitate cu aceste dispoziţii legale, Comuna Măxineni, prin forul decizional, Consiliul Local, a emis Hotărârea nr. 23/2003, care are efect de constatare a trecerii ope legis a terenului în discuţie din domeniul public al statului în domeniul public al Comunei Măxineni.

Dispoziţiile art. 44 alin. (2) din Legea nr. 18/1991, în ceea ce priveşte trecerea de drept a terenurilor în proprietatea unităţilor administrativ-teritoriale, au caracter special în raport cu normele de drept comun în materia regimului juridic al proprietăţii publice, prevăzute de Legea nr. 213/1998.

Aşa cum s-a arătat anterior, legalitatea Hotărârii nr. 23/2003 a fost confirmată pe calea contenciosului administrativ, iar în plus, îndeplinirea condiţiilor cerute de art. 44 alin. (1) din Legea nr. 18/1991, pentru a opera de drept trecerea terenului în proprietatea Comunei Măxineni, a fost examinată şi de instanţa de apel în prezentul litigiu, reţinându-se, pe baza probelor administrate (înscrisuri, raport de expertiză), că terenul având destinaţia de izlaz comunal a fost preluat de stat în anul 1947 din averea Comunei Măxineni, transformat ulterior în amenajare piscicolă, însă, în prezent, această categorie de folosinţă nu mai corespunde realităţii, deoarece toate construcţiile cu destinaţie specială au fost lăsate în paragină şi nu există apă pe teren.

Invocarea de către recurentă a prevederilor art. 5 alin. (1) şi art. 20 alin. (2) din Legea nr. 15/1990, potrivit cărora regiile autonome, precum şi societăţile comerciale sunt proprietare ale bunurilor aflate în patrimoniul lor, a prevederilor H.G. nr. 834/1992 şi ale art. 644 şi art. 645 C. civ. din 1864 privind modurile de dobândire a dreptului de proprietate (cu referire la dobândirea prin lege), ignoră dezlegarea dată prin decizia de casare sub aspectul naturii dreptului pe care îl poate invoca recurenta. Astfel, Înalta Curte a reţinut în decizia pronunţată în primul recurs, că reclamanta nu este proprietara bunurilor revendicate, ci invocă un drept de administrare. În raport de această constatare, dispoziţiile legale anterior enumerate, care reglementează modurile de dobândire a proprietăţii, nu sunt aplicabile în rezolvarea raportului juridic dedus judecaţii, care nu are ca obiect protejarea dreptului de proprietate al reclamantei, ci valorificarea dreptului de administrare corespunzător dreptului de proprietate publică a statului.

În raport cu aceste considerente, având în vedere că niciuna dintre criticile formulate nu este fondată, nefiind întrunit motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în temeiul art. 496 alin. (1) C. proc. civ., recursul a fost respins, ca nefondat.

În temeiul art. 453 alin. (1) C. proc. civ., recurenta a fost obligată la plata sumei de 3500 RON cu titlu de cheltuieli de judecată, reprezentând onorariu avocaţial, către intimatul pârât Consiliul Local al Comunei Măxineni, prin primar.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge, ca nefondat, recursul declarat de reclamanta Agenţia Naţională pentru Pescuit şi Acvacultură Bucureşti împotriva Deciziei nr. 65A din data de 10 martie 2017, pronunţată de Curtea de Apel Galaţi, secţia I civilă.

Obligă pe recurenta reclamantă Agenţia Naţională pentru Pescuit şi Acvacultură Bucureşti la plata sumei de 3500 RON, cheltuieli de judecată către intimatul pârât Consiliul Local al Comunei Măxineni prin primar.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 25 ianuarie 2018.

Procesat de GGC - NN