Challengability of integrity agency's criminal referral for false declaration in administrative judicial review

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei

1.1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Oradea, secţia de contencios administrativ şi fiscal, la data de 8 ianuarie 2016, reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, anularea Raportului de evaluare nr. x din 18 decembrie 2015 prin care s-a reţinut existenţa stării de incompatibilitate întrucât, începând cu 20 iunie 2012, a deţinut, simultan, atât funcţia de primar al Comunei Uileacu de Beiuş, judeţul Bihor, cât şi calitatea de comerciant persoană fizică autorizată, fiind încălcate dispoziţiile art. 87 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 161/2003.

1.2. Soluţia primei instanţe

Prin Sentinţa nr. 88 din 9 mai 2016, Curtea de Apel Oradea a admis excepţia inadmisibilităţii acţiunii, cu privire la pct. 3 din Raportul de evaluare (prin care s-a dispus sesizarea Parchetului de pe lângă Judecătoria Aleşd cu privire la existenţa unor indicii referitoare la săvârşirea infracţiunii de fals în declaraţii, prevăzută de art. 326 din Legea nr. 286/2009 privind C. pen.), invocată de pârâtă, şi, în consecinţă, a respins, ca inadmisibilă, acţiunea în ceea ce priveşte pct. 3 din Raportul de evaluare.

A respins, ca nefondată, acţiunea reclamantei de anulare a Raportului de evaluare.

1.3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentinţe, în condiţiile art. 483 C. proc. civ., reclamanta A. a formulat recurs, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului şi, în rejudecare, admiterea acţiunii.

În cuprinsul recursului, recurenta a formulat şi cerere de sesizare a Curţii de Justiţie a Comunităţii Europene cu întrebare preliminară privind lămurirea noţiunii de "incompatibilitate" aşa cum este prevăzută în Recomandarea nr. 100/2000 a Comitetului de Miniştri al Consiliului Europei.

În susţinerea cererii de sesizare a C.J.U.E. cu o întrebare preliminară recurenta reclamantă arată că potrivit jurisprudenţei Curţii de Justiţie a Comunităţii Europene, daca o normă din dreptul naţional este contrară unei norme din dreptul comunitar norma naţională se înlătură şi se aplică norma din dreptul European. Potrivit art. 20 alin. (2) din Constituţia României în situaţia în care o dispoziţie legală dintr-o normă europeană aduce beneficii în favoarea unui cetăţean roman, iar norma naţională este insuficient lămurită sau restrictivă, se va aplica norma europeană.

Potrivit Recomandării nr. 100/2000, act normativ ce reprezintă codul de conduită a funcţionarului public, un funcţionar se găseşte în stare de incompatibilitate dacă exista premiza ca exercitând funcţia publică îşi creează pentru sine sau pentru apropiaţii săi beneficii directe ca urmare a exercitării acestei funcţii.

Astfel starea de incompatibilitate există în măsura în care în calitatea sa de primar, reclamanta şi-ar fi atribuit contracte sau lucrări în baza unor contracte pe care le-ar fi încheiat între Primărie şi B..

Aceasta situaţie nu se regăseşte însă în cauza, reclamanta neavând încheiat vreun contract cu Primăria sau cu vreo autoritate publică pe toată durata mandatului ei, iar contractul la care se face referire, contract încheiat cu Societatea C. S.R.L. era un contract cu un agent economic privat, contract care de altfel a fost reziliat înainte de începerea mandatului de primar.

În analiza situaţiei de incompatibilitate instituţia intimată cât şi instanţa de judecată sunt ţinute a face analiza cazurilor de incompatibilitate/conflict de interese raportat la criteriile de evaluare prevăzute de art. 13 din Recomandarea nr. 100/2000 care potrivit jurisprudenţei unionale produce efecte directe, creând drepturi individuale pentru particulari (justiţiabili), pe care instanţele naţionale trebuie să le protejeze.

Interpretarea dată de A.N.I. şi de instanţa de fond este în contradicţie cu definirea noţiunii de incompatibilitate în dreptul comunitar, astfel că pentru interpretarea corectă a dreptului comunitar în dreptul naţional, în cadrul judecării recursului, reclamanta solicită trimiterea preliminară către Curtea de Justiţie a Comunităţii Europene.

Recomandarea R (2000) 10 a Comitetului Miniştrilor Statelor Membre privind codurile de conduita pentru funcţionarii publici.

"Articolul 13 - Conflictul de interese

Conflictul de interese se naşte în situaţia în care un funcţionar public are un interes personal de natura să influenţeze sau să pară a influenţa exercitarea imparţială şi obiectivă a funcţiilor sale oficiale.

1. Interesul personal al funcţionarului public cuprinde orice avantaj pentru el însuşi sau ea însăşi sau în favoarea familiei sale, a părinţilor, prietenilor sau persoanelor apropriate, sau a persoanelor sau organizaţiilor cu care el sau ea au avut relaţii de afaceri sau politice. El cuprinde de asemenea orice obligaţie financiară sau civilă la care este constrâns funcţionarul public.

2. Ţinând cont ca funcţionarul este singurul care poate sa ştie daca el sau ea se afla în această situaţie, exista obligaţia personală:

- să fie atent la orice conflict de interese real sau potenţial;

- să ia măsuri pentru a evita un asemenea conflict;

- să informeze superiorul sau ierarhic despre orice conflict de interese din momentul în care a luat cunoştinţă de acesta;

- de a se conforma la orice decizie finală care îi pretinde să se retragă din situaţia în care el sau ea se găsesc sau să renunţe la avantajul care află la originea conflictului.

3. Atunci când i se cere, funcţionarul public trebuie să declare dacă el sau ea au sau nu au un conflict de interese.

4. Orice conflict de interese declarat de către un candidat la administraţie sau la un nou post în funcţia publică trebuie rezolvat înainte de numire."

Raportat la acest cadru legal, se impune a observa ca un oficial public este în conflict de interese atunci când, în virtutea funcţiei publice pe care o ocupă, ia o decizie sau participă la luarea unei decizii cu privire la care are şi un interes personal, iar în ceea ce o priveşte pe reclamantă nu există nici o împrejurare obiectivă care să susţină un asemenea raţionament.

În motivarea recursului reclamanta recurentă critică soluţia instanţei de fond sub aspectul modului de soluţionare a excepţiei de inadmisibilitate de către instanţa de fond.

După cum se poate observa din normele legale, respectiv Legea nr. 144 din 21 mai 2007 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Agenţiei Naţionale de Integritate, republicată, publicată în Monitorul Oficial, Partea I, nr. 535 din 3 august 2009, cu modificările şi completările ulterioare, procedura de urmat era după cum urmează:

Sesizarea organului de urmărire penala nu exclude dreptul persoanei supuse evaluării de a se adresa instanţei de contencios administrativ pentru a se proceda la judecarea cauzei cu privire la legalitatea şi temeinicia raportului de evaluare.

Dacă, după exprimarea punctului de vedere al persoanei invitate, verbal sau în scris, ori, în lipsa acestuia, după expirarea unui termen de 15 zile de la confirmarea de primire a informării de către persoana care face obiectul evaluării, sunt identificate în continuare, pe baza datelor şi informaţiilor existente la dispoziţia inspectorului de integritate, diferenţe semnificative, inspectorul de integritate întocmeşte un raport de evaluare.

Raportul de evaluare se comunică în termen de 5 zile de la finalizare persoanei care a făcut obiectul activităţii de evaluare şi, după caz, organelor fiscale, celor de urmărire penală şi celor disciplinare, precum şi comisiei de cercetare a averilor prevăzute în Legea nr. 115/1996 pentru declararea şi controlul averii demnitarilor, magistraţilor, a unor persoane cu funcţii de conducere şi de control şi a funcţionarilor publici, cu modificările şi completările ulterioare. În cadrul organelor fiscale şi de urmărire penală se desemnează persoane responsabile pentru relaţia cu ANI, care asigură declanşarea de urgenţă şi cu precădere a procedurilor specifice în cadrul acestora.

Persoana a cărei declaraţie de avere a fost supusă evaluării, fiind identificate diferenţe semnificative, în sensul prevederilor art. 18 din Legea nr. 176/2010, este considerată incompatibilă.

În cazul în care inspectorul de integritate constată, pe baza datelor şi informaţiilor existente la dispoziţia sa, că nu sunt diferenţe semnificative, acesta întocmeşte un raport de evaluare în acest sens, pe care îl transmite persoanei care a făcut obiectul procedurii. Acest raport poate cuprinde, dacă este cazul, menţiuni privind erorile constatate în ceea ce priveşte întocmirea necorespunzătoare a declaraţiilor de avere şi sugestii de îndreptare.

Dacă, în urma evaluării declaraţiei de interese, precum şi a altor date şi informaţii, inspectorul de integritate identifică elemente în sensul existenţei unui conflict de interese sau a unei incompatibilităţi, informează despre aceasta persoana în cauză şi are obligaţia de a o invita pentru a prezenta un punct de vedere. Persoana informată şi invitată poate să prezinte inspectorului de integritate date sau informaţii pe care le consideră necesare, personal ori prin transmiterea unui punct de vedere scris. Informarea şi invitarea se vor face prin poştă, cu scrisoare recomandată cu confirmare de primire.

Persoana care face obiectul evaluării are dreptul de a fi asistată sau reprezentată de avocat şi are dreptul de a prezenta orice date ori informaţii pe care le consideră necesare.

Dacă, după exprimarea punctului de vedere al persoanei invitate, verbal sau în scris, ori, în lipsa acestuia, după expirarea unui termen de 15 zile de la confirmarea de primire a informării de către persoana care face obiectul evaluării, inspectorul de integritate consideră în continuare că sunt elemente în sensul existenţei unui conflict de interese sau a unei incompatibilităţi, întocmeşte un raport de evaluare.

Raportul de evaluare se comunică în termen de 5 zile de la finalizare persoanei care a făcut obiectul activităţii de evaluare şi, după caz, organelor de urmărire penală şi celor disciplinare.

Persoana care face obiectul evaluării poate contesta raportul de evaluare a conflictului de interese sau a incompatibilităţii în termen de 15 zile de la primirea acestuia, la instanţa de contencios administrativ.

Dacă raportul de evaluare a conflictului de interese nu a fost contestat în termenul prevăzut de lege la instanţa de contencios administrativ, ANI sesizează, în termen de 6 luni, organele competente pentru declanşarea procedurii disciplinare, precum şi, dacă este cazul, instanţa de contencios administrativ, în vederea anulării actelor emise, adoptate sau întocmite cu încălcarea prevederilor legale privind conflictul de interese.

Dacă raportul de evaluare a incompatibilităţii nu a fost contestat în termenul prevăzut de lege la instanţa de contencios administrativ, ANI sesizează în termen de 15 zile organele competente pentru declanşarea procedurii disciplinare; dacă este cazul, ANI sesizează în termen de 6 luni instanţa de contencios administrativ, în vederea anulării actelor emise, adoptate sau întocmite cu încălcarea prevederilor legale privind incompatibilităţile.

Dacă în urma evaluării declaraţiei de interese, precum şi a altor date şi informaţii, inspectorul de integritate constată inexistenţa unei stări de incompatibilitate sau a unui conflict de interese, întocmeşte un raport în acest sens, pe care îl transmite persoanei care a făcut obiectul evaluării.

1.4. Apărarea intimatei-reclamante

Prin întâmpinare, intimata - pârâtă Agenţia Naţională de Integritate a solicitat respingerea recursului, apreciind că hotărârea instanţei de fond prin care s-a apreciat inadmisibilitatea cererii de anulare a pct. 3 din raportul de evaluare contestat, precum şi netemeinicia celorlalte aspecte dispuse prin raport, este legală.

1.5. Procedura de examinare a recursului în completul de filtru

Raportul întocmit potrivit dispoziţiilor art. 493 alin. (2) şi (3) din C. proc. civ., republicat, a fost analizat în completul de filtru şi comunicat părţilor în baza încheierii de şedinţă din data de 22 martie 2018, potrivit art. 493 alin. (4) C. proc. civ.

Totodată, completul de filtru a apreciat incidenţa în cauză a prevederilor art. 493 alin. (7) din C. proc. civ., pronunţând în acest sens încheierea de admitere în principiu din data de 20 septembrie 2018.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

2.1. În ce priveşte cererea de sesizare a C.J.U.E.

Examinând cererea recurenta - reclamantă A., de sesizare a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene cu întrebări preliminare, dincolo de împrejurarea că reclamanta nu le-a formulat în mod efectiv, aspect care face cererea inadmisibilă, Înalta Curte constată că cererea de sesizare a C.J.U.E. nu întruneşte cerinţa de a fi pertinentă în soluţionarea litigiului.

În conformitate cu dispoziţiile art. 267 din Tratatul privind Funcţionarea Uniunii Europene - TFUE (fost 234 Tratatul Comunităţilor Europene), Curtea de Justiţie a Uniunii Europene este competentă să se pronunţe, cu titlu preliminar, cu privire la:

a) interpretarea tratatelor;

b) validitatea şi interpretarea actelor adoptate de instituţiile, organele, oficiile sau agenţiile Uniunii.

Alin. (2) din text prevede posibilitatea unei instanţe dintr-un stat membru de a sesiza Curtea de Justiţie a Uniunii Europene, dacă apreciază că o decizie în această privinţă este necesară în soluţionarea pricinii, iar în cazul în care chestiunea se invocă într-o cauză pendinte în faţa unei instanţe naţionale, ale cărei decizii nu sunt supuse vreunei căi de atac în dreptul intern, această instanţă este obligată să sesizeze Curtea.

Ca atare, procedura hotărârii preliminare prevăzută de dispoziţiile art. 267 din Tratatul de Funcţionare a Uniunii Europene (fost 234 T.C.E.) dă posibilitatea instanţelor statelor membre de a adresa întrebări Curţii de Justiţie, cu ocazia unui litigiu aflat pe rolul acestora, întrebările vizând interpretarea sau validitatea normei comunitare fiind adresate înainte de a se pronunţa hotărârea în litigiul pendinte, singurul competent a decide dacă întrebările sunt relevante pentru soluţionarea litigiului, precum şi asupra conţinutului acestora, fiind judecătorul naţional.

În conformitate cu o jurisprudenţă consacrată (a se vedea, în primul rând, Hotărârea din 29 noiembrie 1978, Pigs Marketing Board, considerentul 25, 83/78, Rec. p. 2347 şi Hotărârea din 28 noiembrie 1991, Durighello, considerentul 8, C-186/90, Rec. p. 1-5773), în cadrul cooperării dintre C.J.U.E. şi instanţa naţională, instituită prin art. 177 din Tratatul de Funcţionare a Uniunii Europene, este de competenţa instanţei naţionale, care este investită cu soluţionarea cauzei, are cunoştinţă directă despre situaţia de fapt şi probele administrate şi trebuie să-şi asume responsabilitatea hotărârii judecătoreşti subsecvente, să aprecieze, având în vedere particularităţile litigiului, asupra necesităţii pronunţării unei hotărâri preliminare.

În acest context, Curtea de Justiţie a Uniunii Europene s-a pronunţat în sensul că şi instanţele care soluţionează irevocabil un litigiu au posibilitatea de a aprecia asupra pertinenţei şi utilităţii interpretării care ar putea fi dată de Curtea de la Luxembourg în cauza dedusă judecăţii.

În cauza 283/81, CILFIT şi Lanificio di Gavardo SpA, soluţionată prin hotărârea din 6-10-1982, CEJ (în prezent CJUE) a precizat care sunt circumstanţele şi factorii ce trebuie avuţi în vedere de instanţele naţionale (inclusiv de cele ale căror soluţii nu sunt supuse unei căi de atac) pentru a hotărî dacă sesizează sau nu instanţa Uniunii Europene cu solicitarea pronunţării unei hotărâri preliminare.

Astfel, concluzia Curţii în această cauză a fost că instanţele ale căror decizii nu mai pot fi atacate în dreptul intern nu sunt obligate să folosească procedura hotărârii preliminare, atunci când consideră că problema legată de interpretarea unor prevederi din Tratat, ridicată de una din părţile din proces, care solicită sesizarea CJUE cu o întrebare preliminară, nu este pertinentă.

În cauză, aşa cum s-a apreciat în precedent, cererea reclamantei nu conţine întrebările pe care înţelege să le adreseze CJUE prin procedura trimiterii preliminare, astfel că în acest context cererea este inadmisibilă.

Pe de altă parte, din considerentele expuse prin cererea de recurs, de natură a justifica cererea de trimitere preliminară, reclamanta se plânge de lipsa de claritate a normei interne solicitând clarificarea sensului acestei prin raportare la art. 13 din Recomandarea nr. R (2000) 10 a Comitetului Miniştrilor Statelor Membre privind codurile de conduită pentru funcţionării publice.

Deşi recomandarea, ca act comunitar nu are caracter obligatoriu, neproducând efecte juridice, fiind utilizată numai pentru a sugera anumite acţiuni sau inacţiuni statelor membre, la art. 13 conţine principii de reglementare a conflictului de interese.

Or, reclamanta prin raportul de evaluare contestat, prin dispoziţiile sale administrative, s-a reţinut starea de incompatibilitate a reclamantei şi nu existenţa conflictului de interese. Între cele două instituţii nu există similitudine, aşa încât cererea reclamantei prin care tinde a lămuri din punct de vedere comunitar noţiunea şi conţinutul faptei de conflict de interese nu este de natură a duce la dezlegarea cauzei, obiectul cererii cu care a învestit instanţa de fond constituindu-l raportul de evaluare prin care s-a reţinut starea sa de incompatibilitate.

2.2. Examinând legalitatea sentinţei atacate prin prisma motivelor invocate de recurenta - reclamantă şi a apărărilor formulate de intimata - pârâtă prin întâmpinare, Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

Cu titlu preliminar este de precizat că obiectul cererii cu care a fost învestită instanţa de fond este reprezentat de anularea raportului de evaluare nr. x din 18 decembrie 2015 prin care s-a reţinut existenţa stării de incompatibilitate în persoana reclamantei întrucât, începând cu 20 iunie 2012, a deţinut, simultan, atât funcţia de primar al Comunei Uileacu de Beiuş, judeţul Bihor, cât şi calitatea de comerciant persoană fizică autorizată, fiind încălcate dispoziţiile art. 87 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 161/2003 şi s-a constatat existenţa indiciilor săvârşirii infracţiunii de fals în declaraţii prevăzută de art. 326 din Legea nr. 286/2009 privind C. pen., dispunându-se prin pct. 3 la raport sesizarea Parchetului de pe lângă Judecătoria Aleşd cu privire la cercetarea reclamantei sub acest aspect.

Prima instanţă, aşa cum s-a arătat în precedent, a respins ca inadmisibilă cererea de anulare a pct. 3 din raport şi a respins ca nefondată în rest acţiunea, mai exact în ce priveşte dispoziţiile raportului de constatare din punct de vedere administrativ a deţinerii de către reclamantă a două funcţii incompatibile.

Prin recursul exercitat împotriva hotărârii instanţei de fond recurenta - reclamantă a formulat critici numai în ceea ce priveşte soluţia instanţei de admitere a excepţiei inadmisibilităţii, deducând instanţei de control judiciar reevaluarea cererii de anulare a pct. 3 din Raportul de evaluare nr. x din 18 decembrie 2015 prin care intimata-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate a dispus sesizarea Parchetului de pe lângă Judecătoria Aleşd cu privire la existenţa unor indicii referitoare la săvârşirea de către reclamantă a infracţiunii de fals în declaraţii prevăzută de art. 326 din Legea nr. 286/2009 privind C. pen.

Prin urmare, hotărârea instanţei de fond prin care a fost analizată şi soluţionată cererea reclamantei de anulare a raportului de evaluare menţionat în ceea ce priveşte dispoziţiile sale referitoare la deţinerea şi exercitarea unor funcţii incompatibile din punct de vedere administrativ se bucură, prin necontestare, de autoritate de lucru judecat în această privinţă, nefăcând în consecinţă obiectul analizei instanţei de control judiciar.

Înalta Curte analizând criticile reclamantei în parametrii fixaţi prin recurs constată că nu sunt fondate.

Aşa cum s-a reţinut constant în jurisprudenţa instanţei supreme, dreptul persoanelor evaluate de a contesta raportul de evaluare la instanţa de contencios administrativ se referă la incompatibilităţile şi la conflictul de interese de ordin administrativ şi nu la cel de natură penală, deşi textul art. 22 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 face referire la contestarea raportului de evaluare, în general, fără a face vreo distincţie.

Totuşi, recurenta este într-o eroare atunci când pe cale de critică se învederează instanţei de recurs care ar fi procedura de urmat în întocmirea şi elaborarea raportului de evaluare, plecând de la premisa că sesizarea vizează existenţa indiciilor privind infracţiunea de conflict de interese, pe când în cauză sesizarea vizează existenţa unor indicii referitoare la săvârşirea de către reclamantă a infracţiunii de fals în declaraţii prevăzută de art. 326 din Legea nr. 286/2009 privind C. pen.

În condiţiile în care prin raportul de evaluare s-a luat măsura de sesizare a parchetului cu privire la existenţa indiciilor infracţiunii de fals în declaraţii, cenzura instanţei de contencios administrativ ar presupune să se pronunţe cu privire la existenţa sau inexistenţa unei infracţiuni, aspect care excedează competenţei sale.

Raportul de evaluare, prin care se sesizează organele de cercetare penală în vederea efectuării de cercetări specifice cu privire la existenţa elementelor constitutive ale infracţiunii de fals în declaraţii, este un act de sesizare şi nu reprezintă un act administrativ pentru a putea face obiectul controlului instanţei de contencios administrativ.

În acest context trebuie precizat că sesizarea pe care o face Agenţia Naţională de Integritate către organul de urmărire penală priveşte cercetarea existenţei infracţiunii de fals în declaraţii, sesizare care nu poate forma obiectul analizei judiciare de către instanţa de contencios administrativ, existenţa faptei penale urmând a fi stabilită în cadrul procesului penal.

Dreptul unei autorităţi sau instituţii de a sesiza existenţa unor indicii privind săvârşirea unei infracţiuni nu poate fi cenzurat de instanţa de contencios administrativ, pentru că sesizarea nu este un act emis în regim de putere publică, un astfel de drept nefiind de esenţa regimului de putere publică şi nefiind apt să vatăme un drept recunoscut de lege sau interes legitim, întrucât sesizarea nu produce prin ea însăşi efecte juridice.

Astfel, Înalta Curte constată că raportul, în dispoziţiile criticate prin recurs, nu constată existenţa unui conflict de interese sau starea de incompatibilitate în care s-ar fi aflat recurenta-reclamantă, ci, prin acest raport, intimata-pârâtă a dispus sesizarea Parchetului în vederea efectuării de cercetări cu privire la săvârşirea unei infracţiuni.

Prin urmare, având în vedere rezultatul verificărilor inspectorului de integritate, şi anume constatarea existenţei unor indicii privind săvârşirea unei infracţiuni, în considerarea căruia Agenţia Naţională de Integritate a sesizat Parchetul, Înalta Curte constată că, pentru contestarea rezultatului verificărilor inspectorului de integritate, calea procedurală va fi cea prevăzută de C. pen. şi, respectiv, de C. proc. pen.

2.3. Soluţia instanţei de recurs

Pentru considerentele expuse, neexistând motive de casare a hotărârii recurate, în temeiul art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge cererea recurentei-reclamante de sesizare a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene.

Respinge recursul formulat de A. împotriva Sentinţei nr. 88 din 9 mai 2016 a Curţii de Apel Oradea, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 13 decembrie 2018.

Procesat de GGC - MM