Standing to suspend entry refusal: instantaneity of administrative act bars interest under Law 554/2004

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cadrul procesual

Prin cererea înregistrată la data de 25 martie 2016 pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2016, reclamantul A., cetăţean israelian, a chemat în judecată pârâtul Inspectoratul General al Poliţiei de Frontieră Române, solicitând în temeiul art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, suspendarea executării actului administrativ, prin care s-a dispus refuzul de permitere intrare în România, până la pronunţarea instanţei de fond.

Pârâtul Inspectoratul General al Poliţiei de Frontieră a formulat întâmpinare, prin care a invocat excepţia lipsei de interes, iar pe fond a solicitat respingerea cererii de chemare în judecată, ca neîntemeiată.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin Sentinţa civilă nr. 1515 din data de 6 mai 2016, pronunţată în dosarul nr. x/2017, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a admis excepţia lipsei de interes şi a respins acţiunea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Administraţiei şi Internelor - Inspectoratul General al Poliţiei de Frontieră, ca lipsită de interes.

3. Cererea de recurs

Împotriva Sentinţei civile nr. 1515 din data de 6 mai 2016, pronunţată în dosarul nr. x/2017 al Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs reclamantul A., în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea hotărârii recurate şi trimiterea cauzei spre rejudecare pe fond primei instanţe.

În motivarea recursului arată că hotărârea primei instanţe a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material, recurentul-reclamant apreciind că justifică interes în cauză, câtă vreme dacă se va prezenta din nou la frontieră există posibilitatea de a i se refuza din nou intrarea în ţară, eliberându-i-se un nou act administrativ.

Consideră că această interpretare a instanţei de fond aduce atingere noţiunii de act administrativ şi efect juridic, precum şi de recunoaştere a dreptului persoanei vătămate de a se îndrepta împotriva actului administrativ. Arată că art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 califică actul administrativ ca fiind acel act cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice.

Mai arată că potrivit art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, se poate adresa instanţei de contencios administrativ, interesul putând fi atât privat cât şi public.

Consideră că faţă de dispoziţiile legale anterior enunţate, interesul legitim este prezumat chiar de legea contenciosului administrativ şi este distinct de condiţia legalităţii pretenţiei formulate, care implică examinarea fondului.

Recurentul-reclamant susţine că instanţa de fond a aplicat greşit normele legale privind interesul său în susţinerea cererii de chemare în judecată, interes ce este relevat tocmai de nepermiterea intrării pe teritoriul României, deşi a fost autorizat să rămână în România de către instanţa de judecată.

Susţine că până la data de 10 februarie 2016, dreptul său la liberă circulaţie a fost restrâns de către organele statului şi, deşi şederea sa în ţară a fost autorizată de către instituţiile statului, respectiva perioadă nu a fost luată în considerare la calcularea perioadei de şedere pe teritoriul statelor membre, potrivit art. 5 alin. (1) lit. a) raportat la art. 2 pct. 15 lit. b) din Regulamentul nr. 562/2006, modificat prin Regulamentul PE nr. 610/2013.

Astfel, în eventualitatea admiterii acţiunii, arată că i se va calcula perioada de şedere pe teritoriul unui stat membru începând cu data de 10 februarie 2016, motiv pentru care apreciază că interesul său în soluţionarea prezentei acţiuni îndeplineşte condiţiile prevăzute de art. 32 şi art. 33 C. proc. civ., precizând că în alte state membre i s-a permis intrarea, iar termenul de 90 de zile a fost calculat cu începere de la data de 10 februarie 2016, când i s-a ridicat controlul judiciar.

Consideră că prin respingerea acţiunii ca lipsită de interes i se aduce atingere dreptului la liberă circulaţie şi imposibilităţii de a-şi formula apărările în cauză.

4. Apărările intimatei

Intimatul-pârât Ministerul Administraţiei şi Internelor - Inspectoratul General al Poliţiei de Frontieră a formulat întâmpinare, înregistrată la dosar la data de 22 iulie 2016, prin care solicită respingerea recursului ca nefondat.

Intimatul-pârât consideră că în mod corect prima instanţă a respins acţiunea ca lipsită de interes, iar pe fond arată că actul administrativ a cărui anulare s-a solicitat a fost întocmit în conformitate cu prevederile legale în vigoare şi nu în mod abuziv.

II. Procedura de soluţionare a recursului

1. Cu privire la examinarea recursului în completul de filtru

Raportul întocmit în cauză, în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) din C. proc. civ., a fost analizat în completul filtru, fiind comunicat părţilor în baza încheierii de şedinţă din data de 27 iunie 2018, în conformitate cu dispoziţiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ.

Ulterior, având în vedere Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal, precum şi Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 109 din data de 20 septembrie 2018, a fost fixat termen de judecată, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

2. Cu privire la fondul recursului

Analizând actele şi lucrările dosarului, sentinţa recurată în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că este nefondat recursul declarat în cauză.

2.1. Argumentele de fapt şi de drept relevante

În cauză, reclamantul A. a învestit instanţa de contencios administrativ cu o cerere prin care a solicitat, în temeiul art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, suspendarea executării actului administrativ din 9 martie 2016, prin care i s-a refuzat intrarea pe teritoriul în România, până la pronunţarea instanţei de fond.

Ca urmare a respingerii de către instanţa de fond a acţiunii ca lipsită de interes, reclamantul A. a formulat recurs împotriva hotărârii de primă instanţă, întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Înalta Curte constată că în mod corect a reţinut prima instanţa că actul atacat în prezenta cauză a fost emis în baza art. 8 raportat la art. 6 alin. (1) lit. b) din O.U.G. nr. 194/2002, cu referire la art. 11 alin. (2) din acelaşi act normativ, care dispun următoarele:

Art. 6 alin. (1) lit. b) din O.U.G. nr. 194/2002: (1) Intrarea pe teritoriul României poate fi permisă străinilor care îndeplinesc următoarele condiţii: (...) b) posedă viză sau permis de şedere acordate în condiţiile prezentei ordonanţe de urgenţă sau, după caz, posedă orice autorizaţie care conferă titularului drept de tranzit ori de şedere pe teritoriul României în baza actelor normative ale Uniunii Europene, obligatorii şi aplicabile pentru România, dacă prin înţelegeri internaţionale nu s-a stabilit altfel."

Art. 8 alin. (1) lit. a) "(1) Străinilor nu li se permite intrarea pe teritoriul statului român dacă: a) nu îndeplinesc condiţiile prevăzute la art. 6 alin. (1)".

Art. 11 alin. (2):

"În cazul în care prin convenţiile internaţionale sau actele normative prin care se desfiinţează unilateral regimul de vize nu este prevăzută perioada de şedere, străinilor care nu au obligaţia obţinerii vizei pentru a intra în România li se permite accesul pe teritoriul statului român şi pot să rămână maximum 90 de zile în decursul oricărei perioade de 180 de zile precedente fiecărei zile de şedere pe teritoriul României."

În esenţă, recurentul-reclamant critică refuzul Poliţiei de Frontieră Otopeni de a-i permite intrarea pe teritoriul României, apreciind că în mod greşit prima instanţă a reţinut lipsa de interes în promovarea prezentei acţiuni, câtă vreme există posibilitatea să i se refuze din nou intrarea pe teritoriul ţării la o dată ulterioară.

Înalta Curte apreciază că, în mod corect, prima instanţă a reţinut lipsa de interes a reclamantului în soluţionarea prezentei cauze, în considerarea caracterului şi efectelor actului a cărui suspendare se solicită, act care se execută, respectiv se consumă, instantaneu, prin chiar nepermiterea intrării în ţară, de esenţa instituţiei suspendării unui act administrativ fiind perpetuarea în timp a efectelor respectivului act.

Într-o atare situaţie, o eventuală suspendare nu este aptă să mai producă vreun efect în privinţa reclamantului, căruia nu i-a fost permis accesul în ţară la data de 9 martie 2016, actul administrativ în discuţie vizând doar acel moment, astfel că, dat fiind lipsa vreunui potenţial efect, recurentul-reclamant nu poate justifica un interes în suspendarea respectivului act, demersul său judiciar fiind lipsit de interes.

Prin urmare, recurentul-reclamant nu poate susţine că justifică un interes în cauză prin aceea că există posibilitatea de a i se refuza din nou intrarea în ţară, eliberându-i-se un nou act administrativ atunci când se va prezenta din nou la frontieră, câtă vreme interesul în atacarea unui act administrativ este indisolubil legat de respectivul act şi nu poate fi apreciat in abstracto.

Or, în privinţa actului administrativ 9 martie 2016, prin care i s-a refuzat intrarea pe teritoriul în România, recurentul nu justifică niciun interes, acesta fiind consumat prin chiar actul de a i se refuza intrarea pe teritoriul României.

Înalta Curte constată că potrivit dispoziţiilor art. 32 alin. (1) lit. d) şi art. 33 din C. proc. civ., una dintre cele patru condiţii de exercitare a acţiunii civile rezidă în justificarea unui interes, care reprezintă folosul practic, material sau moral, pe care îl urmăreşte cel ce investeşte o instanţă de judecată cu o cerere (acţiune sau cale de atac), acesta trebuind să fie determinat, legitim, personal, născut şi actual. Prin urmare, interesul reprezintă o condiţie generală ce trebuie îndeplinită în cadrul oricărui proces civil, pe tot parcursul soluţionării unei cauze, nu doar cu prilejul promovării acţiunii sau formulării căii de atac.

Înalta Curte constată, în acord cu prima instanţă, că refuzul de a i se permite intrarea în ţară este distinct de interdicţia de intrare, ale cărei efecte se prelungesc în timp, act ce este susceptibil a face obiectul unei cereri de suspendare, acesta fiind reglementat la art. 1063 şi următoarele din Ordonanţa de Urgenţă nr. 194/2002.

Pe de altă parte, se constată că prezenta cerere de suspendare a fost formulată în temeiul art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, potrivit căruia:

"În cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond".

Rezultă, din prevederile legale mai sus citate, că măsura suspendării executării unui act administrativ este limitată sub aspect temporal, putând fi dispusă, în temeiul art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, numai până la data pronunţării instanţei de fond.

În speţă, prin Sentinţa civilă nr. 7018 din 22 noiembrie 2017, pronunţată în dosarul nr. x/2016*, Tribunalul Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal, a respins cererea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Administraţiei şi Internelor - Inspectoratul General al Poliţiei de Frontieră Române pentru anularea actului administrativ din 9 martie 2016, prin care i s-a refuzat intrarea pe teritoriul în România.

Astfel fiind, întrucât suspendarea actului administrativ întemeiată pe dispoziţiile art. 14 din Legea nr. 554/2004 nu putea opera decât până la pronunţarea pe fondul acţiunii în anulare, orice discuţie asupra acestei suspendări după acest moment, nu mai este de actualitate, căci o asemenea măsură nu poate dăinui dincolo de analiza în primă instanţă a cererii în anularea respectivului act administrativ.

2.2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de A. împotriva Sentinţei civile nr. 1515 din data de 6 mai 2016, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de A. împotriva Sentinţei civile nr. 1515 din data de 6 mai 2016, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 26 octombrie 2018.

Procesat de GGC - CL