Scope of central ministry's competence in social protection: legislative policy versus local administrative implementation of heating disconnection requests.

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Braşov, secţia contencios administrativ şi fiscal, la data de 27 mai 2015, reclamanta A., în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Muncii, Familiei, Protecţiei Sociale şi Persoanelor Vârstnice şi B., a solicitat obligarea pârâţilor să soluţioneze, efectiv şi integral, inclusiv prin redirijare către o altă autoritate competentă, cererea depusă de reclamantă la data de 7 noiembrie 2014, precum şi contestaţia (recursul ierarhic).

Totodată, reclamanta a solicitat obligarea pârâţilor la plata sumei de 4.000 de RON cu titlu de daune morale.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin Sentinţa civilă nr. 148 din 18 decembrie 2015, Curtea de Apel Braşov, secţia contencios administrativ şi fiscal, a respins, ca nefondată, cererea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Muncii, Familiei, Protecţiei Sociale şi Persoanelor Vârstnice şi B..

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva Sentinţei civile nr. 148 din 18 decembrie 2015, pronunţată de Curtea de Apel Braşov, secţia contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs reclamanta A., întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. (astfel cum s-a reţinut prin raportul întocmit asupra admisibilităţii în principiu a recursului), solicitând admiterea recursului, desfiinţarea hotărârii atacate şi, în rejudecare, admiterea acţiunii.

În susţinerea recursului se arată, în esenţă, că instanţa de fond a aplicat în mod greşit dispoziţiile art. 9 alin. (2) şi art. 22 alin. (2) C. proc. civ., omiţând a cerceta starea de fapt dedusă judecăţii, astfel cum este aceasta expusă la punctul 4 al cererii adresate pârâtelor, precum şi în cuprinsul paginilor 2 şi 3 din acţiune.

De asemenea, instanţa de fond nu a examinat, în mod real şi temeinic, nici celelalte puncte ale cererii şi recursului ierarhic, respectiv punctele 1, 2, 3 şi 5, încălcând următoarele norme legale aplicabile: art. 6 alin. (2) din Legea nr. 325/2006, art. 7 alin. (2) lit. b) şi c) din Legea nr. 51/2006, art. 6 şi următoarele din O.U.G. nr. 70/2011, art. 47 din Constituţia României.

În mod greşit instanţa fondului motivează respingerea acţiunii pe dispoziţiile art. 3 alin. (1), (2) şi (4), art. 104 alin. (1), (2) şi art. 106 lit. e) din Legea nr. 292/2011 a asistenţei sociale, omiţând faptul ca această lege reprezintă doar cadrul general, legea specială fiind Legea nr. 325/2006, dar şi Legea nr. 51/2006, care stabilesc un rol activ de prevenire (protecţie) în sarcina intimatului-pârât. Contrar opiniei instanţei de judecată, cadrul normativ de prevenire (protecţie) nu incumbă autorităţilor locale, ci Ministerului Muncii, Familiei, Protecţiei Sociale şi Persoanelor Vârstnice, ca autoritate centrală, acesta având şi atribuţii de control.

Astfel, autorităţile publice locale şi-au respectat atribuţiile şi au acordat recurentei-reclamante ajutorul de încălzire, dar obiectul cauzei nu constă în refuzul acordării ajutorului de încălzire, cum greşit a considerat prima instanţă, ci vizează pasivitatea Ministerului Muncii, Familiei, Protecţiei Sociale şi Persoanelor Vârstnice de a lua măsuri efective de protecţie a consumatorilor vulnerabili, inclusiv prin prevenirea tăierii alimentării instalaţiei de încălzire.

Recurenta-reclamantă susţine că instanţa de fond a invocat şi aplicat greşit dispoziţiile art. 53 din Legea nr. 90/2001, întrucât competenţa de soluţionare a cererii şi a recursului ierarhic depuse de recurenta-reclamantă aparţine conducătorului instituţiei destinatare.

O altă critică adusă hotărârii de fond se referă la interpretarea greşită şi părtinitoare a aspectului dreptului de proprietate asupra instalaţiei de încălzire, care, în realitate, aparţine în cotă indiviză fiecărui proprietar de apartament de pe coloana în cauză.

În ceea ce o priveşte pe intimata-pârâtă C., în calitate de funcţionar public - director, aceasta se face vinovată, împreună cu intimatul-pârât Ministerul Muncii, Familiei, Protecţiei Sociale şi Persoanelor Vârstnice de clasarea abuzivă a recursului ierarhic, deşi avea obligaţia de a-l dirija spre analiză şi soluţionare efectivă şi integrală.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 24 martie 2016, intimatul-pârât Ministerul Muncii, Familiei, Protecţiei Sociale şi Persoanelor Vârstnice a invocat excepţia nulităţii recursului pentru nemotivare, iar în subsidiar a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Totodată, intimatul-pârât a reiterat aspectele referitoare la lipsa calităţii procesuale pasive atât a acestui minister, cât şi a intimatei-pârâte B., precum şi aspectele privitoare la inadmisibilitatea cererii pentru neîndeplinirea procedurii prealabile.

Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 24 martie 2016, intimata-pârâtă B. a invocat excepţia nulităţii recursului pentru nemotivare, iar în subsidiar a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Totodată, intimata-pârâtă a reiterat aspectele referitoare la lipsa calităţii sale procesuale pasive şi la lipsa calităţii procesuale pasive a intimatului-pârât Ministerul Muncii, Familiei, Protecţiei Sociale şi Persoanelor Vârstnice, precum şi aspectele privitoare la inadmisibilitatea cererii pentru neîndeplinirea procedurii prealabile.

5. Procedura de soluţionare a recursului

Raportul întocmit în cauză, în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) din C. proc. civ., a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părţilor în baza încheierii de şedinţă din data de 17 ianuarie 2018, în conformitate cu dispoziţiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ.

Prin aceeaşi încheiere, completul de filtru, luând act de transmiterea calităţii procesuale pasive, care a operat în cauză în raport de dispoziţiile art. 2 din O.U.G. nr. 1/2017, a dispus modificarea citativului şi conceptarea în cauză, în calitate de intimat-pârât, a Ministerului Muncii şi Justiţiei Sociale, în locul Ministerul Muncii, Familiei, Protecţiei Sociale şi Persoanelor Vârstnice.

La data de 22 februarie 2018, recurenta-reclamantă A. a înregistrat la dosarul cauzei un punct de vedere referitor la concluziile raportului întocmit asupra admisibilităţii în principiu a recursului, în sensul achiesării la concluziile acestuia, iar la data de 5 martie 2018, intimatul-pârât Ministerul Muncii şi Justiţiei Sociale a depus un punct de vedere la raport, prin care a reiterat excepţia nulităţii recursului pentru nemotivare.

Prin încheierea din data de 6 iunie 2018, completul de filtru a constatat că cererea de recurs îndeplineşte condiţiile de admisibilitate şi, pe cale de consecinţă, a respins excepţia nulităţii recursului, ca neîntemeiată şi declarat recursul formulat ca fiind admisibil în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) din C. proc. civ., fixând termen pentru judecata căii de atac.

II. Soluţia instanţei de recurs

II.1. Referitor la excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a intimaţilor-pârâţi Ministerul Muncii şi Justiţiei Sociale şi B., precum şi la excepţia inadmisibilităţii acţiunii, ca urmare a neîndeplinirii procedurii prealabile, invocate de intimaţii-pârâţi prin întâmpinările depuse în dosarul instanţei de recurs.

Înalta Curte reţine că aceste excepţii au fost invocate de pârâţi în faţa instanţei de fond, care le-a soluţionat prin încheierea din 25 septembrie 2015, în sensul că:

(i) a respins excepţia lipsei calităţii procesuale pasive, invocate de pârâtul Ministerul Muncii şi Justiţiei Sociale;

(ii) a admis excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtei B., în ceea ce priveşte capătul de cerere privind obligarea la soluţionarea cererii înregistrate sub nr. x/2014;

(iii) a respins excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtei B., în ceea ce priveşte capătul de cerere privind obligarea la plata daunelor morale;

(iv) a respins excepţia inadmisibilităţii acţiunii, invocată de ambii pârâţi.

Pârâţii Ministerul Muncii şi Justiţiei Sociale şi B. nu au declarat recurs împotriva încheierii de şedinţă din 25 septembrie 2015, iar recursul declarat de reclamanta A. a vizat doar Sentinţa nr. 148 din 18 decembrie 2015, astfel încât soluţia instanţei de fond asupra excepţiilor procesuale a căpătat caracter definitiv.

Reiterarea în faţa instanţei de control judiciar a excepţiilor lipsei calităţii procesuale pasive şi a inadmisibilităţii acţiunii, folosind mijlocul procedural al întâmpinării, în lipsa exercitării căii de atac împotriva hotărârii prin care au fost dezlegate excepţiile, reprezintă un demers procedural contrar prevederilor art. 483 alin. (3) C. proc. civ., potrivit căruia recursul urmăreşte să supună Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie examinarea, în condiţiile legi, a conformităţii hotărârii atacate cu regulile de drept.

Prin urmare, Înalta Curte constată că nu a fost legal învestită cu soluţionarea unei căi de atac formulată împotriva încheierii din 25 septembrie 2015, astfel încât excepţiile invocate de pârâţi nu pot face obiectul analizei în prezentul recurs.

II.2. Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanta A. este nefondat, pentru următoarele considerente:

Cu caracter prealabil, Înalta Curte reţine că, întrucât unele dintre motivele de recurs formulate de reclamanta A. abordează chestiuni de fapt şi de drept similare, necesitând un răspuns comun din partea instanţei de control judiciar, acestea urmează a fi analizate în mod grupat, sintetizat, în raport de obiectul criticilor expuse.

II.2.1. Referitor la criticile din recurs vizând omisiunea instanţei de fond de a cerceta starea de fapt dedusă judecăţii, astfel cum este aceasta expusă la punctul 4 al cererii adresate pârâtelor şi în cuprinsul paginilor 2 şi 3 din acţiune.

Înalta Curte reţine că recurenta-reclamantă A. a învestit instanţa de contencios administrativ cu o acţiune vizând refuzul nejustificat al autorităţii pârâte de a soluţiona petiţia înregistrată sub nr. x/10.11.2014, reclamanta considerând că răspunsul emis de Ministerul Muncii şi Justiţiei Sociale prin adresa nr. x/21.11.2014 nu satisface cerinţele legale prevăzute de O.G. nr. 27/2002. În acelaşi sens, reclamanta a formulat critici de nelegalitate şi faţă de modalitatea de soluţionare a contestaţiei administrative, care a fost clasată conform Notei de clasare nr. x din 22 decembrie 2014.

În raport de obiectul cererii de chemare în judecată şi de specificul contenciosului administrativ, Înalta Curte constată că prima instanţă nu a fost învestită cu o acţiune vizând legalitatea sau nelegalitatea debranşării apartamentului locuit de reclamantă de la instalaţia de încălzire a imobilului, astfel încât nu putea da dezlegare împrejurărilor de ordin factual expuse de reclamantă la punctul 4 din cererea adresată pârâtului, precum şi în cuprinsul pag. 2 şi 3 din acţiune.

Instanţa de fond a fost învestită, conform art. 1 alin. (1), art. 2 alin. (1) lit. f) şi art. 8 din Legea nr. 554/2004, cu analiza legalităţii actelor emise de pârât în soluţionarea petiţiei formulate de reclamantă, iar această analiză este circumscrisă prevederilor O.G. nr. 27/2002, în sensul de a se stabili dacă pârâtul a respectat obligaţiile ce-i revin în activitatea de soluţionare a petiţiilor.

Situaţia de fapt expusă de recurenta-reclamantă în susţinerea cererii adresate intimatului-pârât reprezintă un criteriu care ajută la stabilirea împrejurării dacă autoritatea publică avea competenţa legală de a răspunde petiţiei, ori această competenţă revenea altei autorităţi publice, dar nu poate forma obiectul unei acţiuni în contencios administrativ.

În acest sens, Înalta Curte constată că instanţa de fond a analizat starea de fapt expusă de reclamantă prin cererea adresată pârâtului Ministerul Muncii şi Justiţiei Sociale, în raport de care a reţinut în mod corect că obiectul petiţiei îl reprezintă legalitatea măsurilor de debranşare a apartamentului în care locuieşte reclamanta, de la instalaţia de încălzire centralizată a imobilului şi, analizând dispoziţiile legale care reglementează competenţele acestui minister în materia asistenţei sociale, prima instanţă a concluzionat că răspunsul emis de pârât la petiţia reclamantei respectă prevederile O.G. nr. 27/2002.

II.2.2. O altă critică formulată de recurenta-reclamanta vizează neexaminarea, de către instanţa de fond, în mod real şi temeinic, a punctelor 1, 2, 3 şi 5 din petiţie şi din contestaţia administrativă, fiind reluată şi critica privind nestabilirea stării de fapt reale, recurenta-reclamantă apreciind că instanţa de fond a încălcat următoarele norme legale aplicabile: art. 6 alin. (2) din Legea nr. 325/2006, art. 7 alin. (2) lit. b) şi c) din Legea nr. 51/2006, art. 6 şi următoarele din O.U.G. nr. 70/2011, art. 47 din Constituţia României.

Înalta Curte va examina acest motiv de recurs împreună cu alte critici expuse de recurenta-reclamantă prin cererea de recurs, respectiv cele privind greşita aplicare în cauză a dispoziţiilor art. 3 alin. (1), (2) şi (4), art. 104 alin. (1), (2) şi art. 106 lit. e) din Legea nr. 292/2011 a asistenţei sociale, precum şi a dispoziţiilor art. 53 din Legea nr. 90/2001.

Analizând considerentele hotărârii recurate, în raport de argumentele expuse prin cererea de chemare în judecată, Înalta Curte constată că prima instanţă a făcut o corectă aplicare în cauză a dispoziţiilor legale incidente, sentinţa recurată cuprinzând argumente care demonstrează că judecătorul fondului a analizat în mod adecvat elementele de fapt şi de drept ale cauzei, pe care le-a trecut prin filtrul propriei sale aprecieri şi a explicat raţionamentul pe baza căruia a reţinut că cererea cu soluţionarea căreia a fost învestit, este neîntemeiată.

Prevederile legale invocate de recurenta-reclamantă a fi omise de instanţa de fond nu sunt în dezacord cu dispoziţiile Legii nr. 292/2011, care dispun asupra competenţelor legale aparţinând Ministerului Muncii şi Justiţiei Sociale în domeniul politicilor de protecţie socială, ci le susţin.

Concluzia primei instanţe, în sensul că intimatul-pârât exercită atribuţii în acest domeniu, la nivel macroeconomic, prin care asigură cadrul legislativ şi resursele financiare necesare protejării drepturilor persoanelor aflate în nevoie este confirmată de prevederile art. 6 alin. (2) din Legea nr. 325/2006, conform cărora:

"Politica de protecţie socială în domeniul alimentării cu energie termică se elaborează de Ministerul Muncii, Solidarităţii Sociale şi Familiei în colaborare cu Ministerul Administraţiei şi Internelor, cu consultarea asociaţiilor neguvernamentale reprezentative în domeniul respectiv.".

Celelalte dispoziţii legale invocate de recurenta-reclamantă, respectiv art. 7 alin. (2) lit. b) şi c) din Legea serviciilor comunitare de utilităţi publice nr. 51/2006, art. 6 şi următoarele din O.U.G. nr. 70/2011 privind măsurile de protecţie socială în perioada sezonului rece şi art. 47 din Constituţia României, nu se referă la atribuţiile legale ce revin intimatului-pârât Ministerul Muncii şi Justiţiei Sociale, ci reglementează principii ale funcţionării serviciilor de utilităţi publice, definiţii normative în materia protecţiei sociale ori principii constituţionale privind obligaţiile statului în raport de cetăţenii săi, astfel încât nu sunt utile dezlegării obiectului cauzei.

Pe de altă parte, prevederile art. 3 alin. (1), (2) şi (4), art. 104 alin. (1), (2) şi art. 106 lit. e) din Legea nr. 292/2011, redate integral în cuprinsul hotărârii de fond, precum şi cele ale art. 53 din Legea nr. 90/2001, ajută la elucidarea obiectului cauzei, aceste texte de lege reglementând în mod expres competenţele legale ale Ministerului Muncii şi Justiţiei Sociale în domeniul protecţiei sociale, atribuţii prin prisma cărora instanţa de fond a concluzionat cu privire la legalitatea răspunsului formulat de autoritatea publică la petiţia adresată de recurenta-reclamantă.

Pentru aceste considerente, Înalta Curte va respinge, ca nefondate, criticile formulate de recurenta-reclamanta A..

II.2.3. Nefondate sunt şi criticile recurentei-reclamante privind greşita reţinere, de către instanţa de fond, a obligaţiilor care revin în sarcina autorităţilor locale, în domeniul protecţiei sociale, precum şi cele privind greşita reţinere a obiectului cauzei.

Este nereală susţinerea recurentei-reclamante, în sensul că prima instanţă a reţinut că obiectul cauzei constă în refuzul acordării ajutorului de încălzire. În realitate, prima instanţă a reţinut că obiectul cauzei îl reprezintă analizarea legalităţii răspunsului emis de intimatul-pârât la petiţia adresată de reclamantă, iar această analiză s-a realizat, astfel cum s-a arătat anterior, în raport de competenţele legale ale Ministerului Muncii şi Justiţiei Sociale în domeniul protecţiei sociale, reglementate de Legea nr. 292/2011, prima instanţă diferenţiind aceste atribuţii faţă de cele ce revin altor autorităţi publice.

Prin urmare, în mod corect, în raport de prevederile legale incidente, instanţa de fond a reţinut că intimatul-pârât are obligaţii circumscrise elaborării politicilor de protecţie socială, respectiv asigurarea cadrului legislativ şi financiar necesar implementării acestora, însă îndeplinirea în concret a acestor măsuri revine autorităţilor administraţiei publice locale.

În acest sens, Înalta Curte va avea în vedere şi prevederile art. 6 şi art. 7 Legea nr. 325/2006, potrivit cărora Guvernul şi ministerele nominalizate în textul de lege elaborează politici şi strategii în domeniul serviciului public de alimentare cu energie termică, iar art. 8 alin. (2) din acelaşi act normativ detaliază modul de punere în executare a acestor măsuri, arătând că aceste obligaţii aparţin autorităţilor administraţiei publice locale.

II.2.4. Înalta Curte va respinge, ca nefondată şi critica privitoare la greşita interpretare a instanţei de fond cu privire la dreptul de proprietate asupra instalaţiei de încălzire a imobilului, considerentele instanţei fiind conforme prevederilor art. 3 lit. d) din Legea nr. 230/2007. Mai mult, aceste considerente concordă chiar cu cele expuse de reclamantă prin cererea de recurs, în sensul că instalaţia de încălzire este supusă regimului de proprietate comună.

II.2.5. În ceea ce priveşte răspunderea intimatei-pârâte B., pentru clasarea contestaţiei administrative formulate de recurenta-reclamantă, prin recurs nu au fost prezentate argumente suplimentare faţă de cele expuse în faţa instanţei de fond. În condiţiile în care prima instanţă a apreciat a fi legal răspunsul oferit de Ministerul Muncii şi Justiţiei Sociale la petiţia depusă de reclamantă, în sensul că problema sesizată excede atribuţiilor acestei autorităţi, soluţia de clasare este legal dispusă, în raport de prevederile art. 10 alin. (2) din O.G. nr. 27/2002.

Pentru aceste considerente, constatând că nu este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 496 alin. (1) C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamanta A., ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta A. împotriva Sentinţei civile nr. 148 din 18 decembrie 2015, pronunţată de Curtea de Apel Braşov, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 24 octombrie 2018.

Procesat de GGC - CL