Government decision on Financial Guard reorganization upheld; appeal dismissed for failing to prove institution’s constitutional status

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 06 ianuarie 2015, pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, a solicitat:

- anularea H.G. nr. 566 din 01 iunie 2011 pentru modificarea şi completarea H.G. nr. 1324/2009 pentru organizarea şi funcţionarea Gărzii Financiare, în ceea ce priveşte art. I pct. 1 şi 2;

- obligarea pârâtului la repararea prejudiciului material, reprezentând salariu cuvenit de la data încetării raporturilor de serviciu şi a prejudiciului moral în sumă de 50.000 RON, sume actualizate la data plăţii şi la plata dobânzii legale penalizatoare la aceste sume;

- obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată.

La data de 14.09.2015 a fost formulată şi depusă la dosarul cauzei, de către Ministerul Finanţelor Publice, cerere de intervenţie în interesul pârâtului Guvernul României, aceasta fiind admisă în principiu prin încheierea de şedinţă din 27 octombrie 2015.

Prin cererea depusă la data de 27.10.2015 reclamantul A. a solicitat sesizarea Curţii Constituţionale cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 3 alin. (3) teza a II-a din O.U.G. nr. 91/2003, în forma în vigoare la data adoptării H.G. nr. 566/2011.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 3356 din 15 decembrie 2015, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a sesizat Curtea Constituţională cu soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 3 alin. (3) teza a II-a din O.U.G. nr. 91/2003, a respins acţiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, ca neîntemeiată şi a admis cererea de intervenţie accesorie formulată de Ministerul Finanţelor Publice.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 3356/15.12.2015, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs reclamantul A., întemeiat pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea hotărârii atacate şi, în rejudecare, admiterea cererii de chemare în judecată.

În susţinerea recursului, se arată că instanţa de fond nu a răspuns argumentelor de drept invocate în acţiunea principală şi în precizările ulterioare.

Cât priveşte încadrarea Gărzii Financiare în categoria instituţiilor reglementate de dispoziţiile art. 116 - 117 din Constituţia României, recurentul-reclamant apreciază că prima instanţă, întemeindu-şi hotărârea doar pe considerentele deciziei Curţii Constituţionale nr. 366/2014, a omis a analiza textele de lege invocate de reclamant, din care reieşea caracterul Gărzii Financiare de instituţie fundamentală a statului.

Recurentul-reclamant apreciază că hotărârea este pronunţată chiar cu depăşirea considerentelor Deciziei Curţii Constituţionale nr. 366/2014, întrucât obiectul excepţiei de neconstituţionalitate analizată prin această decizie viza dispoziţiile O.U.G. nr. 74/2013, un act normativ ulterior anului 2011, când situaţia Gărzii Financiare era diferită de cea de la data producerii efectelor H.G. nr. 566/2011. În acest sens, recurentul-reclamant arată că a invocat, în faţa instanţei de fond, prevederile legale incidente la data la care s-a emis actul normativ contestat, din care rezulta, în opinia sa, că Garda Financiară era subordonată direct Ministerului Finanţelor.

Recurentul-reclamant critică hotărârea primei instanţe şi prin aceea că, în cuprinsul său, nu sunt indicate normele de drept material care au format convingerea instanţei.

Reluând textele legale pe care le apreciază incidente în cauză (respectiv prevederile O.U.G. nr. 91/2003 privind organizarea şi funcţionarea Gărzii Financiare, cu modificările ulterioare, survenite prin O.U.G. nr. 45/2009, ale H.G. nr. 34/2009 privind organizarea Ministerului Finanţelor şi Anexelor 1 şi 2 la această hotărâre, ale H.G. nr. 109/2009 privind organizarea Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală şi ale Ordinului Preşedintelui Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală nr. 1468/2010 de aprobare a Regulamentului de organizare şi funcţionare a Gărzii Financiare), recurentul-reclamant concluzionează că, la data la care a produs efecte H.G. nr. 566/2011, Garda Financiară era instituţie cu personalitate juridică, în subordinea Ministerului Finanţelor, având caracter de instituţie fundamentală a statului, nefiind aplicabilă, prin urmare, Decizia Curţii Constituţionale nr. 366/2014.

Sub un alt aspect, hotărârea de fond este criticată întrucât instanţa reţine aspecte din nota de fundamentare a actului normativ atacat, ignorând apărările recurentului-reclamant cu privire la aceste aspecte. Promovarea hotărârii de guvern este motivată prin referiri generale, fără suport faptic, iar contextul socio-economic nu justifică adoptarea sa.

O altă critică formulată de recurentul-reclamant A. se referă la neanalizarea, de către prima instanţă, a celui de-al doilea motiv de nulitate invocat prin acţiune, respectiv abrogarea art. 2 alin. (4) din H.G. nr. 1324/2009 prin dispoziţiile art. I pct. 2 din H.G. nr. 566/2011, recurentul-reclamant solicitând ca acest caz de nelegalitate să fie analizat de instanţa de recurs.

Reluând argumentele expuse prin acţiune, recurentul-reclamant arată că dispoziţiile de abrogare contravin prevederilor constituţionale şi Legii organice nr. 188/1999, ajungându-se la situaţia ca statutul funcţionarului public să fie reglementat prin ordinul Preşedintelui Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală, fiind afectat în sens negativ regimul juridic al funcţiei publice reglementat în art. 73 lit. j) din Constituţie.

Totodată, recurentul-reclamant consideră că este afectat şi dreptul la muncă al funcţionarului public, reglementat de art. 41 din Constituţie, astfel cum s-a reţinut şi prin Deciziile Curţii Constituţionale nr. 1221/2008 şi nr. 351/2015.

Un indiciu al nelegalităţii textului de abrogare îl reprezintă un caz similar, în care s-a pronunţat decizia Curţii Constituţionale nr. 392/2014, prin care s-a constatat neconstituţionalitatea dispoziţiilor art. 59 alin. (2), art. 60 alin. (1) şi art. 62 alin. (3) din Legea nr. 360/2002 privind statutul poliţistului. Aceste prevederi transferau competenţe în materia cercetării şi sancţionării disciplinare către ministrul administraţiei şi internelor, iar Curtea Constituţională a reţinut că acest transfer este neconstituţional, întrucât statutul poliţistului poate face doar obiectul unei legi organice.

Totodată, recurentul-reclamant susţine că, prin abrogarea art. 2 alin. (4) din H.G. nr. 1324/2009, s-a creat posibilitatea organizării discreţionare a examenului de selecţie, fiind înlăturată dispoziţia potrivit căreia posturile se ocupă în condiţiile legii.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 31 martie 2016, intimatul-intervenient Ministerul Finanţelor Publice a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 6 iunie 2016, intimatul-pârât Guvernul României a invocat excepţia nulităţii recursului, iar în subsidiar, a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

5. Procedura de soluţionare a recursului

Raportul întocmit în cauză, în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) din C. proc. civ., a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părţilor în baza încheierii de şedinţă din data de 17 ianuarie 2018, în conformitate cu dispoziţiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ.

Părţile nu au înregistrat la dosarul cauzei puncte de vedere referitoare la concluziile raportului întocmit asupra admisibilităţii în principiu a recursului.

Prin încheierea din data de 23 mai 2018, completul de filtru a constatat că cererea de recurs îndeplineşte condiţiile de admisibilitate şi, pe cale de consecinţă, a respins excepţia nulităţii recursului, invocată de intimatul-pârât Guvernul României şi a declarat recursul formulat ca fiind admisibil în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) din C. proc. civ., fixând termen pentru judecata căii de atac.

6. Alte aspecte procesuale

La data de 3 august 2016, s-a înregistrat la dosarul instanţei de recurs adresa nr. x/25.07.2016, prin care Curtea Constituţională a comunicat, în copie, decizia nr. 464 din 28 iunie 2016, prin care a fost respinsă, ca neîntemeiată, excepţia de neconstituţionalitate ridicată de reclamantul A. în prezenta cauză, în faţa instanţei de fond, cu privire la dispoziţiile art. 3 alin. (3) teza a doua din O.U.G. nr. 91/2003.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantul A. este nefondat, pentru următoarele considerente:

Examinând criticile formulate de recurentul-reclamant A., Înalta Curte constată că acestea pot fi grupate în două categorii:

(i) critici privitoare la caracterul Gărzii Financiare de instituţie fundamentală a statului, în raport de dispoziţiile O.U.G. nr. 91/2003 privind organizarea şi funcţionarea Gărzii Financiare, cu modificările ulterioare survenite prin O.U.G. nr. 45/2009, ale H.G. nr. 34/2009 privind organizarea Ministerului Finanţelor şi Anexelor 1 şi 2 la această hotărâre, ale H.G. nr. 109/2009 privind organizarea Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală şi ale Ordinului Preşedintelui Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală nr. 1468/2010 de aprobare a Regulamentului de organizare şi funcţionare a Gărzii Financiare. În acest set de critici se regăsesc şi argumente privitoare la inaplicabilitatea în cauză a Deciziei Curţii Constituţionale nr. 366/2014;

(ii) critici privitoare la neanalizarea, de către instanţa de fond, a legalităţii prevederilor art. I pct. 2 din H.G. nr. 566/2011, prin care au fost abrogate dispoziţiile art. 2 alin. (4) din H.G. nr. 1324/2009.

II.1. Înalta Curte va respinge, ca nefondate, susţinerile recurentului-reclamant privitoare la încadrarea Gărzii Financiare în categoria instituţiilor fundamentale ale statului, instanţa de fond reţinând în mod corect că această autoritate îşi desfăşoară activitatea în subordinea unui organ de specialitate al administraţiei publice centrale, iar nu în subordinea Guvernului sau a unui minister, astfel cum prevăd dispoziţiile art. 116 - 117 din Constituţie.

Recurentul-reclamant a învederat că, în speţă, nu sunt aplicabile considerentele deciziei nr. 366/2014 a Curţii Constituţionale, prin care s-a reţinut că Garda Financiară nu are caracter de instituţie fundamentală, întrucât instanţa de contencios constituţional a fost învestită cu analizarea conformităţii cu Constituţia a O.U.G. nr. 74/2013, act normativ adoptat ulterior H.G. nr. 566/2011, contestată în cauză.

Acest argument nu poate fi reţinut, având în vedere că, indiferent de obiectul sesizării, prin considerentele regăsite la pct. 47 - 50 din decizia nr. 366/2014, Curtea Constituţională a statuat asupra noţiunii de "instituţii fundamentale ale statutului", indicând o serie de autorităţi care se încadrează în această definiţie, potrivit jurisprudenţei proprii, raportată la dispoziţiile constituţionale şi a concluzionat că Garda Financiară "nu poate fi încadrată în categoria instituţiilor fundamentale, întrucât, potrivit legii, şi-a desfăşurat activitatea în subordinea unui organ de specialitate al administraţiei publice centrale, iar nu în subordinea Guvernului sau a unui minister, aşa cum prevăd dispoziţiile art. 116 - 117 din Constituţie, şi nici nu a constituit o autoritate administrativă autonomă.".

Înalta Curte constată că aceste considerente au fost reluate de Curtea Constituţională şi în cuprinsul pct. 20 al Deciziei nr. 464/2016, pronunţată ca urmare a sesizării formulate de recurentul-reclamant în prezenta cauză, în faţa instanţei de fond, cu privire la conformitatea cu Constituţia a dispoziţiilor art. 3 alin. (3) teza a doua din O.U.G. nr. 91/2003.

Contestând incidenţa acestor considerente, recurentul-reclamant a susţinut că, la momentul la care a fost pronunţată decizia Curţii Constituţionale nr. 366/2014, respectiv în anul 2014, regimul juridic al Gărzii Financiare era diferit de cel existent la data producerii efectelor H.G. nr. 566/2011, în anul 2011 Garda Financiară având caracter de instituţie fundamentală a statului, fiind subordonată direct Ministerului Finanţelor Publice.

Înalta Curte va respinge, ca neîntemeiat, acest argument, reţinând că regimul juridic al Gărzii Financiare, din punct de vedere al calificării acesteia ca neavând caracter de instituţie fundamentală a statului, nu era diferit în anul 2011, faţă de anul 2013, când a fost adoptată O.U.G. nr. 74/2013 şi nici faţă de anul 2014, când a fost pronunţată decizia Curţii Constituţionale nr. 366/2014, astfel cum rezultă din actele normative care au reglementat organizarea şi activitatea acestei instituţii. În acest sens, vor fi avute în vedere prevederile O.U.G. nr. 91/2003 şi ale H.G. nr. 1324/2009, cu modificările şi completările ulterioare, în forma în vigoare la data de 9 iunie 2011 (data intrării în vigoare a H.G. nr. 566/2011).

Astfel, potrivit art. 1 din O.U.G. nr. 91/2003:

"Garda Financiară se organizează ca instituţie publică de control, cu personalitate juridică, în subordinea Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală din cadrul Ministerului Finanţelor Publice, finanţată de la bugetul de stat.", iar potrivit art. 1 alin. (1) din H.G. nr. 1324/2009:

"Garda Financiară este instituţie publică de control, cu personalitate juridică, aflată în subordinea Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală, care exercită controlul operativ şi inopinat privind prevenirea, descoperirea şi combaterea oricăror acte şi fapte ce au ca efect frauda şi evaziunea fiscală, precum şi alte fapte date prin lege în competenţa sa."

Prin modificările operate conform O.U.G. nr. 74/2013, în art. 1 alin. (1) s-a stabilit că:

"Agenţia Naţională de Administrare Fiscală, denumită în continuare Agenţia, se reorganizează ca urmare a fuziunii prin absorbţie şi preluarea activităţii Autorităţii Naţionale a Vămilor şi prin preluarea activităţii Gărzii Financiare, instituţie publică care se desfiinţează."

Aşadar, la data intrării în vigoare a H.G. nr. 566/2011, Garda Financiară nu avea caracter de instituţie fundamentală a statului, raportul de subordonare a acestei autorităţi fiind stabilit faţă de Agenţia Naţională de Administrare Fiscală, organ de specialitate al administraţiei publice centrale şi nu faţă de Ministerul Finanţelor Publice. Acest raport de subordonare, stabilit pe cale legislativă, nu a suferit modificări până la data la care instituţia a fost desfiinţată, conform O.U.G. nr. 74/2013 şi, implicit, nici până la data la care Curtea Constituţională a statuat asupra lipsei caracterului Gărzii Financiare de instituţie fundamentală a statului, astfel încât considerentele Deciziei Curţii Constituţionale nr. 366/2014 îşi găsesc pe deplin aplicabilitatea în prezenta cauză.

Nici actele normative indicate de recurentul-reclamant prin cererea de recurs nu conturează o altă situaţie juridică decât cea care rezultă din prevederile O.U.G. nr. 91/2003 şi ale H.G. nr. 1324/2009.

Astfel, dispoziţiile art. 1 şi 2 din H.G. nr. 109/2009 privind organizarea Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală stipulează că această instituţie se organizează şi funcţionează în subordinea Ministerului Finanţelor Publice, iar Garda Financiară funcţionează, la rândul său, în subordinea Agenţiei, această prevedere confirmând inexistenţa unui raport juridic de subordonare directă între Garda Financiară şi Ministerul Finanţelor Publice.

În acelaşi sens sunt şi prevederile Anexei nr. 2 la H.G. nr. 34/2009 privind organizarea Ministerului Finanţelor Publice, în cuprinsul cărora se prevede subordonarea directă, faţă de acest minister, doar a Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală, în timp de Garda Financiară, Autoritatea Naţională a Vămilor şi Direcţiile generale ale finanţelor publice judeţene se subordonează Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală.

Totodată, împrejurarea că, prin Ordinul Preşedintelui Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală nr. 1468/2010, prin care s-a aprobat Regulamentul de organizare şi funcţionare a Gărzii Financiare, s-a stabilit că această instituţie îşi desfăşoară activitatea în baza ordinelor primite inclusiv de la ministrul finanţelor publice, nu este de natură a releva un raport de subordonare directă a Gărzii Financiare faţă de Ministerul Finanţelor Publice, contrar dispoziţiilor O.U.G. nr. 91/2003 şi ale H.G. nr. 1324/2009.

În ceea ce priveşte criticile formulate de către recurentul-reclamant cu privire la Nota de fundamentare a H.G. nr. 566/2011, pe care instanţa de fond a avut-o în vedere în analiza legalităţii acestei hotărâri, Înalta Curte le apreciază a fi nefondate, întrucât prima instanţă nu şi-a întemeiat motivarea doar pe argumentele ce rezultă din Nota de fundamentare, ci acestea au fost expuse în completarea analizei de legalitate a actului normativ contestat, iar susţinerile recurentului-reclamant privitoare la caracterul generic al motivelor din Nota de fundamentare nu sunt confirmate de conţinutul acesteia.

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte va respinge, ca nefondate, criticile din recurs privitoare la greşita aplicare, de către instanţa de fond, a considerentelor Deciziei Curţii Constituţionale nr. 366/2014, precum şi cele privind neluarea în considerare a actelor normative din care ar rezulta caracterul Gărzii Financiare de instituţie fundamentală a statului, apreciind că, din întreg ansamblul legislativ care reglementa regimul juridic al Gărzii Financiare la data emiterii H.G. nr. 566/2011, rezultă concluzia neîncadrării acestei instituţii în prevederile art. 116 - 117 din Constituţie.

II.2. În ceea ce priveşte critica neanalizării cazului de nulitate a prevederilor art. I pct. 2 din H.G. nr. 566/2011, prin care s-au abrogat dispoziţiile art. 2 alin. (4) din H.G. nr. 1324/2009, Înalta Curte reţine, contrar celor susţinute de recurentul-reclamant, că instanţa de fond a analizat toate motivele de nelegalitate formulate prin cererea de chemare în judecată.

În acest sens, recurentul-reclamant a invocat, în esenţă, atât prin cererea de chemare în judecată, cât şi ulterior, prin cererea de recurs, că, urmare a abrogării art. 2 alin. (4) din H.G. nr. 1324/2009, care prevedea că posturile se ocupă în condiţiile legii, s-a creat posibilitatea organizării discreţionare a examenului de selecţie pentru ocuparea posturilor vacante în cadrul Gărzii Financiare, doar pe baza ordinului Preşedintelui Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală, fiind, astfel, încălcate prevederile art. 73 lit. j) din Constituţie şi cele ale Legii nr. 188/1999.

Acest motiv de nelegalitate a fost respins de instanţa de fond, cu motivarea că dispoziţiile H.G. nr. 566/2011 nu prevăd că ocuparea posturilor vacante se realizează prin concurs organizat conform ordinului Preşedintelui Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală, considerent la care Înalta Curte achiesează.

Dispoziţiile art. 2 alin. (4) din H.G. nr. 1324/2009 prevedeau că:

"Posturile vacante vor fi ocupate în condiţiile legii (...)". Concomitent cu abrogarea acestui text de lege, prin art. I pct. 8 din H.G. nr. 566/2011 s-a introdus alin. (3) în cuprinsul art. 16 din H.G. nr. 1324/2009, legiuitorul stabilind că:

"Ocuparea funcţiei publice specifice vacante de comisar al Gărzii Financiare se face cu îndeplinirea condiţiilor privind recrutarea funcţionarilor publici prevăzute de Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, şi conform dispoziţiilor prezentei hotărâri."

Prin urmare, chiar dacă prin H.G. nr. 566/2011 a fost abrogat textul normativ care prevedea ocuparea posturilor vacante "în condiţiile legii", efectul acestei abrogări nu l-a reprezentat, astfel cum susţine recurentul-reclamant, legiferarea organizării examenului de selecţie în baza ordinului Preşedintelui Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală, cu înlăturarea dispoziţiilor Legii nr. 188/1999, atât timp cât H.G. nr. 566/2011 nu prevede o astfel de procedură ci, dimpotrivă, stipulează în mod expres că ocuparea posturilor vacante de comisar al Gărzii Financiare se face cu îndeplinirea condiţiilor prevăzute de Legea nr. 188/1999.

Din această perspectivă, este neîntemeiat şi argumentul recurentului-reclamant privitor la neconstituţionalitatea constatată, prin decizia Curţii Constituţionale nr. 392/2014, cu privire la texte de lege similare dintr-o altă lege organică, respectiv Legea nr. 360/2002 privind statutul poliţistului, având în vedere că, prin dispoziţiile H.G. nr. 566/2011, nu au fost încălcate dispoziţiile legii organice care reglementează statutul funcţionarului public.

Pentru aceste considerente, constatând că nu este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 496 alin. (1) C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamantul A., ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinţei civile nr. 3356 din 15 decembrie 2015, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 24 octombrie 2018.

Procesat de GGC - GV