Validity of integrity agency evaluation report: temporal limits on conflict-of-interest review under Law 176/2010 and statutory conflict rules for public officials

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul acţiunii

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Alba Iulia la data de 2.11.2015, reclamantul A. a solicitat anularea Raportului de evaluare nr. x/13.10.2015 emis de pârâta Agenţia Naţională de Integritate, prin care s-a constatat că, în perioada exercitării mandatului de deputat, reclamantul nu a respectat regimul juridic al conflictelor de interese reglementat de dispoziţiile art. 70 din Legea nr. 161/2003, întrucât, în calitate de deputat în Parlamentul României, a semnat contractele civile ale fiicei şi ginerelui său, B. şi C., prin care aceştia au prestat servicii în funcţia de expert în cadrul Biroului Parlamentar - Circumscripţia electorală nr. 22, obţinând venituri salariale în sumă de 79.942 RON.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin Sentinţa nr. 55 din 11 martie 2016 Curtea de Apel Alba Iulia, secţia de contencios administrativ şi fiscal, a respins excepţia prescripţiei dreptului de a întocmi raportul de evaluare, a admis acţiunea în contencios administrativ formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate şi a anulat Raportul de evaluare nr. x/13.10.2015.

3. Recursurile exercitate în cauză

Împotriva sentinţei au declarat recurs atât reclamantul A. cât şi pârâta Agenţia Naţională de Integritate, ambele părţi criticând soluţia primei instanţe prin prisma dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

3.1. Recursul declarat de reclamantul A.

Prin motivele de casare se invocă încălcarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material, respectiv a disp. art. 11 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 176/2010, conform cărora activitatea de evaluare a declaraţiei de avere [...], precum şi cea de evaluare a conflictelor de interese şi a incompatibilităţilor se efectuează atât pe durata exercitării funcţiilor ori demnităţilor publice, cât şi în decursul a 3 ani după încetarea acestora, dar numai pentru perioada exercitării funcţiilor sau demnităţilor publice.

Recurentul-reclamant susţine că prevederile art. 11 se referă doar la activitatea de evaluare pe care intimata are dreptul să o desfăşoare în intervalul de timp cuprins între data începerii exercitării funcţiei ori demnităţii publice şi data împlinirii a 3 ani de la încetarea acestor, dar nu face nicio referitoare la intervalul de timp în care inspectorul de integritate poate întocmi raportul de evaluare, astfel că se aplică prevederile art. 3 din Decretul nr. 165/1958 cu privire la prescripţia extinctivă.

Conform art. 3 sus-menţionat, termenul de prescripţie este de 3 ani şi începe să curgă de la data naşterii dreptului la acţiune, potrivit art. 7 din Decretul nr. 167/1958.

În raport de aceste dispoziţii legale, recurentul-reclamant arată că, în perioada 19.12.2008 - 19.12.2012 a îndeplinit funcţia de deputat şi a fost ales şi pentru următorul mandat, 2012 - 2016.

În data de 12.01.2009, recurentul-reclamant a semnat contractul civil nr. x/12.01.2009 cu fiica sa, care a fost angajată în funcţia de expert parlamentar pentru perioada 12.01.2009 - sfârşit de mandat, iar contractul a primit viza de legalitate de la Serviciul juridic al Camerei Deputaţilor.

Contractul a încetat la 01.07.2010, de unde rezultă că intimata a avut dreptul să întocmească raportul de evaluare pe durata derulării contractului, 12.01.2009 - 01.07.2010, precum şi pe durata a 3 ani de la data încetării stării de conflict de interese, în intervalul 01.07.2010 - 01.07.2013.

Intimata s-a sesizat din oficiu la 03.03.2015, după mai mult de 3 ani de la data încetării conflictului de interese.

3.2. Recursul declarat de pârâta Agenţia Naţională de Integritate

Recurentul-pârât invocă încălcarea şi aplicarea greşită a prevederilor Legii nr. 96/2006 şi a art. 70, 71 din Legea nr. 161/20036, deoarece reclamantul este subiect activ al Legii nr. 176/2010 şi Legii nr. 161/2003.

Potrivit art. 70 din Legea nr. 161/2003, susţine recurenta-pârâtă, prin conflict de interese se înţelege situaţia în care persoana ce exercită o demnitate sau o funcţie publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influenţa îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor care îi revin, potrivit Constituţiei şi altor acte normative.

Recurenta-pârâtă consideră că prima instanţă nu a analizat în mod temeinic prevederile Legii nr. 161/2003, care se aplică în toate situaţiile exercitării unei funcţii de demnitate publică.

Aceleaşi aprecieri le-a făcut şi Curtea Constituţională în cuprinsul Deciziei nr. 81/2013, dar şi Înalta Curte prin jurisprudenţa exemplificată în Deciziile nr. 6874/2013, nr. 4457/2014 şi nr. 2312/2015, se mai arată prin motivele de recurs.

4. Procedura derulată în recurs

Recursurile fiind de competenţa Înaltei Curţi, a fost urmată procedura de filtrare prevăzută de dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., iar prin încheierea din 18 iunie 2018, în temeiul art. 493 alin. (7) din acelaşi cod, completul de filtru a admis în principiu recursurile şi a fixat termen pentru judecarea acestora în şedinţă publică, în condiţii de contradictorialitate.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursurilor

Analiza motivelor de casare.

1. Cu privire la criticile formulate de recurentul-reclamant A.

Prima instanţă a respins ca nefondată excepţia prescripţiei dreptului pârâtei de a întocmi raportul de evaluare, faţă de împrejurarea că potrivit disp. art. 11 din Legea nr. 176/2010, activitatea de evaluare se efectuează pe durata exercitării funcţiilor/demnităţilor publice, dar şi în decursul a trei ani după încetarea acestora.

A mai reţinut prima instanţă că în condiţiile în care legea specială stabileşte un termen în care se poate emite raportul de evaluare, nu sunt aplicabile disp. art. 3 şi 7 din Decretul nr. 165/1958 privind prescripţia extinctivă.

Dimpotrivă, recurentul-reclamant susţine că disp. art. 11 din Legea nr. 176/2010 se referă doar la activitatea de evaluare pe care intimata are dreptul să o desfăşoare în intervalul de timp cuprins între data începerii exercitării funcţiei/demnităţii publice şi data îndeplinirii a 3 ani de la încetarea acestora, dar nu face nicio referire la intervalul de timp în care inspectorul de integritate poate să întocmească raportul de evaluare, astfel că este aplicabilă norma generală în materia prescripţiei extinctive, respectiv Decretul nr. 167/1958, în vigoare la data naşterii raportului juridic.

În acest sens, recurentul-reclamant arată că, în data de 12.01.2009 şi 01.07.2010, în calitate de deputat, a semnat contracte civile cu fiica şi ginerele său, astfel că autoritatea competentă a avut dreptul să desfăşoare activitatea de evaluare pe durata mandatului său, 19.12.2008 - 19.12.2012 şi în decursul a 3 ani de la încetarea mandatului, până în data de 19.12.2015, iar raportul de evaluare trebuia încheiat cel mai târziu la 01.07.2013.

Înalta Curte constată că, potrivit disp. art. 11 din Legea nr. 176/2010, activitatea de evaluare se efectuează atât pe durata exercitării funcţiilor ori demnităţilor publice, cât şi în decursul a 3 ani după încetarea acestora.

Recurentul-reclamant a exercitat primul mandat de deputat, în perioada 19.12.2008 - 19.12.2012, astfel că activitatea de evaluare poate fi desfăşurată în această perioadă, la care se adaugă încă 3 ani de la încetare, respectiv 19.12.2015.

Este adevărat că art. 11 din Legea nr. 176/2010 nu prevede un termen expres pentru emiterea raportului de evaluare, însă legiuitorul a înţeles să reglementeze în termeni precişi doar perioada de evaluare.

Faţă de acestea, Înalta Curte apreciază că atât interpretul cât şi cel care aplică legea nu pot adăuga la dispoziţiile analizate.

Decretul nr. 167/1958 priveşte prescripţia dreptului material la acţiunea ce are un obiect patrimonial care, potrivit art. 1 se stinge dacă nu a fost exercitat în termenul stabilit în lege.

Emiterea unui act administrativ (raportul de evaluare) nu poate avea ca punct de reper termenul de 3 ani deoarece prescripţia extinctivă cuprinsă în Decretul nr. 167/1958 priveşte raporturi de drept privat şi nu de drept public.

Dispoziţiile art. 11 din Legea nr. 176/2010 au făcut obiectul excepţiei de neconstituţionalitate, respinse prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 449/2015.

Cu referire la disp. art. 11, autorul excepţiei susţinea că textul nu are în vedere şi data săvârşirii faptelor la care se referă art. 25 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, respectiv data emiterii actului administrativ, data încheierii actului juridic sau data luării unei decizii cu încălcarea obligaţiilor legale privind conflictul de interese ori starea de incompatibilitate şi care constituie abatere disciplinare, ci este raportat la funcţia şi durata mandatului.

Curtea Constituţională, în considerentele Deciziei nr. 449/2015, a arătat că disp. art. 11 analizate, stabilesc numai termenul maxim în interiorul căruia Agenţia Naţională de Integritate îşi poate exercita competenţa fără a conţine vreo reglementare referitoare la prescripţia răspunderii persoanei asupra căreia a purtat evaluarea, iar normele, regulile şi termenele în care răspunderea civilă, penală sau administrativ-disciplinară se prescrie, nemaiputând fi angajată, sunt reglementate de normele specifice acestor materii.

Astfel, opinează Curtea Constituţională că, în materie civilă, se aplică termenul general de prescripţie de 3 ani, iar în materie penală, răspunderea pentru săvârşirea infracţiunii de conflict de interese, se prescrie în termen de 5 ani conform reglementărilor specifice.

Faţă de acestea, Înalta Curte concluzionează cu referire la motivul de recurs analizat, că prescripţia extinctivă de 3 ani se aplică în momentul în care se analizează o răspundere civilă (patrimonială sau disciplinară) şi nu în ceea ce priveşte emiterea raportului de evaluare.

În activitatea de evaluare, autoritatea competentă are obligaţia să aplice disp. art. 11 din Legea nr. 176/2010.

În speţă, activitatea de evaluare a început în data de 03.03.2015 şi s-a încheiat cu emiterea raportului de evaluare în data de 13.10.2015.

Cum recurentul-reclamant a îndeplinit funcţia de deputat în perioada 19.12.2008 - 19.12.2012, reiese faptul că activitatea de evaluare urma să se realizeze cel mai târziu la 19.12.2015.

Având în vedere că raportul de evaluare este emis în data de 13.10.2015, Înalta Curte reţine că disp. art. 11 din Legea nr. 176/2010 au fost respectate.

Cu privire la susţinerea conform căreia şi raportul de evaluare trebuie emis cel mai târziu la expirarea celor 3 ani după încheierea mandatului, Înalta Curte constată că în speţă, termenul este respectat, însă, în prezenta cauză nu se pot face aprecieri de ordin general care nu privesc speţa dedusă judecăţii.

În fine, cu privire la ipoteza susţinută de recurentul-reclamant prin care acesta pune în discuţie calcularea termenului de prescripţie de la data încheierii ultimului contract civil - 01.07.2010, faţă de cele sus-arătate, inclusiv prin analizarea considerentelor Deciziei nr. 449/2015 a Curţii Constituţionale, Înalta Cute susţine această dată ca fiind punctul de pornire în calcularea termenului de prescripţie, în cazul răspunderii civile, patrimoniale şi disciplinare sau penale şi nu în speţa de faţă, în care incidente sunt numai prevederile art. 11 din Legea nr. 176/2010.

Prin urmare, în temeiul art. 20 din Legea nr. 554/2004 modificată şi completată, coroborat cu art. 496 C. proc. civ., recursul reclamantului va fi respins ca nefondat.

2. Cu privire la criticile formulate de recurenta-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate

Pe fondul pricinii, prima instanţă a apreciat că disp. art. 70, 71 şi 77 din Legea nr. 161/2003 reglementează conflictul de interese, însă Legea nr. 219/2013 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 96/2006 privind Statutul deputaţilor şi al senatorilor este în vigoare doar din data de 11.07.2013, astfel că angajarea la biroul parlamentar al reclamantului, în calitate de experţi, a fiicei şi ginerelui, anterior acestei perioade, nu era supusă interdicţiei privind angajarea membrilor familiei sau rudelor/afinilor până la gradul al III-lea.

Recurenta-pârâtă, prin motivele de recurs, arată că reclamantul este subiect activ al Legii nr. 161/2003, anterior apariţiei Legii nr. 219/2013.

Înalta Curte, reţine că, în perioada primului mandat de deputat al reclamantului, 19.12.2008 - 19.12.2012, erau în vigoare dispoziţiile art. 70 şi 71 din Legea nr. 161/2003, dar şi prevederile Legii nr. 96/2006.

Legea nr. 96/2006 privind Statutul deputaţilor şi al senatorilor, anterior modificării acesteia prin Legea nr. 219/2013, prevedea o serie de incompatibilităţi dar şi procedura declarării incompatibilităţii.

Prin adoptarea Legii nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, s-a reglementat la Titlul IV - Conflictul de interese şi regimul incompatibilităţilor în exercitarea demnităţilor publice şi funcţiilor publice.

Art. 70 din Legea nr. 161/2003 defineşte conflictul de interese ca fiind situaţia în care persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcţie publică are un interes personal de natură patrimonială care ar putea influenţa îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor care îi revin potrivit Constituţiei şi altor acte normative.

Art. 71 din aceeaşi lege enumeră principiile care stau la baza prevenirii conflictului de interese în exercitarea demnităţilor şi funcţiilor publice, respectiv imparţialitatea, integritatea, transparenţa deciziei şi supremaţia interesului public.

Având în vedere că Legea nr. 96/2006 nu conţine nicio dispoziţie referitoare la conflictul de interese, se aplică legea generală în această materie, respectiv Legea nr. 161/2003, care, conform art. 70 se referă la orice persoană care exercită o demnitate publică sau o publice publică.

Recurentul-reclamant a exercitat în perioada vizată funcţia de deputat, care reprezintă o demnitate publică, fiind supus astfel regulilor conflictului de interese prevăzut de art. 70.

Modificarea Legii nr. 96/2006, prin Legea nr. 219/2013 şi stipularea expresă în sensul că membrii familiei deputatului/senatorului ori rudele/afinii acestui până la gradul al III-lea nu pot fi angajaţi la biroul parlamentar nu are semnificaţia reţinută de prima instanţă în sensul că, anterior anului 2013 nu există o asemenea interdicţie, deoarece această interpretare conduce la lipsirea de efecte a disp. art. 70 ce privesc conflictul de interese pentru funcţiile de demnitate publică.

Interpretarea primei instanţe este greşită şi din perspectiva tehnicii legislative.

În acest sens, judecătorul fondului sugerează că în ipoteza în care norma juridică nu conţine alături de definiţia instituţiei juridice (în speţă, conflictul de interese) şi enumerarea tuturor cazurilor de conflict de interese, aceasta nu se poate aplica unei situaţii care nu este stipulată în mod expres, ceea ce este inadmisibil.

Prin urmare, Înalta Curte constată că reclamantul, în calitatea sa de deputat este subiect activ al disp. art. 70 şi 71 din Legea nr. 161/2003, indiferent dacă a existat un aviz al Camerei Deputaţilor cu privire la contractele încheiate, deoarece competenţa în materie aparţine Agenţiei.

Referitor la întrunirea condiţiilor stipulate de art. 70 din Legea nr. 161/2003, Înalta Curte reţine că încheierea unor convenţii civile cu fiica şi ginerele, prin care aceştia au fost angajaţi în calitate de experţi la biroul parlamentar al reclamantului, a condus la existenţa conflictului de interese.

Interesul personal de natură patrimonială este evident, prin direcţionarea unor venituri din bugetul de stat către familie, alte rude/afini, iar interdicţia expresă din Legea nr. 219/2013 confirmă şi jurisprudenţa anterioară a Înaltei Curţi, exemplificată prin motivele de recurs formulate de pârâtă.

De asemenea, situaţia analizată ar putea influenţa îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor care în revin persoanei ce exercită o demnitate publică (deputat).

Textul art. 70 nu cere dovedirea influenţării atribuţiilor oficiale ale reclamantului, ci doar evidenţierea faptului că interesul personal de natură patrimonială pare să influenţeze aceste atribuţii care sunt contrare principiilor care stau la baza prevenirii conflictului de interese în exercitarea demnităţilor publice şi funcţiilor publice.

Astfel, angajarea fiicei şi ginerelui în cadrul biroului parlamentar este de natură să creeze aparenţa că recurentul-reclamant nu îşi desfăşoară activitatea cu imparţialitate, integritate, transparenţa deciziei şi mai ales, faptul că nu pune interesul public în centrul deciziilor sale, ci dimpotrivă are în vedere propriile interese şi ale familiei sale.

În concluzie, Înalta Curte constată întrunirea motivelor de recurs analizate, ceea ce conduce la admiterea recursului pârâtei, casarea sentinţei recurate şi, în rejudecare, pe fond, respingerea acţiunii reclamantului ca neîntemeiată, în temeiul art. 20 din Legea nr. 554/2004 modificată şi completată, coroborat cu art. 496 C. proc. civ.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de pârâta Agenţia Naţională de Integritate împotriva Sentinţei nr. 55 din 11 martie 2016 pronunţată de Curtea de Apel Alba Iulia, secţia de contencios administrativ şi fiscal, în Dosarul nr. x/2015.

Casează sentinţa recurată şi, rejudecând:

Respinge acţiunea reclamantului A. ca neîntemeiată.

Respinge recursul declarat de reclamantul A. împotriva Sentinţei nr. 55 din 11 martie 2016 pronunţată de Curtea de Apel Alba Iulia, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 22 octombrie 2018.

Procesat de GGC - GV