Research institute wins appeal as employee's challenge to ministerial reorganization order rejected

Deliberând asupra prezentului recurs, din examinarea actelor dosarului, constată următoarele:

I. Procedura în faţa primei instanţe

1. Cadrul procesual

Prin cererea înregistrată sub nr. x/2015 pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Institutul Naţional de Cercetare Dezvoltare pentru Protecţia Muncii "B." (INCDPM) şi Ministerul Educaţiei Naţionale, anularea parţială a Ordinului nr. 5.204 din 20.10.2014 emis de Ministerul Educaţiei Naţionale, în ceea ce priveşte Anexa în care a fost publicată noua organigramă de organizare şi funcţionare a Institutului Naţional de Cercetare Dezvoltare pentru Protecţia Muncii "B.", anularea organigramei nr. 591 din 15.10.2014, cu consecinţa de a repune părţile în situaţia anterioară, păstrând ca legală şi temeinică organigrama în baza căreia Institutul a funcţionat până la intrarea în vigoare a actului criticat, obligarea pârâţilor la plata de daune morale în cuantum de 20.000 euro.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin Sentinţa civilă nr. 755 din 08 martie 2016, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a respins ca neîntemeiate excepţiile inadmisibilităţii, prescripţiei extinctive, lipsei de interes şi lipsei de obiect a acţiunii, excepţiile lipsei calităţii procesuale active a reclamantei şi a lipsei calităţii procesuale a INCDPM.

A admis în parte acţiunea formulată de reclamanta A., a anulat în parte Ordinul nr. 591 din 15.10.2014 emis de pârâtul Ministerul Educaţiei Naţionale cu privire la desfiinţarea Laboratorului "Fizica Mediului Ambiant" din cadrul Departamentului Mediu Muncă şi Mediu Înconjurător şi a respins în rest acţiunea ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentinţe au formulat recursuri motivate pârâţii Ministerul Educaţiei Naţionale şi Cercetării Ştiinţifice (MENCS) şi Institutul Naţional de Cercetare Dezvoltare pentru Protecţia Muncii "B.".

Recurentul-pârât Ministerul Educaţiei Naţionale şi Cercetării Ştiinţifice a criticat sentinţa din perspectiva motivului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., exclusiv în ceea ce priveşte soluţia dată excepţiilor inadmisibilităţii, prescripţiei dreptului la acţiune, lipsei calităţii procesuale active a reclamantei şi lipsei de obiect.

La rândul său, recurentul pârât Institutul Naţional de Cercetare Dezvoltare pentru Protecţia Muncii "B." a invocat motivele de casare reglementate de art. 488 alin. (1) pct. 4 şi pct. 8 din C. proc. civ., criticând atât soluţia dată excepţiilor inadmisibilităţii şi prescripţiei dreptului la acţiune, cât şi soluţia pronunţată pe fondul acţiunii.

În dezvoltarea motivelor de recurs, recurentul pârât a susţinut, cu privire la excepţia inadmisibilităţii, că în mod eronat s-a reţinut că reclamanta ar fi parcurs procedura prealabilă prevăzută de art. 7 din Legea nr. 554/2004, deşi aceasta a depus la dosarul cauzei o adresă fără a face dovada transmiterii ei.

Referitor la excepţia prescripţiei extinctive a dreptului la acţiune, în mod greşit a reţinut instanţa că între data împlinirii termenului de 30 de zile prevăzut de art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 (06.09.2015) şi data formulării acţiunii (03.11.2015) nu a expirat termenul prevăzut de art. 11 alin. (1) lit. c) din acelaşi act normativ, respectiv că nu a fost depăşit termenul de prescripţie de 6 luni prevăzut la art. 7 alin. (3) din lege.

A precizat recurentul că depunerea plângerii prealabile se face în termen de 30 de zile de la data luării la cunoştinţă de existenţa actului, iar nu de la comunicarea actului.

Or, instanţa de fond în mod greşit nu a reţinut că intimata reclamantă a cunoscut mai devreme faptul că s-a modificat organigrama prin Ordinul MEN nr. 591 din 15.10.2014, iar începând cu luna noiembrie 2014 a şi fost pusă în aplicare, precum şi faptul că, prin contestaţia ce face obiectul dosarului nr. x/2015 al Tribunalului Bucureşti nu a fost contestat Ordinul MEN nr. 591 din 15.10.2014, ci doar minuta de informare.

Intimata reclamantă, încă din data promovării cererii de chemare în judecată ce face obiectul dosarului nr. x/2015 (10.03.2015), a cunoscut conţinutul Ordinului MEN nr. 591 din 15.10.2014, aşa cum rezultă din răspunsul la întâmpinare depus în data de 02.09.2015, cererea completatoare şi modificatoare depusă la 17.12.2015 şi încheierile de şedinţă din 22.10.2015 şi 17.12.2015 din respectivul dosar.

Cu privire la soluţia pronunţată pe fondul cauzei, recurentul pârât a arătat că, deşi prin acţiunea introductivă intimata reclamantă a contestat doar legalitatea procedurii de emitere a Ordinului MEN nr. 591 din 15.10.2014, nu şi lipsa motivării acestuia, instanţa de fond a reţinut în mod eronat că s-ar fi criticat nemotivarea ordinului şi că au fost încălcate prevederile art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004.

În plus, instanţa nu a fost învestită cu verificarea temeiniciei ori oportunităţii emiterii ordinului, ci doar cu verificarea legalităţii procedurii emiterii ordinului de modificare a structurii organizatorice, acesta fiind şi motivul pentru care nu a încuviinţat administrarea probei cu expertiză contabilă.

A mai precizat recurentul că reorganizarea activităţii sale nu a avut o componentă constând în reducerea de personal, ci a fost doar o reorganizare funcţională, concretizată în redefinirea atribuţiilor şi relaţiilor între diversele componente ale structurii organizatorice (respectiv, laboratoare, compartimente) într-un mod corect şi obiectiv, cu scopul înlăturării unui eventual paralelism şi corelarea cu cadrul legal intern şi internaţional ce are incidenţă asupra obiectului de activitate al Institutului.

Nu s-ar fi justificat din punct de vedere economic menţinerea tuturor funcţiilor de conducere, câtă vreme numărul salariaţilor s-a diminuat de la circa 90 de persoane în anul 2012, la circa 77 persoane în anul 2014, în prezent având cam 65 de persoane.

Mai mult, noua structură organizatorică a avut efecte pozitive asupra rezultatului exerciţiului financiar, aşa cum rezultă din analiza comparativă a veniturilor obţinute şi reducerea pierderii înregistrate la sfârşitul anului, de la o pierdere de 888 mii RON înregistrată în anul 2013, la o pierdere de 403 mii RON înregistrată în anul 2015.

De asemenea, a arătat recurentul că Nota de fundamentare a modificării organigramei nr. x din 28.04.2014 are avizul Consiliului de administraţie, fiind îndeplinită condiţia avizului prealabil obligatoriu conform H.G. nr. 1.772/2004 şi O.G. nr. 57/2002, cu modificările şi completările ulterioare.

Aspectele care au determinat aplicarea măsurilor de reorganizare au fost precizate în Nota de fundamentare, iar aceste aspecte, ce ţin de oportunitatea adoptării unor măsuri nu pot fi cenzurate de instanţă, dacă nu se relevă şi ca aspecte ce ţin de legalitate.

Instanţa de judecată poate verifica legalitatea emiterii unui ordin privind structura organizatorică a institutului doar prin prisma condiţiilor impuse de lege, fără a putea aprecia asupra unor aspecte privind eficientizarea activităţii, respectiv, în ce măsură se impunea sau nu desfiinţarea laboratorului ori dacă măsura luată va conduce la atingerea rezultatului vizat, acestea fiind aspecte ce excedează atribuţiilor instanţei de judecată, rămânând la latitudinea institutului, a consiliului de administraţie al acestuia.

Nu a fost încălcată procedura de emitere a ordinului privind modificarea structurii organizatorice, astfel încât este nelegală aprecierea instanţei de fond conform căreia au fost încălcate limitele competenţei prevăzute de lege sau drepturile şi libertăţile cetăţenilor.

Măsura desfiinţării laboratorului Fizica Mediului Ambiant este temeinică şi legală, având în vedere că laboratorul a avut activitate în regres, numărul de contracte scăzând de la an la an, iar în cadrul acestui laborator nu se desfăşoară activităţi de cercetare ştiinţifică, ci lucrări de prestări servicii de determinări de câmp electromagnetic, finalizate prin emiterea unor buletine cu scopul obţinerii de sporuri la salariu de către beneficiari.

Or, recurentul este institut de cercetare-dezvoltare, cu obiect de activitate cercetarea ştiinţifică, fiind esenţial ca în cadrul său să se desfăşoare activităţi de cercetare, iar nu de prestări servicii, existenţa institutului depinzând de evaluarea activităţii ştiinţifice şi clasificarea în vederea certificării ca institut din sistemul naţional de cercetare-dezvoltare conform O.G. nr. 57/2002 privind cercetarea ştiinţifică şi dezvoltarea tehnologică şi H.G. nr. 1.062/2011 privind aprobarea Normelor metodologice pentru evaluarea şi clasificarea în vederea certificării a unităţilor şi instituţiilor din sistemul naţional de cercetare-dezvoltare, cu modificările şi completările ulterioare.

Astfel că o reconsiderare a priorităţilor reflectată în structura organizaţională a recurentului, prin desfiinţarea unor departamente (şi implicit a unor posturi) şi reorganizarea altor laboratoare în care se regăsesc şi activităţile avute de laboratorul "Fizica Mediului Ambiant" nu este de natură să conducă la concluzia caracterului neîntemeiat al actului de modificare organizatorică.

II. Procedura în faţa instanţei de recurs

Intimata reclamantă a formulat întâmpinare la recursurile declarate de pârâţi, solicitând respingerea acestora ca nefondate.

Recurentul pârât INCDPM "B." a depus răspuns la întâmpinare, precum şi note de şedinţă prin care arată, în susţinerea excepţiei lipsei de interes, respectiv, a lipsei calităţii procesuale active a acesteia, faptul că intimata-reclamantă a demisionat la data de 19.09.2016.

Prin Decizia nr. 2.238 din 29 mai 2018, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie în condiţiile art. 493 din C. proc. civ., s-a dispus anularea ca netimbrat a recursului declarat de pârâtul Ministerul Educaţiei Naţionale şi Cercetării Ştiinţifice şi s-a admis în principiu recursul declarat de pârâtul Institutul Naţional de Cercetare Dezvoltare pentru Protecţia Muncii "B.".

În faza procesuală a recursului nu au fost administrate probe noi.

III. Analiza motivelor de casare

Examinând hotărârea atacată prin prisma motivelor de casare invocate, pe baza probelor administrate şi a dispoziţiilor legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul pârâtului Institutul Naţional de Cercetare Dezvoltare pentru Protecţia Muncii "B." (singurul cu care a rămas legal învestită) este fondat, în limitele şi pentru argumentele ce vor fi prezentate în continuare.

Contrar criticilor formulate de acest recurent pârât, din perspectiva art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., instanţa de fond a făcut o corectă aplicare a dispoziţiilor legale incidente în ceea ce priveşte analizarea şi respingerea excepţiilor inadmisibilităţii şi prescripţiei dreptului la acţiune.

Astfel, nu se poate nega parcurgerea procedurii prealabile de către intimata reclamantă, în sensul art. 7 din Legea nr. 554/2004, prin formularea cererii adresate la data de 06.08.2015 emitentului ordinului atacat (aflată la fila x şi urm. din dosarul de fond), prin care a solicitat revocarea actului.

Pârâtul Ministerul Educaţiei Naţionale şi Cercetării Ştiinţifice nu a contestat primirea acestei cereri, apărarea sa fiind una evazivă, în sensul că nu ar exista identitate între motivele de nelegalitate invocate în cererea formulată pe cale administrativă şi cele menţionate în acţiunea introductivă.

Referitor la excepţia prescripţiei extinctive a dreptului material la acţiune, Înalta Curte reţine că, potrivit art. 11 din Legea nr. 554/2004, "(3) Este îndreptăţită să introducă plângere prealabilă şi persoana vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim printr-un act administrativ cu caracter individual adresat altui subiect de drept, din momentul în care a luat cunoştinţă, pe orice cale, de existenţa acestuia, în limitele termenului de 6 luni prevăzut la alin. (7). (...) (7) Plângerea prealabilă în cazul actelor administrative unilaterale se poate introduce, pentru motive temeinice, şi peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de 6 luni de la data emiterii actului. Termenul de 6 luni este termen de prescripţie."

Prin urmare, în acord cu judecătorul fondului, constată că - în lipsa unui răspuns la plângerea prealabilă formulată de intimata reclamantă - în cauză este aplicabil termenul prevăzut de art. 11 alin. (1) lit. c) din Legea contenciosului administrativ, calculat de la data expirării perioadei legale de răspuns de 30 de zile prevăzute de art. 7 alin. (1) din lege, astfel că acţiunea în anulare formulată la 3.11.2015 (data poştei) a fost depusă înlăuntrul termenului legal de prescripţie de 6 luni.

În acest sens, Înalta Curte reaminteşte că a reţinut constant în jurisprudenţa sa faptul că, în situaţia actului administrativ cu caracter individual adresat altui subiect de drept, relevantă pentru stabilirea momentului de începere a curgerii termenului de prescripţie este data la care terţul care se pretinde vătămat a luat cunoştinţă, nu doar de existenţa actului, ci şi de conţinutul efectiv al acestuia, pentru a putea să formuleze apărări corespunzătoare.

Or, în cauză, contrar susţinerilor recurentului, nici din cuprinsul cererii de chemare în judecată formulate la 10.03.2015 şi care a făcut obiectul dosarului nr. x/2015 al Tribunalului Bucureşti, nici din conţinutul citat al răspunsului la întâmpinare depus în data de 02.09.2015 sau al cererii completatoare şi modificatoare depuse la 17.12.2015 în respectivul dosar, nu rezultă că intimata reclamantă ar fi cunoscut efectiv, începând cu vreuna dintre aceste date, conţinutul Ordinului MEN nr. 591 din 15.10.2014, iar nu doar al minutei de informare ce i-a fost comunicată la data de 9.02.2015 şi care cuprindea doar referirea la punerea în aplicare a acestui ordin, respectiv la desfiinţarea Departamentului Mediul de Muncă şi Mediu Înconjurător şi a postului său de şef de departament.

Nu pot fi reţinute, deci, ca întemeiate criticile recurentului privind respingerea excepţiei prescripţiei.

În ceea ce priveşte excepţiile lipsei calităţii procesuale active a reclamantei, a lipsei de interes a acesteia (la care recurentul face referire într-o notă de şedinţă depusă în cursul procesului de recurs), respectiv, a lipsei de obiect a acţiunii, invocate în faţa primei instanţe de către pârâtul Ministerul Educaţiei Naţionale şi Cercetării Ştiinţifice, Înalta Curte constată că nu fac obiectul examinării de către instanţa de recurs, întrucât recursul declarat de către pârâtul MENCS a fost anulat, iar pârâtul INCDPM nu a formulat prin recursul propriu critici exprese cu privire la soluţia de respingere a excepţiilor menţionate, astfel că această soluţie a rămas definitivă prin nerecurare.

Aceeaşi este şi situaţia excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului INCDPM "B.".

Referitor la invocarea motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 4 din C. proc. civ., Înalta Curte apreciază că este nefondată, întrucât acest motiv nu este incident în cauză.

Astfel, atât în doctrină, cât şi în jurisprudenţa constantă a instanţei supreme s-a arătat că prin sintagma "depăşirea atribuţiilor puterii judecătoreşti" se înţelege incursiunea autorităţii judecătoreşti în sfera autorităţii executive sau legislative, astfel cum acestea sunt delimitate de Constituţie şi de legile organice.

Prin urmare, o astfel de depăşire a atribuţiilor are loc atunci când instanţa de judecată săvârşeşte acte care intră în atribuţiile unor organe aparţinând unei alte puteri a statului de drept, ceea ce nu este cazul în speţă.

Depăşirea limitelor învestirii, în sensul verificării şi a temeiniciei actului administrativ contestat, iar nu doar a legalităţii procedurii emiterii acestuia, nu se subsumează motivului de casare mai sus menţionat.

Înalta Curte reţine însă ca fiind fondată critică adusă de recurent soluţiei pronunţate pe fondul cauzei, din perspectiva art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Astfel, aşa cum corect a arătat recurentul pârât, deşi prin acţiunea introductivă intimata reclamantă a contestat legalitatea procedurii de emitere a Ordinului MEN nr. 591 din 15.10.2014, fără a se plânge şi pentru nemotivarea actului administrativ în discuţie, instanţa de fond nu s-a limitat la analizarea criticilor de nelegalitate invocate.

Într-adevăr, din actele dosarului şi din cuprinsul hotărârii recurate, reiese că judecătorul fondului sau autoînvestit practic cu analizarea unui motiv de nelegalitate (constând în nemotivarea ordinului), fără ca acest motiv să fi fost invocat de reclamantă şi fără să fi fost pus în discuţia contradictorie a părţilor.

Pe de altă parte, şi în ipoteza în care un astfel de motiv ar fi fost invocat de partea interesată, soluţia primei instanţe este netemeinică şi pronunţată cu aplicarea greşită a prevederilor art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004.

Astfel, motivarea actelor administrative, unul dintre principiile bunei administraţii într-un stat democratic, reprezintă o garanţie de legalitate şi de respectarea drepturilor legitime ale cetăţenilor.

În acest sens, art. 17 din C. bunei administraţii, adoptat prin Recomandarea CM/Rec (2007)7 a Comitetului Miniştrilor din statele membre ale Consiliului Europei, prevede că actele administrative individuale, cel puţin atunci când aduc atingere drepturilor individuale, trebuie să fie motivate într-o manieră corespunzătoare, cu indicarea motivelor de drept şi de fapt pentru care au fost emise.

Or, câtă vreme motivarea reprezintă arătarea împrejurărilor de fapt care au determinat emiterea actului administrativ, precum şi a temeiurilor legale care au stat la baza emiterii sale, iar din cuprinsul actului contestat, coroborat cu Nota de fundamentare nr. x din 28.04.2014 care a stat la baza avizării propunerii de modificare a structurii organizatorice şi emiterii ordinului, reies considerentele avute în vedere şi rezultate dintr-o amplă analiză a activităţii manageriale, organizatorice şi funcţionale a Institutului, în mod greşit prima instanţă a constatat întemeiat "motivul vizând nemotivarea corespunzătoare a ordinului atacat".

De altfel, judecătorul fondului nu a arătat care ar fi temeiurile legale pe baza cărora a reţinut obligaţia autorităţilor publice pârâte de a indica "modalitatea standard de probare a unei productivităţi a laboratorului corespunzătoare scopului avut în vedere la desfiinţarea acestuia" sau de a realiza "o analiză comparativă efectivă a rezultatelor acestui laborator şi a scopului preconizat (...)", care l-au condus la concluzia că actul contestat a fost emis cu exces de putere în sensul art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004 ("prin exercitarea dreptului de apreciere al autorităţilor publice prin încălcarea limitelor competentei prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor") şi "doar cu privire la desfiinţarea Laboratorului Fizica Mediului Ambiant din cadrul Departamentului Mediu de Muncă şi Mediu Înconjurător".

Controlul de legalitate al instanţei de contencios administrativ putând viza exclusiv legalitatea actelor administrative supuse controlului judecătoresc, nu şi oportunitatea sau eficienţa acestora, şi nefiind reţinute în cauză încălcări ale procedurii de emitere a actului, propunerea de reorganizare şi ordinul fiind emise de persoanele îndrituite, motivate corespunzător şi însoţite de avizul prealabil conform H.G. nr. 1.772/2004 şi O.G. nr. 57/2002, Înalta Curte constată ca fiind netemeinică şi nelegală soluţia dată cererii având ca obiect anularea parţială (în ceea ce priveşte anexa intitulată "Organigrama nr. 591 din 15.10.2014") a Ordinului nr. 5.204 din 20.10.2014 emis de Ministerul Educaţiei Naţionale, motiv pentru care se impune casarea în parte a sentinţei recurate (în ceea ce priveşte capătul de cerere admis) şi, în rejudecare, respingerea în întregime a acţiunii.

IV. Soluţia instanţei de recurs şi temeiul juridic al acesteia

În baza dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 496 alin. (1) raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de pârâtul Institutul Naţional de Cercetare Dezvoltare pentru Protecţia Muncii "B." şi va casa în parte sentinţa recurată, respingând pe fond acţiunea formulată de reclamanta A., ca neîntemeiată.

Totodată, va fi menţinută soluţia de respingere a excepţiilor inadmisibilităţii şi prescripţiei extinctive, precum şi a excepţiilor lipsei calităţii procesuale active a reclamantei, a lipsei de interes şi lipsei de obiect a acţiunii şi a lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului Institutul Naţional de Cercetare Dezvoltare pentru Protecţia Muncii "B.".

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de pârâtul Institutul Naţional de Cercetare Dezvoltare pentru Protecţia Muncii "B." împotriva Sentinţei civile nr. 755 din 08 martie 2016 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează în parte sentinţa recurată.

Respinge acţiunea formulată de reclamanta A. ca neîntemeiată.

Menţine soluţia dată cu privire respingerea excepţiilor.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 17 octombrie 2018.

Procesat de ED