Annulment of government decision on tax agency staffing rejected as unfounded based on statutory competence

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Obiectul acţiunii

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2015, reclamanta A. a chemat în judecată pârâtul Guvernul României, solicitând anularea H.G. nr. 564/2011 pentru modificarea şi completarea H.G. nr. 109/2009 privind organizarea şi funcţionarea Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală în ceea ce priveşte art. I pct. 1 şi 2.

Pârâtul Guvernul României a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea acţiunii formulată de reclamantă, invocând excepţia lipsei de obiect a cererii, excepţia nulităţii acţiunii pentru lipsa timbrajului, excepţia prematurităţii acţiunii, pentru lipsa plângerii prealabile în temeiul art. 7 din Legea nr. 554/2004 şi excepţia tardivităţii cererii de chemare în judecată.

Soluţia instanţei de fond

Prin Sentinţa civilă nr. 274 din 02 februarie 2016, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a respins excepţiile invocate de pârât prin întâmpinare, ca neîntemeiate.

A respins acţiunea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, ca neîntemeiată.

Calea de atac exercitată

Împotriva sentinţei pronunţată de instanţa de fond a formulat recurs reclamanta A., invocând ca temei al cererii de recurs dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei şi trimiterea cauzei pentru judecare la aceeaşi instanţă.

În dezvoltarea motivelor de recurs, recurenta arată că sentinţa recurată a fost dată cu încălcarea normelor de drept material, respectiv dispoziţiile art. 41 şi art. 115 alin. (6) din Constituţia României, instanţa aplicând greşit principiul subordonării ierarhice a actelor normative, reglementat de Legea nr. 24/2000.

Astfel, art. 115 alin. (1) din Constituţie consacră competenţa exclusivă a Parlamentului pentru modificarea regimului juridic al instituţiilor fundamentale ale statului, al drepturilor, libertăţilor şi îndatoririlor prevăzute de Constituţie, fiind interzis Guvernului să emită acte normative în acest domeniu. Art. 41 din Constituţia României consacră dreptul la muncă şi protecţie socială, drept care, având regim constituţional, intră în sfera de protecţie prevăzută de art. 115 alin. (6) din Constituţie.

Interdicţia prevăzută de art. 115 alin. (6) privind emiterea ordonanţelor de către Guvern în acest domeniu implică şi interdicţia emiterii în acest domeniu de acte normative de nivel inferior ordonanţelor, cum sunt hotărârile Guvernului. A interpreta art. 115 alin. (6) din Constituţie şi cele două decizii date de Curtea Constituţională aşa cum a făcut-o instanţa de fond, în sensul în care prin textul constituţional se interzice doar emiterea de ordonanţe, dar se permite reglementarea pe cale de hotărâri ale Guvernului, este o abordare greşită a principiului ierarhiei actelor normative.

Principiul simetriei actelor juridice nu poate să conducă la înlăturarea principiului subordonării ierarhice a actelor normative.

Potrivit art. 1 alin. (2) din Legea nr. 24/2000, toate actele normative "se iniţiază, se elaborează, se adoptă şi se aplică în conformitate cu prevederile Constituţiei României, republicată, cu dispoziţiile prezentei legi, cât şi cu principiile ordinii de drept."

Curtea de Apel Bucureşti a soluţionat raportul de subordonare ierarhică existent între Constituţie şi Hotărârea de Guvern atacată printr-un raţionament aplicabil raportului între norma generală şi norma specială, care sunt pe acelaşi palier al sistemului ierarhic al actelor normative. Numai din perspectiva principiului specialia generalibus derogant se poate susţine că interdicţia emiterii de ordonanţe într-un domeniu nu implică şi interdicţia emiterii de hotărâri ale Guvernului în acel domeniu.

Prin urmare, o hotărâre de Guvern nu poate fi considerată o lege specială faţă de o ordonanţă, pe acelaşi palier al sistemului ierarhic al actelor normative, pentru că ar însemna că printr-o hotărâre de Guvern se pot emite norme care să modifice legi sau ordonanţe.

Potrivit art. 34 din Legea nr. 303/2004 judecătorii au obligaţia să asigure supremaţia Constituţiei şi a legii, prin urmare, judecătorii nu pot renunţa să aplice Constituţia faţă de actul administrativ normativ prin care s-a dispus în mod contrar Constituţiei, pe motiv ca interdicţia de legiferare priveşte doar ordonanţele.

Obligaţia instanţelor judecătoreşti de a asigura respectarea directă a Constituţiei prin Hotărârile Guvernului se impune ca singura modalitate de a asigura supremaţia Constituţiei, deoarece hotărârile Guvernului scapă controlului de constituţionalitate al Curţii Constituţionale.

Ca urmare, Curtea de Apel Bucureşti trebuia să verifice legalitatea hotărârii de Guvern contestate prin raportare la limitele constituţionale ale competenţei normative a Guvernului şi la principiul subordonării ierarhice a actelor normative. Din acest punct de vedere aplicarea efectelor celor două decizii ale Curţii Constituţionale (nr. 55/2014 şi nr. 351/2015) faţă de o hotărâre de Guvern, inferioară unei ordonanţe, nu constituie o extrapolare, ci o consecinţă logică obligatorie a principiului subordonării ierarhice a actelor normative şi al supremaţiei Constituţiei.

Apărările formulate în cauză

Intimatul Guvernul României a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat, reiterând argumentele expuse prin întâmpinarea depusă în faţa instanţei de fond, reiterând excepţia lipsei de obiect motivat de faptul că H.G. nr. 563/2004 prin care s-a dispus reorganizarea ANAF a fost abrogată prin art. 31 din H.G. nr. 520/2013, publicată în M. Of. nr. 473/2013.

Recurenta-reclamantă A. a formulat răspuns la întâmpinare prin care sunt reluate argumentele din cererea de recurs şi cererea de chemare în judecată.

Procedura de filtru a recursului

În procedura de filtru a recursului, reglementată de art. 493 C. proc. civ., pe baza motivelor de recurs formulate, a întâmpinărilor, s-a întocmit raportul asupra admisibilităţii în principiu a recursului, conform art. 493 alin. (2) C. proc. civ., raport ce a fost comunicat părţilor, conform art. 493 alin. (4) C. proc. civ.

Prin încheierea de şedinţă din data de 2 iulie 2018 a fost admis în principiu recursul declarat de A. împotriva Sentinţei civile nr. 274 din 02 februarie 2016 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, fiind dispusă citarea părţilor în şedinţă publică, conform art. 493 alin. (7) C. proc. civ.

Hotărârea instanţei de recurs

Analizând sentinţa recurată în limitele criticilor formulate, ţinând cont de dispoziţiile legale incidente, se constată că recursul este nefondat.

Cu titlu prealabil, se reţine că prin hotărârea recurată au fost respinse ca neîntemeiate excepţiile: lipsei de obiect, a nulităţii acţiunii pentru lipsa timbrajului, a prematurităţii acţiunii şi a tardivităţii.

Recursul formulat în cauză vizează exclusiv fondul litigiului, context în care instanţa de recurs cu respectarea dispoziţiilor art. 494 raportat la art. 479 alin. (1) C. proc. civ. va analiza sentinţa recurată în limitele criticilor formulate vizând legalitatea H.G. nr. 564/2011 pentru modificarea şi completarea H.G. nr. 109/2009 privind organizarea şi funcţionarea Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală în ceea ce priveşte art. 1 pct. 1 şi 2.

Astfel H.G. nr. 564/2011, a cărei anulare s-a solicitat, vizează modificarea şi completarea H.G. nr. 109/2009 privind organizarea şi funcţionarea ANAF, nemulţumirea recurentei-reclamante fiind determinată de reducerea numărului maxim de posturi pentru aparatul propriu al Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală.

Se reţine că Agenţia Naţională de Administrare Fiscală funcţionează în subordinea Ministerului Finanţelor Publice iar prin Legea nr. 90 din 26 martie 2001 este reglementată organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor, Guvernul fiind autoritatea publică a puterii executive ce asigură realizarea politicii interne şi externe a ţării şi exercită conducerea generală a administraţiei publice, iar Ministerele sunt organe de specialitate ale administraţiei publice centrale care realizează politica Guvernului în domeniile de activitate ale acestora.

Structura organizatorică şi numărul de postări ale ministerelor se stabilesc în funcţie de mai mulţi factori şi se aprobă de Guvern conform art. 40 alin. (1) din Legea nr. 90/2001. Ca urmare, în raport de dispoziţiile art. 40 alin. (1) din actul normativ menţionat, H.G. nr. 564/2011 privind modificarea şi completarea H.G. nr. 109/2009 privind organizarea şi funcţionarea ANAF, a fost dată cu respectarea dispoziţiilor legale, în limita competenţelor stabilite de Legea nr. 90/2001, susţinerile recurentei cu referire la dispoziţiile art. 115 şi 41 din Constituţia României neputând fi reţinute în contextul factual expus.

Nu trebuie omise nici dispoziţiile art. 56 din Legea nr. 90/2001 în temeiul căruia Guvernul poate dispune prin hotărâre modificări în organizarea şi funcţionarea ministerelor.

Prin Nota de fundamentare pentru modificarea şi completarea H.G. nr. 109/2009, sunt enumerate şi analizate motivele emiterii proiectului de act normativ respectiv "contextul socio-economic, opiniile şi recomandările Comisiei Europene şi de organismele financiare internaţionale, referitor la scăderea cheltuielilor bugetare precum şi necesitatea eficientizării activităţii prin reproiectarea structurii organizatorice a ANAF ...".

Ca urmare, în acord cu reţinerile instanţei de fond, se constată că susţinerile recurentei nu pot fi reţinute, hotărârea a cărei anulare a fost solicitată fiind adoptată de intimatul-pârât în limita competenţelor legale stabilite, respectiv a dispoziţiilor art. 40 alin. (1), art. 55, art. 56 din Legea nr. 90/2001 dar şi a dispoziţiilor constituţionale cu referire la art. 108 din Constituţia României şi art. 3 alin. (1) din Legea nr. 24/2000.

Alegaţiile recurentei cu referire la art. 115 alin. (6) din Constituţie, nu pot fi reţinute, modificarea numărului de posturi a Agenţia Naţională de Administrare Fiscală putând fi cerut în raport de dispoziţiile art. 40 din Legea nr. 90/2001 fără a se putea susţine încălcarea normelor constituţionale, principiul simetriei actelor juridice fiind reţinut corect de prima instanţă în sensul că actul contestat a vizat modificarea tot a unei hotărâri de guvern, respectiv H.G. nr. 109/2009.

Deciziile Curţii Constituţionale nr. 54/2011 şi nr. 351/2015 invocate de recurentă, nu pot fi reţinute în cauza de faţă, prin deciziile menţionate Curtea Constituţională constatând încălcarea unor interdicţii de adoptare a unei ordonanţe în domeniul legilor organice, ceea ce nu este cazul în cauza de faţă.

Faţă de considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul dispoziţiilor art. 496 C. proc. civ. raportat la art. 20 din Legea nr. 554/2004, va respinge ca nefondat recursul formulat de reclamanta A. împotriva Sentinţei civile nr. 274 din 02 februarie 2016 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta A. împotriva Sentinţei civile nr. 274 din 02 februarie 2016 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 17 octombrie 2018.

Procesat de ED