Competence for EU funding refusal: accessory monetary claim does not elevate jurisdiction to appellate level when principal act issued by local authority

Asupra conflictului negativ de competenţă de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei. Prima instanţă investită.

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Alba Iulia, secţia de contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2017, reclamanta Parohia A. Homorod, în contradictoriu cu pârâţii Agenţia pentru Dezvoltare Regională Centru şi Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene, Autoritatea de Management pentru Programul Operaţional Regional, a solicitat să se dispună:

- anularea în întregime a actului administrativ adresa nr. x din 04.01.2017 numită Scrisoare de respingere a cererii de finanţare, emisă de Agenţia pentru Dezvoltare Regională Centru;

- anularea în întregime a actului administrativ intitulat Scrisoarea răspuns contestatar nr. x din 21.03.2017 emisă de pârâta de ordin 1;

- obligarea pârâtei de ordin 2 de a admite cererea de finanţare ca fiind conformă administrativ şi eligibilă şi includerea în următoarea etapă de evaluare a proiectului cu titlul "Lucrări de reparaţii, conservare şi introducere în circuitul turistic la Ansamblul Bisericii Evanghelice Fortificate Homorod"

- obligarea pârâtelor la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de prezentul proces.

În motivare acţiunii reclamanta a arătat că prin adresa nr. x din 04.01.2017 numită Scrisoare de respingere a cererii de finanţare, Agenţia pentru Dezvoltare Regională Centru i-a comunicat că cererea de finanţare privind proiectul cu titlul Lucrări de reparaţii, conservare şi introducere în circuitul turistic ai Ansamblului Bisericii Evanghelice Fortificate din Homorod a fost declarată neconformă administrativ şi nu va fi inclusă în următoarea etapă a procesului de evaluare şi selecţie.

Prin Sentinţa nr. 14 din data de 30 ianuarie 2018 Curtea de Apel Alba Iulia, secţia de contencios administrativ şi fiscal, a admis excepţia de necompetenţă materială a Curţii de Apel Alba Iulia şi, în consecinţă, a declinat competenţa de soluţionare a acţiunii formulată de reclamanta Parohia A. Homorod, în contradictoriu cu pârâţii Agenţia pentru Dezvoltare Regională Centru şi Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene, Autoritatea de Management pentru Programul Operaţional Regional, în favoarea Tribunalului Alba, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ, fiscal şi de insolvenţă.

Pentru a pronunţa această sentinţă, Curtea de Apel a reţinut că litigiul dedus judecăţii are ca obiect anularea actului administrativ - scrisoare de respingere a cererii de finanţare nr. x din 04.01.2017 - emis de către pârâta Agenţia pentru Dezvoltare Regională Centru Alba Iulia în raport de care se determină competenţa materială, chiar dacă decizia de soluţionare a contestaţiei este emisă de structura centrală, respectiv Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene, Autoritatea de Management pentru Programul Operaţional Regional.

Conform art. 96 pct. 1 din Noul C. proc. civ. curtea de apel judecă în primă instanţă cererile în materie de contencios administrativ şi fiscal potrivit legii speciale.

Conform art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 care instituie o normă generală de competenţă în materia contenciosului administrativ, litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice locale şi judeţene, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora de până la 1.000.000 de RON se soluţionează în fond de tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice centrale, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora mai mari de 1.000.000 de RON se soluţionează în fond de secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel, dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel.

Pe cale de excepţie alin. (11) din acelaşi act normativ prevede că toate cererile privind actele administrative emise de autorităţile publice centrale care au ca obiect sume reprezentând finanţarea nerambursabilă din partea Uniunii Europene, indiferent de valoare, se soluţionează în fond de secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel.

În speţă, fiind vorba despre un litigiu având ca obiect sume reprezentând finanţarea nerambursabilă din partea Uniunii Europene, privind anularea unui act administrativ emis de Agenţia pentru Dezvoltare Regională Centru Alba Iulia - structură locală a Ministerului Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene - Autoritatea de Management pentru Programul Operaţional Regional, cauza este de competenţa secţiei de contencios administrativ a tribunalului, în conformitate cu dispoziţiile art. 10 alin. (11) din Legea nr. 554/2004. Criteriul competenţei funcţionale a autorităţii publice în emiterea actului administrativ este determinant în stabilirea capacităţii de drept administrativ, aceasta influenţând în mod direct şi competenţa materială a instanţei.

2. A doua instanţă investită.

După declinare cauza a fost înregistrată pe rolul Tribunalului Alba, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, la data de 07.06.2018, sub nr. x/2017.

Prin Sentinţa administrativă nr. 697/CAF/2018 din data de 18.09.2018 Tribunalul Alba, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, a admis excepţia necompetenţei materiale a Tribunalului Alba şi a declinat competenţa de soluţionare a acţiunii formulată de reclamanta Parohia A. Homorod, în contradictoriu cu pârâţii Agenţia pentru Dezvoltare Regională Centru şi Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene, Autoritatea de Management pentru Programul Operaţional Regional, în favoarea Curţii de Apel Alba Iulia.

Pentru a pronunţa această sentinţă, Tribunalul Alba a reţinut că în conformitate cu dispoziţiile art. 96 pct. 1 C. proc. civ.:

"Curţile de apel judecă în primă instanţă, cererile în materie de contencios administrativ şi fiscal, potrivit legii speciale".

Potrivit art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, astfel cum era în vigoare la data promovării acţiunii de faţă, "Litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice locale şi judeţene, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora de până la 1.000.000 de RON se soluţionează în fond de tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice centrale, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora mai mari de 1.000.000 de RON se soluţionează în fond de secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel, dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel".

De asemenea, art. 10 alin. (11) din acelaşi act normativ prevede că:

"Toate cererile privind actele administrative emise de autorităţile publice centrale care au ca obiect sume reprezentând finanţarea nerambursabilă din partea Uniunii Europene, indiferent de valoare, se soluţionează în fond de secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel".

Pe de altă parte, s-a reţinut că potrivit art. 99 alin. (2) C. proc. civ., în cazul în care mai multe capete principale de cerere întemeiate pe un titlu comun ori având aceeaşi cauză sau chiar cauze diferite, dar aflate în strânsă legătură, au fost deduse judecăţii printr-o unică cerere de chemare în judecată, instanţa competentă să le soluţioneze se determină ţinându-se seama de acea pretenţie care atrage competenţa unei instanţe de grad mai înalt.

Prin acţiunea dedusă judecăţii astfel cum a fost precizată ulterior, reclamanta a solicitat anularea în întregime a actului administrativ adresa nr. x din 04.01.2017, numită Scrisoare de respingere a cererii de finanţare, emisă de Agenţia pentru Dezvoltare Regională Centru, anularea în întregime a actului administrativ intitulat Scrisoarea răspuns contestatar nr. x din 21.03.2017, emisă de pârâta de ordin 1 (în realitate Autoritatea de Management pentru Programul Operaţional Regional din cadrul Ministerului Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene) şi, ca o consecinţă a primelor două petite ale cererii, obligarea pârâtei de ordin II de a admite cererea de finanţare ca fiind conformă administrativ şi eligibilă şi includerea în următoarea etapă de evaluare a proiectului cu titlul "Lucrări de reparaţii, conservare şi introducere în circuitul turistic la Ansamblul Bisericii Evanghelice Fortificate Homorod."

Cum prin petitele 1 şi 2 se tinde la anularea unor acte administrative care vizează o cerere de finanţare din fonduri nerambursabile în cuantum de 1.696.915,86 RON, unul dintre cele două acte administrative fiind emis de Autoritatea de Management pentru Programul Operaţional Regional din cadrul Ministerului Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene, care este o autoritate publică centrală, iar mai mult de atât se solicită ca această pârâtă (autoritate centrală) să admită cererea de finanţare, reţinând totodată că alin. (1) al art. 10 instituie două criterii alternative, dar care se aplică în două situaţii diferite: criteriul valoric în ceea ce priveşte litigiile referitoare la taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora, respectiv criteriul organului emitent în ceea ce priveşte restul litigiilor privind actele administrative, se constată că independent de rangul emitentului unuia dintre actele contestate, pentru litigiile referitoare la taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale şi accesorii ale acestora, inclusiv - raportat la interpretarea per a contrario a art. 10 alin. (11) - pentru acele litigii care au ca obiect sume reprezentând finanţarea nerambursabilă din partea Uniunii Europene de peste 1.000.000 RON, instanţa de fond competentă material este curtea de apel, astfel că tribunalul nu este competent din punct de vedere material să soluţioneze litigiul de faţă.

Este adevărat că prin Legea nr. 212/2018 s-au schimbat regulile de competenţă, în ce priveşte criteriul valoric fiind stabilit un prag de 3.000.000 RON pentru determinarea competenţei materiale, chiar şi pentru cererile privind actele administrative care au ca obiect sume reprezentând finanţarea nerambursabilă din partea Uniunii Europene, însă raportat la data înregistrării acţiunii este evident că în cauză se aplică prevederile art. 10 din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost în vigoare anterior modificării intervenite prin Legea nr. 212/2018; aceasta, întrucât, în cuprinsul Legii nr. 212/2018 nu se regăsesc dispoziţii care să acrediteze ideea că acest act normativ se aplică şi proceselor aflate în curs de soluţionare, astfel cum s-a prevăzut de exemplu în art. XXIII din Legea 2/2013, în conformitate cu care:

"(1) Procesele în primă instanţă, precum şi căile de atac în materia contenciosului administrativ şi fiscal, în curs de judecată la data schimbării, potrivit dispoziţiilor prezentei legi, a competenţei instanţelor legal învestite se judecă de instanţele devenite competente potrivit prezentei legi.

(2) Recursurile aflate pe rolul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal, la data intrării în vigoare a prezentei legi şi care, potrivit prezentei legi, sunt de competenţa curţilor de apel se trimit la curţile de apel.

(3) Procesele în curs de judecată în primă instanţă în materia contenciosului administrativ şi fiscal aflate la data intrării în vigoare a prezentei legi pe rolul curţilor de apel şi care, potrivit prezentei legi, sunt de competenţa tribunalelor se trimit la tribunale.

(4) În cazurile prevăzute la alin. (1) - (3), dosarele se trimit, pe cale administrativă, la instanţele devenite competente să le judece."

Având în vedere aceste considerente, în temeiul art. 132 C. proc. civ., s-a admis excepţia necompetenţei materiale a Tribunalului Alba cauza fiind declinată spre competentă soluţionare Curţii de Apel Alba Iulia, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Ivindu-se conflictul negativ de competenţă a fost sesizată, în baza art. 135 din C. proc. civ., Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia contencios administrativ şi fiscal, pentru soluţionarea acestuia.

3. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, ca instanţă competentă să soluţioneze conflictul negativ de competenţă, conform art. 135 alin. (1) C. proc. civ., va stabili competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Alba, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.

Pentru a hotărî astfel, se au în vedere considerentele arătate în continuare.

După cum rezultă din cuprinsul cererii de chemare în judecată, reclamanta Parohia A. Homorod în contradictoriu cu pârâţii Agenţia pentru Dezvoltare Regională Centru Alba Iulia şi Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene, Autoritatea de Management pentru Programul Operaţional Regional, a solicitat în principal să se dispună anularea în întregime a actului administrativ adresa nr. x din 04.01.2017 numită Scrisoare de respingere a cererii de finanţare, emisă de Agenţia pentru Dezvoltare Regională Centru.

Potrivit art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004: litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice locale şi judeţene, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora de până la 1.000.000 de RON se soluţionează în fond de tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice centrale, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora mai mari de 1.000.000 de RON se soluţionează în fond de secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel, dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel."

Dispoziţiile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 instituie două criterii de determinare a competenţei instanţei de fond, respectiv criteriul valoric şi criteriul rangului autorităţii emitente în cadrul sistemului administrativ.

Atât Curtea de Apel Alba Iulia, cât şi Tribunalul Alba au apreciat că în cauză nu este incident criteriul valoric, întrucât pretenţiile reclamantei nu fac parte din categoriile enumerate de textul de lege (taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale şi accesorii ale acestora), urmând a da prevalenţă criteriului rangului autorităţii emitente. Totuşi, aplicând acest criteriu, cele două instanţe au dat dezlegări deosebite asupra competenţei de soluţionare a cauzei, pornind de la interpretarea diferită a obiectului dedus judecăţii şi a cadrului procesual pasiv.

Înalta Curte reţine ca fiind corectă opinia cu privire la înlăturarea criteriului valoric de stabilire a competenţei de soluţionare a cauzei, întrucât principalul capăt al cererii de chemare în judecată îl reprezintă anularea scrisorii de respingere a cererii de finanţare nr. x din 04.01.2017 emisă de Agenţia pentru Dezvoltare Regională Centru Alba Iulia.

În ceea ce priveşte modalitatea de aplicare a criteriului rangului autorităţii emitente, Înalta Curte constată că reclamanta a chemat în judecată atât pârâta Agenţia pentru Dezvoltare Regională Centru Alba Iulia, care are calitatea de autoritate publică locală, cât şi pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene, organ central al administraţiei publice de specialitate.

Competenţa instanţei de contencios administrativ nu este determinată strict de cadrul procesual pasiv, astfel cum a apreciat Tribunalul Alba, ci şi de obiectul principal al cererii de chemare cu care a fost investită. Astfel, în situaţia în care persoana care se consideră vătămată înţelege să cheme în judecată atât o autoritate publică locală, cât şi una centrală, pentru stabilirea instanţei competente este esenţială identificarea actului administrativ contestat, tipic sau asimilat, în accepţiunea art. 2 alin. (1) lit. c) şi i) şi art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004.

În cauza de faţă, obiectul principal al cererii îl reprezintă anularea actului administrativ emis de pârâta Agenţia pentru Dezvoltare Regională Centru Alba Iulia, respectiv adresa nr. x din 04.01.2017, pe care reclamanta o apreciază a fi un refuz nejustificat de acordare a unor drepturi.

Chiar dacă prin cererea de finanţare din fonduri europene nerambursabile s-a solicitat acordarea sumei de 1.696.915,86 RON, această cerere are caracter accesoriu faţă de capătul principal de cerere, fiind, astfel, incidente prevederile art. 123 alin. (1) din C. proc. civ., potrivit cărora:

"(1) Cererile accesorii, adiţionale, precum şi cele incidentale se judecă de instanţa competentă pentru cererea principală, chiar dacă ar fi de competenţa materială sau teritorială a altei instanţe judecătoreşti (...) ".

În considerarea specificului cererilor formulate în contencios administrativ, acţiunea vizând acordarea unei sume de bani cu titlu de finanţare din fonduri europene nerambursabile nu poate avea decât caracter accesoriu în raport de capătul principal de cerere.

Prin urmare, competenţa materială de soluţionare a cauzei aparţine tribunalului administrativ-fiscal, fiind determinată de poziţionarea în sistemul autorităţilor publice a emitentului actului administrativ contestat, în cazul de faţă Agenţia pentru Dezvoltare Regională Centru, autoritate publică locală.

Pentru aceste considerente, în condiţiile art. 133 pct. 2, art. 135 alin. (1) şi alin. (4) C. proc. civ., Înalta Curte constată că instanţa competentă să soluţioneze prezenta cauza este Tribunalul Alba, secţia contencios administrativ şi fiscal.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabileşte competenţa de soluţionare a cauzei privind pe Parohia A. Homorod şi intimaţii Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene - Autoritatea de Management pentru Programul Operaţional Regional AMPOR şi Agenţia pentru Dezvoltarea Regională Centru - ADR Centru în favoarea Tribunalului Alba, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 15 octombrie 2018.

Procesat de ED