Validity of integrity incompatibility report: applicability of lex mitior and non-retroactivity to administrative sanctions

Deliberând, constată următoarele:

Circumstanţele cauzei

1. Prin cererea de chemare în judecată adresată Tribunalului Argeş, secţia civilă, la data de 24.06.2016, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, anularea Raportului de evaluare nr. x din 26.05.2016, întocmit de pârâtă, prin care s-a aflat în stare de incompatibilitate în perioada 30.03.2009 - 16.06.2014, cu motivarea că a deţinut atât funcţia de primar al Comunei Băileşti, judeţul Argeş, cât şi funcţia de membru în Consiliul de Administraţie al Şcolii Gimnaziale Băileşti, judeţul Argeş.

Prin Sentinţa civilă nr. 771 din 12 septembrie 2015 pronunţată de această instanţă a fost declinată competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.

Prin Sentinţa civilă nr. 224/F-CONT din 15 noiembrie 2016 Curtea de Apel Piteşti a respins acţiunea.

Motivul de casare invocat în cauză

2. Împotriva acestei din urmă sentinţe a formulat recurs reclamantul A., întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., solicitând casarea hotărârii recurate şi, rejudecând cauza, admiterea acţiunii şi anularea raportului de evaluare.

În motivarea recursului se arată, generic, că instanţa de fond a încălcat dispoziţiile art. 87 lit. d) din Legea nr. 161/2003, O.U.G. nr. 49/2014, Legea nr. 1/2011 şi Legea nr. 176/2010, şi nu a ţinut cont de situaţia de fapt şi de probele administrate, de conţinutul raportului de evaluare contestat, de principiile constituţionale şi de jurisprudenţa comunitară, inclusiv de Recomandarea R (2000)10 a Comitetului Miniştrilor Consiliului Europei.

Criticile sunt detaliate, după cum urmează:

- instanţa a omis să aplice principiul legii mai favorabile, respectiv a dispoziţiilor art. 96 din O.U.G. nr. 49/2014, încălcând astfel dispoziţiile art. 15 alin. (2) din Constituţie, art. 6 şi 7 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, jurisprudenţa comunitară şi jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului care includ în noţiunea de "lege penală" şi normele care reglementează răspunderea contravenţională şi cea disciplinară; sunt menţionate la pct. 4 din cererea de recurs, Deciziile Curţii Europene a Drepturilor Omului în cauzele X c. Allemagne, Ozturk c. Germaniei şi Anghel c. României din cuprinsul cărora recurentul pretinde că rezultă faptul că distincţia dintre infracţiuni şi contravenţii nu justifică scoaterea acestora din urmă de sub incidenţa art. 6 şi 7 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului iar acuzaţia de incompatibilitate reprezintă o acuzaţie în materie penală şi este supusă principiului aplicării legii penale mai favorabile (pct. 1 din cererea de recurs);

- instanţa aplică inconsecvent principiul neretroactivităţii legii civile, respectiv reţine incidenţa principiului în cazul O.U.G. nr. 49/2014 dar nu şi al Legii nr. 1/2011, această din urmă lege nefiind în vigoare în perioada 30.03.2009 - 06.02.2011 (pct. 2);

- prin cea de-a treia critică (pct. 3 şi 8 din cererea de recurs) se invocă excepţia lipsei calităţii procesuale a intimatei Agenţia Naţională de Integritate (ANI sau Agenţia) de a întocmi raportul de evaluare contestat; se arată că raportul este rezultatul unei sesizări din 26.05.2014, care nu era în lucru în momentul intrării în vigoare a Legii nr. 176/2010 (05.09.2010), încălcându-se astfel prevederile art. 34 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 care permiteau verificarea doar a acelor sesizări aflate "în curs de desfăşurare la Agenţie" la data intrării în vigoare a legii;

- dispoziţiile art. 34 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 au fost încălcate şi prin raportare la parag. 27, 28 şi 29 din Decizia Curţii Constituţionale nr. 449/2015 în sensul că s-au aplicat retroactiv dispoziţiile Legii nr. 176/2010 şi ale Legii nr. 1/2011 pentru perioada 30.03.2009 până la data intrării în vigoare a fiecărei legi (pct. 4 din cererea de recurs);

- greşit a reţinut instanţa de fond că reclamantul recurent ar fi avut calitatea de reprezentant al Comunei Bălileşti în consiliul de administraţie al şcolii, neexistând nicio dovadă în acest sens; participarea la şedinţele consiliului de administraţie s-a făcut în calitate de invitat nu de primar (pct. 5 din cerere);

- în acelaşi sens, recurentul arată că instanţa nu a ţinut cont de practica judiciară rezultată din Sentinţa nr. 54 din 17.03.2014 a Curţii de Apel Piteşti în care, într-o situaţie asemănătoare, s-a reţinut că primarul a avut calitatea de invitat la şedinţele consiliului de administraţie al şcolii din localitate (pct. 6);

- instanţa nu a ţinut cont nici de Decizia Curţii Constituţionale nr. 739/2014 în cuprinsul căreia se arată că instanţa judecătorească ce soluţionează acţiunea îndreptată împotriva raportului de evaluare întocmit de ANI analizează particularităţile fiecărei speţe în lumina dispoziţiilor legale cu incidenţă în materie, astfel încât soluţia dispusă să corespundă scopului legii (cf. parag. 33 din Decizie); în acest context, se arată că recurentul nu mai poate fi sancţionat disciplinar deoarece la data întocmirii raportului nu mai deţinea calitatea de primar iar fapta primarului de a fi reprezentantul unităţii administrativ teritoriale în consiliul de administraţie al şcolii nu mai atrage starea de incompatibilitate (pct. 7 din cererea de recurs);

- instanţa nu a ţinut cont că ANI a încălcat principiile unei cercetări echitabile, în senul art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, deoarece a încălcat dreptul la informare al recurentului, a nesocotit egalitatea armelor şi cea de tratament egal precum şi dreptul la apărare al persoanei evaluate (pct. 9 din cerere).

3. Prin întâmpinare, intimata Agenţia Naţională de Integritate a solicitat respingerea recursului ca neîntemeiat.

Analiza motivului de casare

4. Examinând sentinţa recurată prin raportare la motivul de casare invocat în cauză, luând în considerare argumentele părţilor, actele şi lucrările dosarului precum şi dispoziţiile legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este neîntemeiat pentru considerentele ce se vor arăta în continuare.

5. Potrivit art. 488 alin. (1) C. proc. civ., casarea unei hotărâri se poate cere pentru motivele de nelegalitate expres arătate la pct. 1 - 8.

Recurentul a indicat de drept motiv de casare pct. 8 referitor la situaţia când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material.

6. Cu titlu preliminar, Înalta Curte observă că unele din criticile recurentului, (cf. pct. 2 din prezentele considerente) se referă la starea de fapt, punând în discuţie, în baza probelor administrate în faţa primei instanţe, calitatea recurentului de membru în consiliul de administraţie al şcolii din localitate. În esenţă, se arată că din probe rezultă că recurentul a avut doar calitatea de invitat la şedinţele consiliului.

Or, verificarea stării de fapt nu poate face obiectul recursului care, după cum s-a arătat, poate fi exercitat exclusiv pentru motive de nelegalitate.

Aşadar, înlăturând aceste apărări, Înalta Curte va verifica legalitatea sentinţei exclusiv sub aspectele de nelegalitate invocate în cauză, plecând de la starea de fapt reţinută în cuprinsul sentinţei, respectiv aceea că recurentul, în calitate de primar, a fost în acelaşi timp membru în consiliul de administraţie al Şcolii gimnaziale Bălileşti din judeţul Argeş în perioada 30.03.2009 - 16.06.2014.

7. De asemenea, Înalta Curte observă că, exceptând principiile neretroactivităţii legii şi al aplicării legii penale mai favorabile, recurentul aduce în discuţie pentru prima dată în recurs chestiuni de drept noi, neinvocate în faţa primei instanţe.

Între acestea, excepţiile prescripţiei răspunderii civile sau administrative la care se face trimitere prin invocarea parag. 26, 27 şi 28 din Decizia Curţii Constituţionale nr. 449/2015, sunt excepţii procesuale relative, în sensul art. 246 alin. (2) C. proc. civ., deoarece sunt reglementate prin norme care ocrotesc interesul părţii care le invocă.

În consecinţă, nu pot fi invocate pentru prima dată în recurs, ci exclusiv în condiţiile art. 247 alin. (2) C. proc. civ.

8. Cu privire la presupusa încălcare de către instanţa de fond a principiului legii mai favorabile, instanţa de control judiciar constată că apărarea recurentului este neîntemeiată.

Astfel, potrivit art. 15 alin. (2) din Constituţie, "Legea dispune numai pentru viitor, cu excepţia legii penale sau contravenţionale mai favorabile".

Aşadar, principiul este incident doar în cazul legii penale sau contravenţionale mai favorabile. Or, dispoziţiile O.U.G. nr. 49/2004 prin care se modifică prevederile art. 96 alin. (2) din Legea învăţământului nr. 1/2011 referitoare la componenţa consiliului de administraţie, invocate de recurent drept lege mai favorabilă, sunt norme de drept administrativ, motiv pentru care nu se aplică situaţiilor juridice născute anterior datei modificării, respectiv de 30.06.2014.

9. Cu privire la presupusa inconsecvenţă a instanţei de fond în aplicarea principiului neretroactivităţii legii civile, critica recurentului este de asemenea neîntemeiată.

Astfel, Curtea de Apel Piteşti a constatat legalitatea raportului întocmit de Agenţia Naţională de integritate (ANI) prin care s-a reţinut în sarcina reclamantului incompatibilitatea prevăzută de art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, în forma în vigoare la data faptelor.

Textul legal care reglementa incompatibilitatea a rămas neschimbat pentru întregul interval 30.03.2009 - 16.06.2014.

Faptul că Legea învăţământului nr. 1/2011 nu era în vigoare în perioada 2009 - 2010 nu are nicio relevanţă deoarece nu în temeiul acesteia s-a reţinut situaţia de incompatibilitate.

În ce priveşte Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcţiilor şi demnităţilor publice, pentru modificarea şi completarea Legii nr. 144/2007 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Agenţiei Naţionale de Integritate, precum şi pentru modificarea şi completarea altor acte normative, în temeiul căreia Agenţia intimată a efectuat verificarea recurentului, Înalta Curte constată că, de asemenea, critica este neîntemeiată deoarece, întocmind raportul contestat în cauză, Agenţia a aplicat doar dispoziţiile procedurale ale legii în vigoare la data când s-a făcut verificarea.

Altfel spus, Agenţia a aplicat legal, cu respectarea principiului în discuţie, normele de drept material în vigoare la data faptelor (respectiv Legea nr. 161/2003) şi normele de procedură în vigoare la data verificării şi întocmirii raportului (respectiv Legea nr. 176/2010).

10. Pentru considerentele expuse la pct. 8 şi 9 de mai sus, se vor înlătura şi criticile privind presupusa încălcare de către instanţa fondului a jurisprudenţei Curţii Europene a Drepturilor Omului în aplicarea dispoziţiilor art. 6 şi 7 din Convenţie.

Incompatibilitatea nu este reglementată de norme penale iar raportul nu reprezintă "acuzaţie în materie penală" motiv pentru care în cauză nu este incident art. 7 din Convenţie referitor la interzicerea aplicării unei pedepse neprevăzute de lege. De altfel, prin raport nu este aplicată niciun fel de sancţiune ci doar este constatată starea de incompatibilitate.

Referitor la art. 6 alin. (1) din Convenţie, care consacră dreptul părţilor la un proces echitabil, recurentul pretinde că i-au fost nesocotite dreptul la informare, dreptul la un tratament egal şi dreptul la apărare.

După cum rezultă însă din actele dosarului, fiind menţionat şi în cuprinsul sentinţei, recurentul a fost informat de îndată de către Agenţie în legătură cu declanşarea verificării prin scrisoare recomandată confirmată sub semnătură de primire şi a avut posibilitatea să-şi exprime punctul de vedere referitor la incompatibilitate.

De asemenea, în faţa primei instanţe a fost reprezentat de avocat, a propus probe şi de a pus concluzii în apărare cu respectarea principiului contradictorialităţii, exact în aceleaşi condiţii ca şi Agenţia.

În consecinţă, şi aceste apărări vor fi înlăturate.

11. În ce priveşte presupusa încălcare a jurisprudenţei comunitare, instanţa observă că recurentul nu a indicat nicio decizie a instanţelor Uniunii Europene care să poată fi luată în discuţie. De asemenea, nu a elaborat niciun argument care să susţină presupusa nerespectare a Recomandării nr. R (2000) 10 a Comitetului Miniştrilor Statelor Membre ale Consiliului Europei privind codurile de conduita pentru funcţionarii publici.

12. Referitor la presupusa lipsă de calitate procesuală a Agenţiei de a întocmi raportul de evaluare deoarece a fost sesizată după data intrării în vigoare a Legii nr. 176/2010 (05.09.2010), încălcându-se astfel prevederile art. 34 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 care permit verificarea doar a acelor sesizări aflate "în curs de desfăşurare la Agenţie" la data intrării în vigoare a legii.

În realitate, apărarea priveşte competenţa Agenţiei de a întocmi raportul şi nu calitatea procesuală pasivă pe care Agenţia o deţine în mod incontestabil deoarece este emitenta raportului de evaluare, şi tocmai pentru acest considerent a fost chemată în judecată.

Înalta Curte observă că art. 34 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 cuprinde o normă tranzitorie, fiind cuprins în Partea a II-a a legii, intitulată "dispoziţii tranzitorii şi finale" şi tocmai de aceea se referă la "verificările aflate în curs de desfăşurare la Agenţie la data intrării în vigoare" a legii.

În consecinţă, dispoziţia nu este incidentă în cauză tocmai pentru că sesizarea care a declanşat verificarea stării de incompatibilitate este ulterioară.

Agenţia este competentă să efectueze astfel de verificări şi să întocmească rapoarte în temeiul Titlului II din lege - "Proceduri de asigurare a integrităţii şi transparenţei în exercitarea funcţiilor şi demnităţilor publice", Cap. I - "Proceduri în faţa Agenţiei Naţionale de Integritate", Secţiunile 1 şi 3.

Interpretarea recurentului, potrivit cărora Agenţia ar fi competentă să efectueze şi să finalizeze exclusiv verificările în curs de desfăşurare la data intrării în vigoare a Legii nr. 176/2010, este contrară nu numai literei legii ci şi spiritului acesteia deoarece presupune că integritatea în exercitarea funcţiilor şi demnităţilor publice, care este scopul expres al legii, reprezintă o chestiune de interes doar pentru trecut, nu şi pentru viitor.

13. În sfârşit, recurentul susţine că sentinţa nu ia în considerare parag. 33 din Decizia Curţii Constituţionale nr. 739/2014 pe care îl interpretează în sensul că reclamantul recurent nu mai poate fi sancţionat disciplinar deoarece la data întocmirii raportului nu mai deţinea calitatea de primar iar în prezent fapta primarului de a fi reprezentantul unităţii administrativ teritoriale în consiliul de administraţie al şcolii nu mai atrage starea de incompatibilitate.

În primul rând, Înalta Curte remarcă faptul că, aşa cum s-a arătat la pct. 10 din prezentele considerente, prin raportul contestat în cauză nu este aplicată nicio sancţiune. Este adevărat că raportul de evaluare se va comunica de către Agenţie instituţiei prefectului, în condiţiile art. 26 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 176/2010 şi va produce consecinţe juridice în temeiul art. 25 din aceiaşi lege, putând conduce la anumite interdicţii, dar aceste chestiuni exced obiectului judecăţii care, în faţa instanţei de fond, a fost circumscris verificării legalităţii şi temeiniciei raportului de evaluare în condiţiile contenciosului de plină jurisdicţie reglementat de art. 1, art. 8 şi art. 18 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, iar în recurs, verificări legalităţii sentinţei.

Dincolo de acest aspect, Decizia Curţii Constituţionale nr. 739/2014 se referă la art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003 şi nu a lit. d), incidentă în cauză, dar chiar dacă observaţiile şi raţionamentul Curţii ar fi aplicate prin asemănare şi în prezenta cauză, ele nu ar fi de natură să conducă la anularea raportului.

Astfel, potrivit parag. 33 din Decizie, "Curtea apreciază că stabilirea în concret a stării de incompatibilitate în cazul primarului, (...), care exercită funcţia de reprezentant al unităţii administrativ-teritoriale în adunările generale ale societăţilor comerciale de interes local sau de reprezentant al statului în adunarea generală a unei societăţi comerciale de interes naţional, revine instanţei judecătoreşti, care, cu prilejul soluţionării acţiunii formulate împotriva raportului de evaluare întocmit de Agenţia Naţională de Integritate, analizează particularităţile fiecărei speţe, în lumina dispoziţiilor legale cu incidenţă în materie, astfel încât soluţia dispusă să corespundă scopului legii de asigurare a imparţialităţii, protejare a interesului social şi evitare a conflictului de interese."

Coroborând aceste aprecieri cu împrejurarea că prevederile art. 96 alin. (2) din Legea învăţământului nr. 1/2011 referitoare la componenţa consiliului de administraţie al şcolii au fost modificate prin O.U.G. nr. 49/2004, astfel încât primarul să poată face parte din consiliu, recurentul pretinde că, în prezent, scopul Legii nr. 161/2003 poate fi atins numai prin anularea raportului.

Înalta Curte înlătură această apărare deoarece, potrivit unei practici unitare şi constante a instanţelor judecătoreşti, nulitatea unui act administrativ, la fel ca nulitatea oricărui act juridic, se verifică în raport cu legea în vigoare în momentul întocmirii actului, evenimentele juridice ulterioare fiind fără relevanţă sub acest aspect.

14. Aşa fiind, în temeiul art. 20 din Legea nr. 554/2004 raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 şi art. 497 C. proc. civ., recursul urmează să fie respins ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamantul A. împotriva Sentinţei nr. 224/F-CONT din 15 noiembrie 2016 pronunţate de Curtea de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 12 octombrie 2018.

Procesat de ED