Suspension of administrative budget order: strict cumulation of "well-justified case" and "imminent harm" under Law No. 554/2004

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Hotărârea pronunţată de instanţa de fond

1.1. Cererea de chemare în judecată. Procedura derulată în primă instanţă

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 22.11.2016, sub nr. x/2016, reclamantul Municipiul Constanţa a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Energiei, Ministerul Finanţelor Publice, Ministerul Muncii, Familiei, Protecţiei Sociale şi Persoanelor Vârstnice şi A. SA, suspendarea executării Ordinului comun nr. 1120/2016 cu privire la creanţele restante în cuantum de 163.278.074,81 RON, cu cheltuieli de judecată.

Prin cererea de chemare în judecată adresată Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 22.11.2016, sub nr. x/2016, reclamanta C. Constanţa a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Energiei, Ministerul Finanţelor Publice, Ministerul Muncii, Familiei, Protecţiei Sociale şi Persoanelor Vârstnice şi A. SA, suspendarea executării Ordinului comun nr. 1120/2016 cu privire la creanţele restante în cuantum de 163.278.074,81 RON, cu cheltuieli de judecată.

Prin încheierea din 11 ianuarie 2017 pronunţată în Dosar nr. x/2016 Curtea de Apel Bucureşti a admis excepţia de conexitate şi a dispus conexarea dosarului nr. x/2016 la Dosarul nr. x/2016.

1.2. Soluţia primei instanţe

Prin Sentinţa civilă nr. 1148 din 31 martie 2017 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, au fost respinse, ca neîntemeiate, atât cererea reclamantului Municipiul Constanţa, cât şi cererea conexă formulată de reclamanta C. Constanţa.

2. Cererea de recurs

Împotriva hotărârii pronunţate de instanţa de fond au formulat recurs reclamanţii Municipiul Constanţa şi C. Constanţa.

2.1. Reclamanta C. Constanţa şi-a întemeiat recursul pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. şi a solicitat casarea, în parte, a sentinţei recurate cu privire la respingerea cererii de suspendare, rejudecarea cererii de suspendare, admiterea cererii de chemare în judecată şi suspendarea, în parte, a Ordinului comun nr. 1220/2016 al Ministrului Energiei, Ministrului Finanţelor Publice şi Ministrului Muncii, Familiei, Protecţiei Sociale şi Persoanelor Vârstnice privind aprobarea bugetului de venituri şi cheltuieli pe anul 2016 pentru Societatea A. SA, în ceea ce priveşte creanţele restante în cuantum de 163.278.074,81 RON (nr. rd. 56 din Anexa la Ordinul nr. 1220/2016), până la soluţionarea definitivă a cererii având ca obiect anularea actului administrativ.

A susţinut recurenta-reclamantă C. Constanţa că instanţa a aplicat şi interpretat greşit art. 14 alin. (1), art. 15 şi art. 2 lit. t) din Legea nr. 554/2004.

În ceea ce priveşte condiţia cazului bine justificat, recurenta-reclamantă, în esenţă, a iterat cele arătate prin acţiune.

Ordinul comun a fost emis cu încălcarea prevederilor O.G. nr. 26/2013, A. încadrându-se în categoria entităţilor avute în vedere la art. 1 lit. a) din O.G. nr. 26/2013. Astfel, sunt aplicabile prevederile art. 4 alin. (1) lit. a) din O.G. nr. 26/2013 care impun cerinţa aprobării bugetului de venituri şi cheltuieli prin hotărâre a Guvernului României. Instanţa de fond ar fi trebuit să se raporteze la prevederile din Legea nr. 346/2004 privind stimularea înfiinţării şi dezvoltării întreprinderilor mici şi mijlocii, respectiv la art. 5 alin. (2) din lege. Proba numărului mediu de salariaţi ai A., la nivelul anului 2015, se putea face cu Registrul general de evidenţă a salariaţilor. Astfel, în mod eronat prima instanţă a reţinut că a fost dovedit faptul că A. ar fi avut un număr mediu de salariaţi mai mic de 50.

A apreciat recurenta că, prin neanalizarea corectă a apărărilor sale, a fost încălcat art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului.

De asemenea, ordinul a fost emis de intimaţi, deşi sumele înregistrate la capitolul creanţe restante nu sunt documentate cu înscrisuri care să ateste veridicitatea creanţei înscrise în bugetul de venituri şi cheltuieli. Printre documentele care ar fi trebuit depuse de A. ar fi trebuit să se regăsească titlul de creanţă în baza căruia societatea absorbită, B., a preluat creanţa cedată, cu menţiunea că protocolul de predare-preluare consemnează doar o operaţiune tehnico-materială şi nu reprezintă un act juridic, neputându-se justifica transferul dreptului de creanţă.

A mai apreciat că ordinul contravine Memorandumului privind realizarea serviciilor publice de alimentare cu energie termică printr-un sistem de alimentare centralizată cu energie termică integrat în Municipiul Bucureşti şi Municipiul Constanţa, act cu caracter obligatoriu emis de autoritatea ierarhic superioară, Guvernul României. Astfel, A. nu a prezentat un titlu de creanţă pentru a justifica înscrierea unei creanţe de 163.278 mii RON.

Proiectul de divizare, adoptat în vedere implementării Memorandumului, nu prevede că B. SA ar urma să primească în patrimoniu creanţe împotriva C. Constanţa. De asemenea, toate drepturile generate de activul central de termoficare Palas sunt alocate în patrimoniul D. Constanţa SA.

Instanţa de fond a apreciat, în mod nelegal, că susţinerile sale ar viza fondul cauzei. Cazul bine justificat presupune că dovada nelegalităţii nu trebuie să fie probată dincolo de orice îndoială. Această condiţie implică existenţa unei îndoieli puternice asupra prezumţiei de legalitate de care se bucură un act administrativ, de natură a înfrânge principiul potrivit căruia actul administrativ este executoriu din oficiu.

Astfel, singura sancţiune a actului administrativ o reprezintă constatarea nelegalităţii acestuia şi se sprijină pe anumite motive de nelegalitate, fie extrinseci sau intrinseci, iar a aprecia că doar motivele extrinseci ar fi de natură a conduce la convingerea instanţei pentru a interveni în executorialitatea actului administrativ reprezintă un non-sens juridic care urmează a fi cenzurat de instanţa de control judiciar.

Dovada nelegalităţii trebuie să fie minimală şi să nu presupună un probatoriu excesiv, aspect care nu se confundă cu motive superficiale, ci petentului îi este permis să dezvolte veritabile motive de nelegalitate, conform principiului a majori ad minus.

În ceea ce priveşte condiţia pagubei iminente, a susţinut recurenta-reclamantă C. Constanţa că menţinerea în bugetul de venituri şi cheltuieli al A. SA a sumei de 163.278.074,81 RON este echivalentă cu o iminentă executare a acesteia, ceea ce este de natură a conduce la sistarea activităţii C. Constanţa şi intrarea sa în incapacitate de plată.

Bugetul de venituri şi cheltuieli pentru anul 2016 reprezintă baza pentru întocmirea şi aprobarea bugetului de venituri şi cheltuieli pentru anul 2017 şi singurul mijloc procesual pentru evitarea includerii creanţelor D. asupra C. Constanţa în bugetul de venituri şi cheltuieli pentru anul 2017 al B. SA o reprezintă suspendarea ordinelor atacate.

Obligarea sa la plată pentru o datorie care ar trebui stinsă prin confuziune ar perturba grav furnizarea serviciului public de termoficare.

2.2. Recurentul-reclamant Municipiul Constanţa şi-a întemeiat recursul pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. şi a solicitat casarea, în parte, a sentinţei recurate cu privire la respingerea cererii de suspendare, rejudecarea cererii de suspendare, admiterea cererii de chemare în judecată şi suspendarea, în parte, a Ordinului comun nr. 1220/2016 până la soluţionarea definitivă a cererii având ca obiect anularea actului administrativ.

În motivarea recursului, reclamantul Municipiul Constanţa a avut aceleaşi susţineri ca şi reclamanta C. Constanţa.

3. Apărările intimaţilor

3.1. Intimatul-pârât Ministerul Energiei a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului Municipiului Constanţa, ca neîntemeiat, cu consecinţa menţinerii hotărârii de fond care reflectă corect realitatea juridică dintre părţi.

A apreciat că nu sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, aspectele prezentate de recurenţi în susţinerea cazului bine justificat ţinând strict de legalitatea actului, instanţa trebuind să cerceteze în detaliu fondul cauzei.

Nici condiţia pagubei iminente nu este îndeplinită, faptul că C. Constanţa apare ca debitoare faţă de D. Constanţa şi B. neavând nicio relevanţă. De asemenea, transferul creanţelor care a avut loc între E. Bucureşti SA şi B. SA, în temeiul Proiectului de divizare al societăţii E. Bucureşti SA, a fost legal şi nu a fost contestat de niciuna dintre societăţile participante la divizare.

3.2. Intimatul-pârât Ministerul Muncii, Familiei, Protecţiei Sociale şi Persoanelor Vârstnice a formulat întâmpinare solicitând respingerea recursurilor, ca nefondate.

A arătat, în esenţă, că reclamanţii nu au invocat împrejurări de natură a crea dubii serioase cu privire la legalitatea ordinului a cărui suspendare au solicitat-o, nefăcându-se dovada cazului bine justificat.

De asemenea, recurenţii cunosc faptul că suma în discuţie nu este o creanţă nouă sau vreo datorie nouă adăugată la datoriile pe care C. Constanţa le avea de plată furnizorului de energie termică la data divizării D. şi că plata acestei sume nu poate cauza o pagubă iminentă şi dificultăţi financiare C. Constanţa.

3.3. Intimata-pârâtă A. SA a formulat întâmpinare, solicitând respingerea recursurilor, ca lipsite de interes, faţă de aprobarea bugetului de venituri şi cheltuieli pe anul 2017 al A. SA prin Ordinul comun nr. 56/643/517/2017. De asemenea, a solicitat respingerea recursului Municipiului Constanţa ca lipsit de interes, faţă de Decizia civilă nr. 1164/23.06.2017 a Curţii de Apel Bucureşti din Dosarul nr. x/2015.

Pe fond, a solicitat respingerea recursurilor, ca neîntemeiate.

În ceea ce priveşte excepţia lipsei de interes faţă de aprobarea bugetului pe anul 2017, a arătat intimata-pârâtă că, ulterior soluţiei recurate, a fost aprobat bugetul de venituri şi cheltuieli pe anul 2017 al A. SA, în acest sens fiind adoptat de către cei trei miniştri interesaţi Ordinul comun nr. 56/643/517/2017. Astfel, în prezent, Ordinul comun nr. 1220/2016 nu mai produce efecte, solicitarea de suspendare a efectelor ordin fiind inutilă.

În susţinerea excepţiei lipsei de interes a recursului Municipiului Constanţa raportat la Decizia civilă nr. 1164 din 23 iunie 2017 a Curţii de Apel Bucureşti în Dosarul nr. x/2015, a arătat că Municipiul Constanţa a formulat deja o cerere de constatare a nulităţii absolute sau, în subsidiar, de anulare a hotărârilor AGEA prin care a fost aprobată operaţiunea de divizare a E. Bucureşti SA, pentru aceleaşi considerente invocate în prezenta cauză. Această cerere a fost respinsă de Tribunalul Bucureşti ca lipsită de interes, soluţie menţinută de Curtea de Apel Bucureşti prin Decizia nr. 1164 din 23 iunie 2017.

3.4. Intimatul-pârât Ministerul Finanţelor Publice a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursurilor, ca nefondate, apreciind, în esenţă, că nu sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de lege.

4. Cu privire la examinarea recursurilor în completul de filtru

Raportul întocmit în cauză, în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) C. proc. civ., a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părţilor în baza încheierii de şedinţă din data de 10 mai 2018, în conformitate cu dispoziţiile art. 493 alin. (4) C. proc. civ.

Prin încheierea din 27 iunie 2018, Completul de filtru a constatat, în funcţie de conţinutul Raportului întocmit în cauză, că recursurile îndeplinesc cerinţele de admisibilitate şi, pe cale de consecinţă, le-a declarat ca fiind admisibile în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) C. proc. civ., şi a fixat termen de judecată.

5. Cu privire la fondul recursurilor

Înalta Curte, examinând hotărârea atacată în raport de prevederile legale incidente, constată că recursurile sunt nefondate, pentru considerentele ce vor fi arătate în continuare.

Reclamanţii Municipiul Constanţa şi C. Constanţa au solicitat suspendarea executării Ordinului comun nr. 1220/2016 al Ministrului Energiei, Ministrului Finanţelor Publice şi Ministrului Muncii, Familiei, Protecţiei Sociale şi Persoanelor Vârstnice privind aprobarea bugetului de venituri şi cheltuieli pe anul 2016 pentru Societatea A. SA, în ceea ce priveşte creanţele restante în cuantum de 163.278.074,81 RON (nr. rd. 56 din Anexa la Ordinul nr. 1220/2016), până la soluţionarea definitivă a cererii având ca obiect anularea actului administrativ.

5.1. În ceea ce priveşte excepţiile lipsei de interes invocate de intimata-pârâtă A. SA, Înalta Curte apreciază susţinerile intimatei ca fiind apărări în combaterea recursului, vizând neîndeplinirea condiţiilor impuse de lege pentru suspendarea executării actului administrativ.

5.2. Măsura suspendării actului administrativ se circumscrie noţiunii de protecţie provizorie a drepturilor şi intereselor particularilor până la momentul la care instanţa competentă va cenzura legalitatea actului, consacrată prin mai multe instrumente juridice internaţionale, atât în sistemul de protecţie instituit în cadrul Consiliului Europei, cât şi în ordinea juridică a Uniunii Europene.

Legea nr. 554/2004 prevede în art. 14 şi 15 atribuţia instanţei de contencios administrativ de a ordona măsuri vremelnice de suspendare a executării actului administrativ atunci când drepturile sau interesele legitime ale particularilor sunt supuse unui risc iminent de vătămare, în scopul evitării exercitării abuzive a prerogativelor de care dispun autorităţile publice în contextul puterii lor discreţionare.

Art. 14 din Legea nr. 554/2004 impune, în acest scop, îndeplinirea cumulativă a condiţiei existenţei unui caz bine justificat şi a iminenţei unei pagube, conform definiţiilor legale cuprinse în art. 2 alin. (1) lit. ş) şi t) din acelaşi act normativ.

Cazul bine justificat şi iminenţa unei pagube sunt analizate în funcţie de circumstanţele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenţei dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt şi de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească şi drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate.

Din dispoziţiile generale ale Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările şi completările ulterioare, rezultă că actul administrativ se bucură de prezumţia de legalitate, adoptat pe baza şi în limitele legii, fiind executoriu din oficiu.

Pe de altă parte, din dispoziţiile art. 14 şi 15 din Legea nr. 554/2004 rezultă că suspendarea executării unui act administrativ este o măsură excepţională ce poate surveni exclusiv când acest lucru este prevăzut expres în lege (suspendarea de drept - ope legis), ori când sunt îndeplinite cumulativ condiţiile prevăzute de lege (suspendarea la cererea persoanei vătămate prin actul administrativ).

Îndeplinirea celor două condiţii este verificată, în funcţie de circumstanţele cauzei, printr-o analiză sumară a aparenţei dreptului, pe baza argumentelor de fapt şi de drept prezentate de partea interesată, care trebuie să ofere indicii suficiente pentru răsturnarea prezumţiei de legalitate de care se bucură actul administrativ şi să facă verosimilă iminenţa producerii unei pagube greu sau imposibil de înlăturat în ipoteza în care actul contestat ar fi, în final, anulat de instanţă.

Va putea fi suspendată executarea unui act administrativ unilateral numai în situaţia în care instanţa va constata îndeplinirea cumulativă a celor două condiţii: existenţa unui caz bine justificat şi necesitatea prevenirii unei pagube iminente ireparabile sau dificil de reparat.

Noţiunea de caz bine justificat a fost definită la art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, ca fiind acele împrejurări legate de starea de fapt şi de drept care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.

În jurisprudenţa sa (cu titlu de exemplu, deciziile nr. 737/2012, nr. 514/2013 şi nr. 3019/2015), Înalta Curte a reţinut că, pentru conturarea cazului temeinic justificat, care să impună suspendarea unui act administrativ, instanţa nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăşi cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-şi limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt şi/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumţiei de legalitate de care se bucură un act administrativ.

Astfel de împrejurări vădite, de fapt sau/şi de drept, care sunt de natură să producă o îndoială serioasă cu privire la legalitatea unui act administrativ au fost reţinute de Înalta Curte ca fiind: emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depăşirea competenţei, actul administrativ emis în temeiul unor dispoziţii legale declarate neconstituţionale, nemotivarea actului administrativ, modificarea importantă a actului administrativ în calea recursului administrativ (reducerea importantă a cuantumului sumelor reţinute ca obligaţii bugetare) etc.

5.3. În prezenta cauză nu se regăseşte niciuna din aceste "împrejurări vădite", argumentele recurenţilor-reclamanţi neavând capacitatea de a produce o îndoială serioasă asupra prezumţiei de legalitate de care se bucură actul administrativ.

Înalta Curte reţine că nu este suficient ca reclamanţii să afirme existenţa unor motive de nelegalitate, ci trebuie să ofere unele elemente probatorii, evidente, care fără o cercetare aprofundată să permită formarea unui dubiu asupra legalităţii actului.

Instanţa de control judiciar apreciază că aceste indicii de nelegalitate este necesar să fie evidente, pentru a putea fi identificate cu uşurinţă la nivelul aparenţelor.

Astfel, în ceea ce priveşte aspectul referitor la aprobarea bugetului, recurenta a susţinut că nu au fost administrate probe privind numărul mediu de angajaţi, mai mic sau egal cu 50, pentru a se proba încadrarea societăţii A. în sfera entităţilor al căror buget se aprobă prin ordin de ministru şi nu prin hotărâre de guvern.

Or, prima instanţă a reţinut corect, în baza documentelor aflate la dosar, că, la nivelul anului 2015, A. SA a avut un număr mediu de 30 de salariaţi, astfel cum rezultă din extrasul de pe pagina de internet al Ministerului Finanţelor Publice. Reclamanţii nu au depus dovezi în combaterea înscrisului, ci au contestat acest aspect. Au reiterat şi în recurs susţinerea lor, fără, însă, a aduce nicio probă sau un alt argument în susţinerea criticilor lor.

Restul aspectelor prezentate de reclamanţi, şi reiterate în recurs, expuse detaliat la pct. 2 al prezentei decizii - referitoare la dispoziţii legale inaplicabile în cauză, administrarea unor probe suplimentare, nerespectarea Memorandumului şi a Proiectului de divizare a societăţii E. Bucureşti SA - reprezintă veritabile critici de nelegalitate care se analizează în cadrul acţiunii în anulare, ce nu pot fi subsumate condiţiei cazului bine justificat, întrucât acceptarea unui asemenea raţionament ar echivala cu o prejudecare a fondului litigiului care priveşte examinarea legalităţii.

Criticile recurenţilor excedează analizei instanţei şi nu sunt capabile să dovedească îndeplinirea condiţiei cazului bine justificat. În cadrul procedurii sumare a suspendării executării actului administrativ nu poate fi prejudecat fondul cauzei, de aceea nici probatoriului administrat pentru stabilirea existenţei unor indicii de răsturnare a prezumţiei de legalitate de care se bucură actul administrativ, nici analizei efectuate de instanţă nu li se poate pretinde amploarea şi profunzimea probelor şi raţionamentelor pe care se fundamentează o soluţie pronunţată cu privire la acţiunea în anularea actului.

5.4. Nu poate fi primită nici critica recurenţilor privind încălcarea dreptului la un proces echitabil.

Verificând considerentele hotărârii recurate, Înalta Curte apreciază că acestea îndeplinesc exigenţele dispoziţiilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., explicând în mod convingător soluţia pronunţată în dispozitiv, prin argumente de fapt şi de drept care demonstrează că judecătorul fondului a analizat în mod adecvat situaţia de fapt şi susţinerile părţilor, trecându-le prin filtrul propriei sale aprecieri.

Astfel, motivarea hotărârii atacate este clară, concisă şi concretă, în concordanţă cu probele şi actele de la dosar, judecătorul fondului expunând în mod logic şi gradual argumentele care au fundamentat soluţia adoptată.

5.6. Prin urmare, Înalta Curte apreciază că în mod corect prima instanţă a apreciat că nu este îndeplinită condiţia cazului bine justificat pentru suspendarea actului atacat, nemaimputându-se analiza motivelor de recurs privind condiţia prevenirii pagubei iminente.

6. Soluţia instanţei de recurs

Pentru considerentele expuse, neexistând motive de casare ale hotărârii recurate, în temeiul art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursurile, ca nefondate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursurile declarate de Municipiul Constanţa şi de C. Constanţa împotriva Sentinţei civile nr. 1148 din 31 martie 2017 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondate.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 12 octombrie 2018.

Procesat de GGC - GV