State land agency loses challenge to audit order; Court of Accounts prevails on land-transfer measure, recovery of compensation upheld.

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 19 iunie 2014, pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta Agenţia Domeniilor Statului în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, a solicitat anularea încheierii nr. 48/27.05.2014, emisă de către Curtea de Conturi a României - Departamentul III, precum şi anularea Deciziei nr. 10/03.04.2014, emisă de aceeaşi pârâtă.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin Sentinţa civilă nr. 265 din 4 februarie 2015, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a fost admisă în parte acţiunea formulată de reclamanta Agenţia Domeniilor Statului, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, dispunându-se anularea parţială a încheierii nr. 48/27.05.2014 şi Deciziei nr. 10/03.04.2014, în privinţa măsurii I.1, fiind respinse restul pretenţiilor reclamantei.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva Sentinţei civile nr. 265 din 4 februarie 2015, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, au declarat recurs atât reclamanta Agenţia Domeniilor Statului, cât şi pârâta Curtea de Conturi a României.

3.1. Recursul declarat de pârâta Curtea de Conturi a României a fost întemeiat pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., pârâta solicitând admiterea recursului, casarea în parte a sentinţei recurate şi, în rejudecare, respingerea în tot a acţiunii reclamantei, ca neîntemeiată.

În motivarea recursului se arată că, în fapt, în urma unei acţiuni de audit financiar, efectuat de către instituţia recurentă, asupra contului de execuţie pe anul 2013, a fost încheiat raportul de audit nr. 1364/07.03.2014 şi procesul-verbal de constatare, ulterior fiind emisă Decizia nr. 10/03.04.2014, prin care s-au dispus, în sarcina reclamantei, mai multe măsuri.

Recurenta-pârâtă arată că măsura anulată de către prima instanţă, de la pct. 1.1 din Decizia nr. 10/03.03.2014 a fost dispusă, având în vedere abaterea reţinută în actul de control referitoare la predarea de către A.D.S. a unei suprafeţe de teren de 485,31 ha aparţinând domeniului public al statului, în valoare de 4.432.014,25 RON, pe bază de protocoale de predare - preluare către comisiile locale de fond funciar, fără a iniţia demersurile necesare pentru obţinerea unor hotărâri de Guvern, prin care să se stabilească trecerea acestei suprafeţe de teren din domeniul public al statului în domeniul privat al acestuia, nerespectând prevederile art. 10 alin. (2) din Legea nr. 213/1998, art. 4 alin. (3) şi art. 5 alin. (2) din Legea nr. 18/1991, art. 860 alin. (3) şi art. 51 alin. (1) din Legea nr. 287/2009.

Predarea suprafeţei totale de teren de 485,31 ha în valoare de 432.014,25 ha, din domeniul public al statului, a generat diminuarea valorii contabile a terenurilor aparţinând domeniului public al statului, înregistrate în evidenţa contabilă a A.D.S., diminuare care a fost operată în anul 2013.

Recurenta-pârâtă arată că un prim motiv de recurs, care se subsumează dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., este reprezentat de faptul că instanţa de fond a dat o interpretare eronată dispoziţiilor 9 şi art. 10 din Legea nr. 213/1998 privind bunurile proprietate publică, în sensul că aceste norme juridice se aplică punctual, anumitor imobile strict determinate, restrângând, în mod nejustificat, sfera de aplicare a respectivelor dispoziţii, fără să specifice care ar fi imobilele ce ar intra sub incidenţa textului de lege, cu indicarea criteriilor de selecţie prevăzute de legiuitor.

Un alt motiv de recurs invocat, care se circumscrie aceloraşi dispoziţii legale, constă în aceea că răspunderea pentru iniţierea măsurilor necesare pentru ca bunurile să fie transferate din domeniul public al statului, în vederea refacerii dreptului de proprietate, aparţine ministerelor şi, respectiv, unităţilor care au în administrare bunurile şi nu altor instituţii, după cum a susţinut instanţa de fond, aspect recunoscut chiar de către reclamantă.

3.2. Recursul declarat de către reclamanta Agenţia Domeniilor Statului a fost întemeiat pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ., republicat, reclamanta solicitând admiterea recursului şi modificarea, în parte, a sentinţei recurate, în sensul admiterii acţiunii astfel cum a fost formulată.

În motivarea recursului se arată, în referire la constatarea nr. 3 din Decizia Curţii de Conturi nr. 10/03.04.2014, că prima instanţă a apreciat, în mod greşit, că reclamanta ar tinde să transfere în sarcina instanţei propriile obligaţii impuse de Curtea de Conturi. În fapt, abaterea consemnată în procesul-verbal la măsura II.2, prin care s-a dispus că ADS va analiza cauzele şi împrejurările care au generat plata sumei de 668 396 RON, reprezentând despăgubiri acordate foştilor salariaţi, în baza sentinţelor emise de instanţele judecătoreşti, rămase definitive şi irevocabile, şi va lua măsurile legale de recuperare a acestora şi a foloaselor nerealizate de la persoanele care nu şi-au îndeplinit în mod corespunzător atribuţiile de serviciu, este una care, în opinia recurentei-reclamante, nu-i poate fi imputată.

Arată titulara căii de atac faptul că, în urma reorganizării A.D.S., au fost concediate 60 de persoane, din care doar o parte s-au adresat instanţei, solicitând anularea deciziilor de concediere sau salarii compensatorii, soluţiile fiind parţial în favoarea şi parţial în defavoarea A.D.S., în condiţiile în care aceasta a formulat aceleaşi apărări în toate cauzele, instanţele pronunţând hotărâri diferite, astfel că nu se poate reţine culpa sa.

Recurenta-reclamantă învederează faptul că instanţa de fond nu a analizat susţinerile sale în sensul că în cauză nu sunt aplicabile prevederile art. 253 alin. (3) din C. muncii, deoarece acest articol reglementează modul de recuperare al despăgubirilor plătite de angajator unui angajat în situaţia în care acesta a suferit un prejudiciu în timpul îndeplinirii obligaţiilor de serviciu sau în legătură cu serviciul prestat.

Totodată, recurenta-reclamantă face o prezentare amplă a stării de fapt din prezenta cauză şi a demersurilor acestei instituţii, susţinând, în esenţă, că a implementat în totalitate cele dispuse de Curtea de Conturi, data de finalizare a acestora fiind independentă de voinţa şi atribuţiile reclamantei, motiv pentru care consideră că în mod greşit instanţa de fond a apreciat că atâta timp cât nu s-a recuperat prejudiciul reţinut, ar rezulta că A.D.S. nu a implementat sau a implementat parţial măsurile dispuse de pârâtă prin actele contestate.

În referire la Decizia Curţii de Conturi nr. 2/25.01.2010, a menţionat recurenta-reclamanta că, în vederea aducerii la îndeplinire a celor constatate la pct. I.6, a întreprins toate demersurile necesare în relaţia contractuală că Societatea A. SA, înscriind creanţa sa, de 1 587 700,32 RON în tabelul definitiv al creanţelor acestei debitoare, iar pentru creanţa datorată de Societatea B. SA, în dosarul de faliment al respectivei debitoare, s-a dispus închiderea procedurii.

Pentru măsurile dispuse la pct. I.8 din aceeaşi decizie, recurenta-reclamantă a transmis la oficiul său juridic debitul datorat de Societatea B. SA Vedea, judeţul Giurgiu, în vederea înscrierii sale la masa credală a debitoarei, în baza contractului de concesiune nr. x/25.04.2000.

Cât priveşte Decizia Curţii de Conturi a României nr. 6/28.04.2011, a susţinut recurenta-reclamantă că a procedat la punerea în executare a măsurilor instituite în sarcina sa la punctele I.3, II.1, II.2, II.3, II.4, II.5, II.6, II.10, pentru contractele de concesiune încheiate de ADS cu C., SN L. SA, Societatea D. SRL, Asociaţia Agricolă E. Poşta Câlnău, Societatea F. SA, M., judeţul Giurgiu, precum şi cu N., judeţul Giurgiu.

Pentru fiecare dintre relaţiile contractuale derulate cu aceste entităţi juridice a arătat recurenta-reclamantă că a verificat debitele datorate de cocontractanţi şi a întreprins măsurile necesare pentru recuperarea sumelor restante, acolo unde au fost identificate aceste sume.

Referitor la Decizia Curţii de Conturi a României nr. 8/29.04.2013, a făcut recurenta-reclamantă trimitere la măsurile dispuse în sarcina sa la pct. I.3 şi I.4 ce au privit modalitatea de executare a prevederilor contractuale înscrise în contractele de concesiune încheiate de ADS cu G., judeţul Giurgiu, Societatea H. SRL, precum şi situaţia exploatării fără titlu valabil, de către I., a unei suprafeţe de teren de 76,55 ha, în perioada 24.06.2009 - 31.01.2014.

Măsura înscrisă la pct. I.5 din aceeaşi decizie a privit reglementarea modului de folosinţă a suprafeţei de 1000,83 ha cu destinaţie agricolă, de către Societatea J. SRL Feteşti, iar pentru recuperarea debitului ADS A iniţiat demersuri judiciare, concretizate în Dosarul nr. x/2013, aflat pe rolul Tribunalului Călăraşi, şi Dosarul nr. x/2008, înregistrat la Tribunalul Ialomiţa. A susţinut recurenta-reclamantă că a implementat în totalitate cele dispuse de Curtea de Conturi a României, data de finalizare a măsurilor fiind independentă de voinţa şi atribuţiile entităţii auditate, neputându-se reţine vreo culpă a sa în aducerea la îndeplinire a respectivelor măsuri.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea depusă la data de 13 ianuarie 2016, pârâta Curtea de Conturi a României a solicitat respingerea recursului declarat de reclamanta Agenţia Domeniilor Statului, ca nefondat.

Prin întâmpinarea depusă la data de 20 ianuarie 2016, reclamanta Agenţia Domeniilor Statului a solicitat respingerea recursului declarat de pârâta Curtea de Conturi a României, ca nefondat.

5. Procedura de soluţionare a recursului

Raportul întocmit în cauză, în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) din C. proc. civ., republicat, a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părţilor în baza încheierii de şedinţă din data de 01 noiembrie 2017, în conformitate cu dispoziţiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ., republicat.

Părţile nu au înregistrat la dosarul cauzei puncte de vedere referitoare la concluziile raportului întocmit asupra admisibilităţii în principiu a recursului.

Prin încheierea din data de 25 aprilie 2018, completul de filtru, constatând că cererile de recurs îndeplinesc condiţiile de admisibilitate, a declarat recursurile formulate ca fiind admisibile în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) din C. proc. civ., republicat, fixând termen de judecată pe fond a căii de atac.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, sentinţa recurată în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată următoarele:

II.1. Argumentele de fapt şi de drept relevante

A. Recursul declarat de pârâta Curtea de Conturi a României este fondat, urmând a fi admis, pentru următoarele considerente:

Pronunţând soluţia de anulare a măsurii dispuse de Curtea de Conturi a României la pct. I.1 din Decizia nr. 10/03.03.2014, emisă de Departamentul nr. III, astfel cum a fost menţinută prin încheierea nr. 57/12.06.2014, prima instanţă a reţinut că ADS a procedat legal, dând prevalenţă prevederilor statuate în cuprinsul art. 3 alin. (3) şi art. 7 alin. (7) din Legea nr. 268/2001, pe care le-a considerat a fi norme speciale, ce derogă, astfel, de la prevederile instituite în Legea nr. 213/1998, normă generală în materia bunurilor aflate în domeniul public al statului.

Potrivit reţinerilor judecătorului fondului, terenurilor aflate în proprietatea publică a statului şi în administrarea ADS, nu le sunt aplicabile prevederile art. 9 din Legea nr. 213/1998, astfel că reclamanta nu trebuia să mai urmeze procedura adoptării unei hotărâri de guvern pentru trecerea bunurilor imobile din domeniul public în domeniul privat.

A considerat prima instanţă că temeiul juridic al predării terenurilor în discuţie de către ADS către comisiile de fond funciar se regăseşte în dispoziţiile art. 3 alin. (3) şi cele ale art. 7 alin. (7) din Legea nr. 268/2001, fără a mai fi necesară şi obligatorie parcurgerea procedurii prevăzute de art. 9 şi ar. 10 din Legea nr. 213/1998.

Potrivit art. 3 alin. (3) din Legea nr. 268/2001, "terenurile care urmează să fie retrocedate în conformitate cu prevederile Legii fondului funciar nr. 18/1991, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, şi ale Legii nr. 1/2000 pentru reconstituirea dreptului de proprietate asupra terenurilor agricole şi celor forestiere, solicitate potrivit prevederilor Legii fondului funciar nr. 18/1991 şi ale Legii nr. 169/1997, cu modificările şi completările ulterioare, se transmit, la cererea comisiilor judeţene, comisiilor locale", iar potrivit prevederilor art. 7 alin. (7) din acelaşi act normativ, "Agenţia Domeniilor Statului, împreună cu Oficiul Naţional de Cadastru, Geodezie şi Cartografie, va inventaria terenurile care fac obiectul reconstituirii dreptului de proprietate, potrivit Legii nr. 18/1991, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, şi Legii nr. 1/2000, cu modificările şi completările ulterioare, şi le va preda pe bază de protocol comisiilor locale, în vederea eliberării titlurilor de proprietate şi punerii în posesie a celor îndreptăţiţi".

Sub un prim aspect, Înalta Curte reţine că normele legale precitate fac trimitere la dispoziţiile Legii nr. 18/1991 şi ale Legii nr. 1/2000, iar textele de lege menţionate anterior nu fac distincţie între terenurile aflate în proprietate publică şi cele din proprietatea privată, regimul juridic diferit al celor două forme de proprietate reclamând respectarea unor proceduri distincte.

Trimiterile făcute de Legea nr. 268/2001 la prevederile legilor reparatorii edictate pentru retrocedarea suprafeţelor de teren către foştii proprietari presupun respectarea, de către cel care are dreptul de administrare asupra terenurilor aflate în proprietatea publică a statului, a condiţiilor înscrise în respectivele legi, pentru scoaterea acestor bunuri imobile din domeniul public şi trecerea lor în domeniul privat al statului.

O astfel de reglementare a regimului juridic al transferului ce poate opera între cele două forme de proprietate ale statului este cea cuprinsă în prevederile art. 10 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 1/2000, în care se arată că "(1) Persoanelor fizice cărora li s-a reconstituit dreptul de proprietate asupra terenurilor deţinute de institutele şi staţiunile de cercetare şi producţie agricolă, precum şi de regiile autonome cu profil agricol sau de societăţile naţionale cu profil agricol li se vor atribui terenuri în natură din terenurile proprietate privată a statului.

(2) În situaţia în care suprafeţele proprietate privată a statului sunt insuficiente acestea pot fi suplimentate cu suprafeţe ce se vor scoate din domeniul public al statului, în condiţiile legii, la propunerea prefectului, sau se vor acorda despăgubiri."

Intimata-reclamantă a susţinut, atât pe perioada derulării controlului de către Curtea de Conturi a României, cât şi prin cererea de chemare în judecată având ca obiect anularea măsurii în discuţie, că Decizia nr. 23/17.01.2011 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie se aplică numai în cazul unităţilor de cercetare-dezvoltare, neavând aplicabilitate generală, cum au considerat membrii echipei de control.

Această interpretare ce a ghidat comportamentul ADS în procedura de transfer a terenurilor din proprietatea publică a statului în proprietatea privată, este una eronată, fapt pentru care măsura de la pct. I.1 din Decizia nr. 10/03.04.2014 îşi menţine caracterul său legal, astfel cum a fost statuată în sarcina instituţiei publice auditate.

Potrivit prevederilor art. 4, alin. (1) lit. c) din Legea nr. 268/2001, "Agenţia Domeniilor Statului, instituţie publică cu personalitate juridică, finanţată integral de la bugetul de stat, în subordinea Ministerului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, are următoarele atribuţii:

c) administrarea terenurilor cu destinaţie agricolă aparţinând domeniului public şi privat al statului, aflate în exploatarea societăţilor naţionale, a institutelor şi staţiunilor de cercetare şi producţie agricolă şi a unităţilor de învăţământ agricol şi silvic."

Din sfera atribuţiilor menţionate la art. 4 din Legea nr. 268/2001, după apariţia Legii nr. 45/2009, au fost trecute din administrarea ADS către instituţiile prevăzute în dispoziţiile noului act normativ acele suprafeţe de tren considerate indispensabile activităţii de cercetare-dezvoltare, conform art. 55:

"(1) Agenţia Domeniilor Statului are obligaţia ca, în termen de 30 de zile de la data intrării în vigoare a prezentei legi, să încheie protocoale de predare-preluare a suprafeţelor de teren cu unităţile de cercetare-dezvoltare nereorganizate ca instituţii publice conform Legii nr. 290/2002 privind organizarea şi funcţionarea unităţilor de cercetare-dezvoltare din domeniul agriculturii, silviculturii, industriei alimentare şi a Academiei de Ştiinţe Agricole şi Silvice "Gheorghe Ionescu-Şişeşti", cu modificările şi completările ulterioare, şi pentru completarea suprafeţelor de teren indispensabile activităţii de cercetare-dezvoltare, prevăzute în anexele nr. 1 - 3 dacă acestea au fost diminuate.

10/06/2011 - alineatul a fost abrogat prin Legea nr. 72/2011.

(5) Este interzisă trecerea terenurilor aflate în administrarea unităţilor şi instituţiilor de cercetare-dezvoltare, indispensabile cercetării, din domeniul public al statului în domeniul privat al statului, prin hotărâre a comisiei locale, a comisiei judeţene, respectiv a Comisiei de fond funciar a municipiului Bucureşti."

Chiar dacă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a fost sesizată, în cadrul recursului în interesul legii formulat de procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, cu interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 10 alin. (2) din Legea nr. 1/2000 şi art. 10 alin. (2) din Legea nr. 213/21998 raportat la art. 55 alin. (5) din Legea nr. 45/2009, această dezlegare, în privinţa sintagmei "în condiţiile legii" utilizate de legiuitor în cuprinsul art. 10 alin. (2) din Legea nr. 1/2000, îşi produce efectele în toate situaţiile în care se are în vedere trecerea unui bun din domeniul public al statului în domeniul său privat, în vederea retrocedării către foştii proprietari a terenurilor ce intră sub incidenţa reglementărilor din Legea nr. 1/2000.

Relevante, în acest sens, sunt considerentele expuse în Decizia RIL nr. 23/2011 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, în care se arată că "niciuna dintre legile fondului funciar nu prevede o situaţie derogatorie, în sensul că trecerea imobilelor din domeniul public în domeniul privat să se realizeze altfel decât potrivit art. 10 alin. (2) din Legea nr. 213/1998. Din interpretarea sistematică a dispoziţiilor art. 10 alin. (2) din Legea nr. 1/2000 şi a dispoziţiilor art. 10 alin. (2) din Legea nr. 213/1998 rezultă că referirea din art. 10 alin. (2) din Legea nr. 1/2000 la noţiunea "în condiţiile legii" trebuie raportată la dispoziţiile-cadru ale Legii nr. 213/1998 şi, prin urmare, la obligativitatea parcurgerii procedurii de trecere din domeniul public în domeniul privat, prin hotărâre a Guvernului."

Aşadar, şi pentru terenurile aflate în proprietatea publică a statului şi în exploatarea institutelor de cercetare şi producţie agricolă, a regiilor autonome cu profil agricol sau a societăţilor naţionale cu profil agricol, altele decât cele care intră sub imperiul dispoziţiilor cuprinse în Legea nr. 45/2009, pentru care dreptul de administrare este încredinţat în virtutea legii către Agenţia Domeniilor Statului, este obligatorie procedura de scoatere a acestor terenuri din domeniul public al statului în condiţiile reglementate de art. 10 alin. (2) din Legea nr. 213/1998.

Intimata-reclamantă a invocat, în susţinerea legalităţii modului în care a procedat la transferul unor terenuri din domeniul public în domeniul privat al statului, către comisiile locale, în vederea retrocedării, pe bază de protocoale, dispoziţiile art. 27 alin. (71) din regulamentul aprobat prin H.G. nr. 890/2005 (astfel cum a fost completată prin H.G. nr. 1832/2005), în care se prevede că "Hotărârile de validare ale comisiei judeţene vor cuprinde, atunci când sunt aplicabile dispoziţiile art. III alin. (11) din Legea nr. 169/1997 pentru modificarea şi completarea Legii fondului funciar nr. 18/1991, cu modificările şi completările ulterioare, un articol distinct prin care se constată trecerea suprafeţei supuse restituirii din domeniul public în domeniul privat al statului sau al localităţilor şi punerea sa la dispoziţie comisiei locale în vederea punerii în posesie".

În contextul interpretării coroborate a acestor dispoziţii cu cele cuprinse în Legea nr. 213/1998, se reţine că aplicarea trunchiată doar a prevederilor precitate se îndepărtează de la regimul unitar pe care legiuitorul îl instituie în chestiunea trecerii terenurilor din domeniul public al statului în domeniul său privat, situaţiile de excepţie urmând a fi expres stipulate în lege sau în Constituţie, o astfel de excepţie nefiind regăsită în cuprinsul Legii nr. 268/2001.

De altfel, sunt pe deplin lămuritoare, şi în această privinţă, considerentele expuse în aceeaşi Decizie nr. 23/2011 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, în examinarea dispoziţiilor art. III alin. (11) din Legea nr. 169/1997, în raport de cele ale Legii nr. 213/1998, arătându-se că:

"Nu se poate accepta teza instanţelor care s-au raliat primei orientări jurisprudenţiale, potrivit căreia, prin art. III alin. (11) din Legea nr. 169/1997, s-ar fi derogat de la dispoziţiile imperative ale Legii nr. 213/1998.

Dispoziţiile invocate nu derogă de la cele ale Legii nr. 213/1998, ci suspendă efectele unor acte administrative prin care au fost trecute în domeniul public al statului sau al localităţilor terenuri pentru care s-au depus cereri de reconstituire.

Este evident că dispoziţiile Legii nr. 213/1998 nu au putut fi suspendate în baza acestui articol, având în vedere că aceasta este un act normativ emis de Parlament, iar nu un act administrativ, suspendarea neputând fi extinsă pe cale de interpretare şi asupra legilor (actelor normative).

Constatarea, prin hotărârea de validare, a trecerii suprafeţei supuse restituirii din domeniul public în cel privat al unităţii administrativ-teritoriale, conform art. 27 alin. (71) din regulamentul aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 890/2005 (astfel cum a fost completată prin Hotărârea Guvernului nr. 1.832/2005), nu poate fi interpretată în sensul că s-ar recunoaşte comisiei judeţene prerogativa de a hotărî trecerea unui bun din domeniul public în cel privat.

Principiul ierarhiei actelor normative presupune ca dezactivarea unui teren din domeniul public al statului să se facă printr-un act cu aceeaşi forţă juridică. Or, hotărârea comisiei judeţene nu răspunde acestui imperativ, fiind un act administrativ, şi nu un act normativ. Comisia, ca şi autoritate administrativă, nu se poate substitui puterii executive în exercitarea atribuţiilor prevăzute de Legea nr. 213/1998, date în competenţa exclusivă a Guvernului".

Împrejurarea că nu au fost contestate hotărârile comisiilor judeţene care au prevăzut aplicarea art. 27 alin. (71) din H.G. nr. 890/2005, rămânând, astfel, definitive şi obligatoriu de pus în executare, nu are nicio relevanţă cu privire la măsura dispusă asupra intimatei-reclamante de către Curtea de Conturi a României, în vederea restabilirii legalităţii transferurilor efectuate din domeniul public al statului în domeniul său privat, cu privire la suprafaţa de 485,31 ha predată de ADS către comisiile locale de fond funciar, prin întocmirea şi semnarea a 18 protocoale de predare-primire.

Nici faptul că intimata-reclamantă ADS a fost obligată prin hotărâri ale instanţelor judecătoreşti, rămase definitive şi irevocabile, să predea anumite suprafeţe de teren către comisiile locale de fond funciar nu echivalează cu exonerarea instituţiei care deţinea în administrare terenurile din domeniul public al statului de obligaţiile care-i reveneau în raport de prevederile art. 10 alin. (2) din Legea nr. 213/1998, obligaţii ce constau în iniţierea demersurilor necesare pentru emiterea hotărârilor de Guvern care să ateste modificarea regimului juridic al proprietăţii publice într-una de ordin privat pentru terenurile ce au constituit obiectul protocoalelor semnate de ADS şi de comisiile de fond funciar.

În concluzie, nu poate fi vorba, în interpretarea actelor normative a căror încălcare s-a constatat de către Curtea de Conturi în conţinutul abaterii care a determinat adoptarea măsurii I.1 din Decizia nr. 10/2014, de un regim juridic derogatoriu de la norma cu caracter general prevăzută de art. 10 alin. (2) din Legea nr. 213/1998, art. 3 alin. (3) şi art. 7 alin. (7) din Legea nr. 268/2001 nefiind norme speciale care să excludă aplicabilitatea dispoziţiilor menţionate anterior, ce reprezintă dreptul comun în materia trecerii unui teren din proprietatea publică a statului în proprietatea sa privată, prin hotărâre a Guvernului (Legea nr. 213/1998).

A mai susţinut recurenta-pârâtă, într-o a doua critică subsumată aceluiaşi motiv de casare, cel prevăzut de art. 488 pct. 8 C. proc. civ., că intimata-reclamantă ADS avea obligaţia de a informa Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale despre suprafeţele de teren transferate în vederea refacerii dreptului de proprietate, astfel încât să poată fi aplicate prevederile H.G. nr. 1705/2006 pentru aprobarea inventarului centralizat al bunurilor din domeniul public, cu modificările şi completările ulterioare. S-a mai arătat, în cadrul aceleiaşi critici, că, potrivit prevederilor Ordinului Ministrului Finanţelor Publice nr. 1718/2011 pentru aprobarea Precizărilor privind întocmirea şi actualizarea inventarului centralizat al bunurilor din domeniul public al statului, răspunderea pentru iniţierea măsurilor necesare pentru ca bunurile să fie transferate din domeniul public al statului aparţine ministerelor şi, respectiv, unităţilor care au în administrare bunurile respective.

Înalta Curte observă că, în cadrul măsurii de la pct. I.1 din Decizia nr. 10/2014, s-a dispus ca intimata-reclamantă ADS să efectueze demersurile necesare în vederea justificării prin hotărâre a Guvernului, în conformitate cu prevederile Legii nr. 213/1998, a transferului suprafeţei de 485,31 ha teren aparţinând domeniului public al statului, predată de ADS la comisiile locale de fond funciar, prin întocmirea şi semnarea a 18 protocoale de predare primire.

Reţinându-se, anterior, obligativitatea respectării prevederilor art. 10 alin. (2) din Legea nr. 213/1998, este evident că instituţia auditată trebuie să întreprindă demersuri în vederea iniţierii, de către persoanele juridice nominalizate în cuprinsul prevederilor art. 2 din H.G. nr. 1705/2006, ce aveau calitatea de ordonatori principali de credite, a proiectelor de hotărâri de Guvern pentru actualizarea domeniului public al statului.

Potrivit prevederilor art. 17 din H.G. nr. 626/2001 privind normele metodologice de aplicare a Legii nr. 268/2001, "(1) A.D.S. va inventaria şi terenurile care fac obiectul retrocedării şi împroprietăririi în baza unor legi speciale, precum şi terenurile pentru care nu există înregistrat un drept de proprietate. De asemenea, A.D.S. va întocmi şi va reactualiza balanţa terenurilor agricole care aparţin domeniului public sau privat al statului pentru fiecare societate comercială".

Prin Ordinul nr. 1718/2011 pentru aprobarea Precizărilor privind întocmirea şi actualizarea inventarului centralizat al bunurilor din domeniul public al statului s-a instituit, la art. 2, în sarcina ministerelor, celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, autorităţilor administraţiei publice centrale sau locale, instituţiilor şi operatorilor economici care au în administrare sau în concesionare bunuri din domeniul public al statului, obligaţia respectării şi punerii în aplicare a precizărilor aprobate prin prezentul ordin.

Cum ADS este o instituţie publică ce are în administrarea sa terenuri aflate în domeniul public al statului, cu atribuţii de inventariere a terenurilor ce au fost propuse şi transferate prin protocoale către comisiile locale de fond funciar, în vederea reconstituirii dreptului de proprietate, aceasta este îndreptăţită să aducă la cunoştinţa ordonatorului principal de credite, în speţă Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, despre modificările intervenite în inventarul bunurilor aflate în domeniul public al statului.

Perioada încheierii celor 18 protocoale analizate în actul de control contestat a fost 2009 - 2012, fiind aplicabile în cauză prevederile Ordinului nr. 428/2007 şi cele ale Ordinului nr. 1718/2011, ambele acte normative impunând obligaţii în sarcina instituţiei publice care exercită, în numele statului, dreptul de administrare asupra bunurilor aflate în domeniul public, în situaţia în care survin modificări ale inventarului existent, prin scoaterea, din cadrul acestui regim juridic, a unor terenuri supuse retrocedării, în condiţiile legii.

Aşadar, nu poate fi reţinut argumentul intimatei-reclamante privind lipsa oricăror obligaţii ale sale în vederea iniţierii demersurilor pentru actualizarea inventarului bunurilor din domeniul public al statului, pentru faptul că nu are calitatea de ordonator principal de credite, fiind întemeiate susţinerile recurentei-pârâte Curtea de Conturi a României în privinţa statuării asupra obligaţiei ADS de a informa MADR despre suprafeţele de teren transferate în vederea reconstituirii dreptului de proprietate.

Pentru aceste considerente, reţine Înalta Curte că este fondat recursul declarat de pârâta Curtea de Conturi a României, fiind eronată soluţia primei instanţe sub aspectul interpretării şi aplicării normelor de drept material incidente în analiza măsurii I.1 dispuse prin Decizia nr. 10/2014 şi menţinută prin încheierea nr. 48/27.05.2014, acte administrative ce sunt legale şi în privinţa respectivei măsuri, ca urmare a admiterii căii de atac formulate de către emitenta acestor acte, ce au fost contestate în cauză.

B. Recursul declarat de reclamanta Agenţia Domeniilor Statului este nefondat, urmând a fi respins, pentru următoarele considerente:

O primă măsură contestată de către recurenta-reclamantă ADS, asupra căreia prima instanţă s-a pronunţat în sensul menţinerii sale ca fiind legală, este cea de la pct. II.2 din Decizia nr. 10/03.04.2014, privind analiza, de către instituţia auditată, a cauzelor şi împrejurărilor care au generat plata sumei de 668.396 RON, reprezentând despăgubiri acordate foştilor salariaţi, în baza sentinţelor date de instanţele judecătoreşti, rămase definitive şi irevocabile, urmând a întreprinde acţiunile legale de recuperare a acestei sume şi a foloaselor nerealizate de la persoanele care şi-au îndeplinit în mod defectuos atribuţiile de serviciu.

Susţinerile recurentei-reclamante au reliefat opinia acestei instituţii publice privind lipsa culpei sale în acţiunile de concediere a celor 60 de persoane, întrucât a formulat apărări identice în toate cazurile în care salariaţii concediaţi au promovat acţiuni pe rolul instanţelor judecătoreşti, iar soluţiile obţinute în urma acestor demersuri judiciare au fost diferite. În consecinţă, a apreciat recurenta-reclamantă că, pornind de la câteva sentinţe favorabile obţinute de unele dintre persoanele concediate, nu se poate susţine că angajaţii ADS se fac vinovaţi de rezultatul favorabil obţinut de foştii salariaţi, având în vedere şi împrejurarea că activitatea depusă în dosarele de instanţă este doar una de diligenţă, nu de rezultat.

Soluţia primei instanţe, de reţinere a caracterului legal al măsurii dispuse la pct. II.2 din Decizia nr. 10/03.04.2014, este una corectă, fiind menţinută în calea controlului judiciar.

Dincolo de aserţiunile recurentei-reclamante, care a încercat să transfere atribuţiile proprii de cercetare a persoanelor vinovate de producerea acestei pagube în patrimoniul ADS şi de luare a măsurilor necesare pentru recuperarea sumelor rezultate din îndeplinirea defectuoasă a atribuţiilor de serviciu de către aceste persoane, către instanţa de judecată, prin prisma argumentelor formulate cu privire la condiţiile de îndeplinit pentru existenţa unei răspunderi patrimoniale a angajatului faţă de instituţia angajatoare, se reţine că, în realitate, măsura dispusă de către Curtea de Conturi a României este pe deplin justificată de temeiurile de drept indicate în conţinutul actului de control.

Cât timp s-a constatat că deciziile de concediere au fost afectate de vicii de nulitate ca urmare a nerespectării, de către angajaţi ai ADS, a unor prevederi legale referitoare la concedierile colective, este de datoria angajatorului care a plătit despăgubirea, conform art. 253 C. muncii, să întreprindă demersuri în vederea recuperării sumei plătite de la salariatul vinovat.

În acest context, determinat de aplicarea normelor privind răspunderea patrimonială, reglementată de art. 253 şi urm. din C. muncii, este lipsită de relevanţă distincţia făcută de către recurenta-reclamantă cu privire la terminologia folosită pentru plata sumelor cuvenite angajaţilor concediaţi nelegal, pentru a-i despăgubi pe aceştia de prejudiciul cauzat, respectiv "despăgubiri" sau "salarii compensatorii".

Urmărind modalitatea în care au fost cheltuite sume de bani din bugetul ADS cu diverse destinaţii, printre care se numără şi plata despăgubirilor acordate salariaţilor concediaţi nelegal, în temeiul sentinţelor judecătoreşti definitive şi irevocabile care au statuat asupra acestor sume, intimata Curtea de Conturi a României a procedat legal prin stabilirea, în sarcina ADS, a obligaţiei de a analiza cauzele şi împrejurările care au condus la plata respectivelor despăgubiri, în vederea identificării persoanelor vinovate şi recuperării prejudiciului de la acestea, potrivit răspunderii patrimoniale reglementate de art. 254 alin. (1) din C. muncii: "salariaţii răspund patrimonial, în temeiul normelor şi principiilor răspunderii civile contractuale, pentru pagubele materiale produse angajatorului din vina şi în legătură cu munca lor".

Prin urmare, criticile formale ale recurentei-reclamante, care nu a arătat în mod concludent care sunt raţiunile legale pentru care măsura stabilită la pct. II.2 din Decizia nr. 10/03.04.2014 nu poate fi pusă în sarcina sa, sunt, evident, nefondate, fiind, astfel, menţinută soluţia primei instanţe în această privinţă.

Celelalte critici ale recurentei-reclamante ADS au vizat constatările echipei de control în referire la modalitatea de implementare a măsurilor stabilite prin decizii anterioare, arătându-se, astfel, care a fost gradul de îndeplinire a celor dispuse de către intimata-pârâtă Curtea de Conturi a României la punctele I.6 şi I.8 din Decizia nr. 2/25.01.2010, punctele I.3, II.1, II.2, II.3, II.4, II.5, II.6 şi II.10 din Decizia nr. 6/28.04.2011, precum şi la punctele I.3, I.4 şi I. 5 din Decizia nr. 8/29.04.2013.

Aceste constatări au determinat adoptarea măsurii II.5 din Decizia nr. 10/03.04.2014, cu următorul conţinut:

"În scopul îndeplinirii obligaţiilor legale ce-i revin conducerii ADS, respectiv de realizare a unei bune gestiuni financiare prin asigurarea legalităţii şi regularităţii în administrarea patrimoniului public şi privat al statului, se vor lua măsurile legale pentru aducerea la îndeplinire în totalitate a măsurilor dispuse de Curtea de Conturi (...)", fiind evidenţiate punctual măsurile stabilite prin decizii anterioare, ce nu au fost integral realizate.

Motivele de nelegalitate ale măsurii II.5 din Decizia nr. 10/03.04.2014, astfel cum au fost ele evidenţiate în cererea de chemare în judecată, au fost în referire la exercitare, de către recurenta-reclamantă ADS, a tuturor căilor legale de recuperare a sumelor de bani de la persoanele care s-au făcut vinovate de producerea prejudiciilor, fiind înregistrate litigii în curs de soluţionare pe rolul instanţelor judecătoreşti, inclusiv în materie penală, finalitatea acţiunilor întreprinse de instituţia publică auditată pentru recuperarea debitelor depinzând, în opinia ADS, în mod nemijlocit, de soluţiile ce urmau a fi pronunţate de către instanţele judecătoreşti, respectiv de către organele de cercetare penală.

Totodată, a mai susţinut ADS în cererea sa de chemare în judecată, cu privire la măsura de la pct. II.10 din Decizia nr. 6/28.04.2011, că a fost recuperat debitul reprezentat de neîncasarea redevenţei datorate ca urmare a utilizării spaţiilor şi terenului aferent cabinetului veterinar din circumscripţia sanitară veterinară Frăţeşti, judeţul Giurgiu, de către Societatea K. SRL.

În referire la măsura 6 din Decizia Curţii de Conturi a României nr. 2/25.01.2010, se constată că demersurile întreprinse de ADS nu erau limitate doar la acţiunile exercitate în cadrul dosarelor de insolvenţă (ulterior faliment) ale debitoarei A. SA Giurgiu şi ale debitoarei B. - Dolj, fiind stabilit în sarcina sa, prin măsura amintită, ca, în ipoteza nerecuperării integrale a redevenţei facturate şi a penalităţilor cu care ADS s-a înscris la masa credală a fiecăreia dintre debitoarele anterior menţionate, să fie luate măsuri de recuperare a acestor sume de la persoanele care, prin fişa postului, aveau obligaţia de a lua măsurile de verificare a constituirii garanţiilor şi de executare a acestora conform contractelor încheiate (garanţia reală mobiliară-producţia aferentă) şi cele care aveau obligaţia de urmărire şi recuperare a redevenţei la termenele stabilite prin actele normative şi conform clauzelor din contracte.

Or, cu privire la ipoteza nerecuperării creanţelor în cursul procedurii de faliment, recurenta-reclamantă ADS nu a făcut dovada că ar fi procedat la luarea măsurilor alternative stabilite în sarcina sa de către intimata-pârâtă Curtea de Conturi a României, prin acţiunile ce urmau a fi întreprinse în cadrul instituţiei publice, în vederea identificării persoanelor care aveau atribuţii de serviciu în privinţa aspectelor reţinute în actul de control, şi, ulterior, pentru acoperirea prejudiciului cauzat ADS.

Prin urmare, astfel cum a reţinut şi judecătorul fondului, în mod legal s-a dispus, prin măsura de la pct. II.5 din Decizia 10/2014, să fie aduse la îndeplinire în totalitate măsurile stabilite de Curtea de Conturi prin deciziile anterioare, implementarea parţială a respectivelor măsuri nefiind suficientă pentru conformarea instituţiei auditate la dispoziţiile actului de control.

Pentru măsura de la pct. I.3 din Decizia nr. 6/28.04.2011, având ca obiect inventarierea suprafeţelor de teren concesionate de ADS către Asociaţia agricolă E., L. SA, C. şi Societatea D., se reţine că, în cuprinsul cererii de chemare în judecată, susţinerile în fapt invocate ca motiv de nelegalitate a măsurii din decizia contestată în cauză au un aspect pur formal, prin trimiterile cu caracter general făcute de recurenta-reclamantă la demersurile judiciare întreprinse, al căror rezultat îl aşteaptă. Expunerea punctuală a manifestărilor realizate pentru îndeplinirea măsurii de la pct. I.3 din Decizia nr. 6/2011, inserată în cererea de recurs, nu poate fi avută în vedere, cât timp judecătorul fondului s-a raportat la motivele de nelegalitate cuprinse în cererea de chemare în judecată, iar cercetarea unor aspecte noi pentru prima dată în calea de atac a recursului încalcă regulile procedurale în materie.

Or, judecătorul fondului a reţinut, în hotărârea pronunţată, că nu poate verifica situaţia concretă a fiecărui debit reţinut de Curtea de Conturi a României ca fiind de recuperat, cu identificarea tuturor demersurilor efectuate, pentru fiecare în parte, întrucât titularul cererii de chemare în judecată s-a rezumat doar la o generalizare a motivului pentru care a contestat măsura II.5 din Decizia nr. 10/2014, acela că ADS nu poate interveni în înfăptuirea actului de justiţie, iar finalitatea acţiunilor întreprinse de instituţie pentru recuperarea debitelor depinde în mod nemijlocit de soluţiile ce urmează a se pronunţa de către instanţele judecătoreşti, respectiv organele de cercetare penală. O astfel de susţinere în fapt a motivului de nelegalitate a măsurii de la pct. II.5 din Decizia nr. 10/2014 implică, în realitate, o recunoaştere a împrejurării că nu au fost epuizate acţiunile necesare pentru recuperarea debitelor identificate de Curtea de Conturi, urmând a fi continuate acestea, în anumite situaţii, în raport de soluţiile primite în dosarele înregistrate spre soluţionare în materie civilă şi/sau penală.

Aceleaşi generalizări ale ADS, cărora instanţa de fond nu a putut să le confere nicio eficienţă în plan juridic în sensul urmărit de recurenta-reclamantă, sunt şi în ceea ce priveşte modalitatea în care au fost implementate măsurile cuprinse la punctele II.1, II.2, II.3, II.4, II.5, II.6 din Decizia nr. 6/28.04.2011, precum şi cele de la punctele I.3, I.4 şi I.5 din Decizia nr. 8/29.04.2013, ce se referă la debite stabilite de către Curtea de Conturi ca fiind de recuperat pentru acoperirea prejudiciilor cauzate instituţiei controlate.

Cât priveşte măsura de la pct. II.10 din Decizia nr. 6/28.04.2011, în cuprinsul acesteia s-a reţinut că "se va recupera suma de 1970,18 RON, reprezentând redevenţă neîncasată ca urmare a utilizării spaţiilor şi terenurilor aferente cabinetului veterinar din circumscripţia sanitară veterinară Frăţeşti, judeţul Giurgiu, în lipsa unui contract încheiat cu ADS de către Societatea K. SRL, concesionar al activităţilor sanitare veterinare", iar până la data finalizării misiunii de audit în urma căreia a fost emisă Decizia nr. 10/2014 s-a reţinut că nu a fost recuperată suma datorată, anterior menţionată.

Susţinerile recurentei-reclamante ADS în ceea ce priveşte aducerea la îndeplinire a acestei măsuri au fost în sensul că a încheiat contractul de concesiune nr. x/17.02.2014, pentru N., judeţul Giurgiu, pentru o perioadă de 10 luni şi 14 zile, respectiv până la data de 31.12.2014, ulterior prelungindu-se prin actul adiţional nr. x/04.03.2015 până la data de 31.05.2015, pentru care s-a calculat şi încasat redevenţă.

În condiţiile în care, prin cererea de chemare în judecată, reclamanta ADS a susţinut că prin contractul de concesiune nr. x/17.02.2014 s-a perceput preţul folosinţei imobilului de la data de 21.07.2009, conform Procesului-verbal nr. x/12.09.2011, precum şi redevenţa aferentă unui an calendaristic (10 296,56 RON + 2 249,10 RON = 12 545,66 RON), recuperându-se, astfel, debitul identificat prin Decizia nr. 6/2011 a Curţii de Conturi, iar prima instanţă a reţinut că reclamanta nu a făcut nicio dovadă a plăţii efectuate de Societatea K. SRL, cu privire la suma de 1970,18 RON, Înalta Curte reţine că aspectele invocate în cererea de recurs nu sunt de natură a releva o altă situaţie de fapt decât cea avută în vedere de prima instanţă cu privire la chestiunea în discuţie, nefiind probată stingerea debitului reţinut de Curtea de Conturi ca prejudiciu din raporturile juridice derulate între ADS şi Societatea K. SRL.

De altfel, este de reţinut că, pe tot parcursul derulării procedurilor jurisdicţionale în cauză, partea interesată în dovedirea modului în care a înţeles să aducă la îndeplinire măsura dispusă la pct. II.10 din Decizia nr. 6/2011 nu a depus niciun document care să probeze susţinerile sale, deşi sarcina probei, evident, îi incumba acesteia (aspect consemnat inclusiv în Încheierea nr. 48/27.05.2014 de soluţionare a contestaţiei formulate de ADS împotriva măsurilor nr. I.1, II.2 şi II.5 din Decizia nr. 10/2014, pag. 22).

În concluzie, şi această măsură, prin care s-a stabilit în sarcina instituţiei auditate obligativitatea aducerii la îndeplinire în totalitate a măsurilor dispuse prin deciziile anterioare, este una legală, fiind corectă, în această privinţă, soluţia primei instanţe, de confirmare a caracterului legal al măsurii în cauză, prin respingerea cererii de chemare în judecată a reclamantei ADS în referire la contestarea măsurii II.5 din Decizia nr. 10/03.04.2014.

II.2 Temeiul de drept al soluţiei pronunţate

Pentru considerentele anterior expuse, în raport de dispoziţiile art. 496 C. proc. civ., cu aplicarea prevederilor art. 488 pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de pârâta Curtea de Conturi a României împotriva Sentinţei civile nr. 265 din 4 februarie 2015, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, urmând a casa în parte sentinţa atacată, iar în rejudecare, să respingă acţiunea în anulare a încheierii nr. 48 din 27.05.2014 şi a Deciziei nr. 10 din 03.04.2014, în privinţa măsurii I.1., formulată de reclamanta Agenţia Domeniilor Statului, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, ca neîntemeiată. Totodată, pentru considerentele arătate în privinţa recursului declarat de reclamanta ADS, Înalta Curte va respinge, ca nefondată, calea de atac a acestei părţi litigante, fiind menţinută soluţia primei instanţe cu privire la legalitatea măsurilor nr. II.2 şi II.5 din Decizia nr. 10/03.04.2014 a Curţii de Conturi a României.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta Agenţia Domeniilor Statului împotriva Sentinţei civile nr. 265 din 4 februarie 2015, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Admite recursul declarat de pârâta Curtea de Conturi a României, împotriva Sentinţei civile nr. 265 din 4 februarie 2015, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează în parte sentinţa atacată şi, rejudecând:

Respinge acţiunea în anulare a încheierii nr. 48 din 27.05.2014 şi a Deciziei nr. 10 din 03.04.2014, în privinţa măsurii I.1., formulată de reclamanta Agenţia Domeniilor Statului, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, ca neîntemeiată.

Menţine în rest celelalte dispoziţii ale sentinţei atacate.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 10 octombrie 2018.

Procesat de GGC - GV