Applicability of post-event emergency ordinance to prior procurement irregularities under EU primacy and legal certainty principles

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Brăila sub nr. x/2013, reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Comuna B., judeţ Brăila, a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice - Direcţia Generală de Constatare şi Stabilire Nereguli Fonduri Europene, următoarele:

- anularea Deciziei nr. 30/12.02.2013 a Ministerului Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice - Direcţia Generală de Constatare şi Stabilire Nereguli Fonduri Europene - Serviciul Constatare şi Stabilire Nereguli POR;

- anularea Notei de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare nr. x/05.12.2012, privind proiectul Cod SMIS 10940 cu titlul "Extindere şi reabilitare Şcoala cu clasele I-VIII A., comuna B., judeţul Brăila" şi exonerarea de la plata corecţiilor financiare stabilite prin aceste acte administrative, în cuantum de 80.407,19 RON;

- suspendarea executării Deciziei nr. 30/12.02.2013 şi a Notei de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare nr. x/05.12.2012;

- obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată.

2. Procedura de stabilire a instanţei competente

Prin Sentinţa civilă nr. 1916/Fca/2013 din 18 iunie 2013, Tribunalul Brăila şi-a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, reţinând incidenţa clauzei atributive de competenţă, inserată la art. 23 alin. (1) din Contractul de finanţare nr. x/16.07.2010, invocată de pârât şi necontestată de reclamant.

Prin Sentinţa nr. 3014 din 9 octombrie 2013, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia necompetenţei sale teritoriale şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Galaţi, secţia contencios administrativ şi fiscal, reţinând în esenţă că prevederea contractuală inserată la art. 23 alin. (1) din Contractul de finanţare nr. x/16.07.2010 încalcă dreptul de opţiune al reclamantului, astfel cum este consacrat de dispoziţiile art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, neputând produce efecte în ceea ce priveşte competenţa teritorială, care rămâne la alegerea reclamantei UAT Comuna B., care, prin sesizarea Tribunalului Brăila, a optat deja pentru instanţa de la sediul său şi nu pentru instanţa de la sediul pârâtului.

Prin încheierea din 16 ianuarie 2014, Curtea de Apel Galaţi, secţia contencios administrativ şi fiscal a declinat competenţa de soluţionare la Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a constatat existenţa conflictului de competenţă şi a înaintat cauza la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie în vederea soluţionării acestuia.

Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia contencios administrativ şi fiscal, prin Decizia nr. 2826 din 13 iunie 2014, a stabilit competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Galaţi, secţia contencios administrativ şi fiscal.

3. Soluţia instanţei de fond

Prin Sentinţa nr. 254/2015 din 23 octombrie 2015, Curtea de Apel Galaţi, secţia contencios administrativ şi fiscal a dispus următoarele:

- a admis acţiunea în contencios administrativ şi fiscal, formulată de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Comuna B., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice - Direcţia Generală de Constatare şi Stabilire Nereguli Fonduri Europene, având ca obiect "anulare act administrativ"

- a anulat Decizia nr. 30/12.02.2013, emisă de M.D.R.T. - Direcţia Generală Constatare Nereguli Fonduri Europene, precum şi Nota de Constatare nr. x/05.12.2012, privind proiectul COD SMIS 10940;

- a exonerat pe reclamantă de la plata corecţiilor financiare stabilite în sumă de 80.407,19 RON;

- a obligat autoritatea pârâtă la plata sumei de 10.000 RON, cu titlu de cheltuieli de judecată către reclamantă.

4. Cererea de recurs

Împotriva Sentinţei nr. 254/2015 din 23 octombrie 2015, pronunţată de Curtea de Apel Galaţi, secţia contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice - Direcţia Generală de Constatare şi Stabilire Nereguli Fonduri Europene, invocând dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din Noul C. proc. civ.

În motivarea căii de atac, încadrată în drept în dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., recurentul prezintă situaţia de fapt, cadrul normativ aplicabil în speţă şi susţine faptul că sentinţa contestată a fost dată cu aplicarea greşită a normelor de drept material şi în lipsa unor motive întemeiate.

În dezvoltarea acestor motive de recurs recurentul formulează critici de nelegalitate cu privire la hotărârea judecătorească atacată ce vor fi prezentate în continuare.

Recurentul critică faptul că, în ceea ce priveşte cererea de suspendare a executării titlului de creanţă, în cadrul dispozitivului sentinţei recurate nu există nicio menţiune cu privire la soluţionarea acesteia, deşi prin considerente s-a reţinut că "(...) urmează a admite atât acţiunea, cât şi cererea de suspendare".

Reţine recurentul că, din analiza hotărârii recurate se remarcă faptul că motivele de nelegalitate ale actelor administrative atacate privesc numai condiţiile de formă avute în vedere la emiterea acestora, sens în care instanţa de fond a reţinut că O.U.G. nr. 66/2011 "a fost aplicată unor acte şi fapte juridice încheiate anterior apariţiei legii, fapt ce atrage nelegalitatea integrală a notei de constatare (...)".

Se arată în motivele de recurs că instanţa de fond nu a avut în vedere nici existenţa Deciziei Curţii Constituţionale nr. 66/2015 (prin care au fost declarate neconstituţionale prevederile art. 66 din O.U.G. nr. 66/2011) şi nici practica Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie din dosarele similare, având ca obiect anularea unor acte administrative prin care s-au aplicat corecţii financiare din valoarea unor contracte de achiziţie a căror procedură a fost iniţiată înainte de 30.06.2011, data intrării în vigoare a O.U.G. nr. 66/2011.

Subliniază recurentul că, în cadrul acestor dosare, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie s-a pronunţat în sensul suspendării judecării acestora până la soluţionarea cauzelor conexate C-260/14 şi C-261/14, aflate pe rolul Curţii Europene de Justiţie.

Cu privire la efectele şi incidenţa Deciziei nr. 66/2015 a Curţii Constituţionale în prezenta cauză având ca obiect anularea Notei de constatare a neregulilor şi de stabilire corecţiilor financiare nr. x/05.12.2012, recurentul arată că, în raport de considerentele reţinute de Curtea Constituţională, actul normativ în vigoare la momentul săvârşirii neregulilor (anul 2010) era O.G. nr. 79/2003, iar nu O.U.G. nr. 66/2011 şi că, deşi la prima vedere se poate aprecia că Decizia nr. 66/2015 are incidenţă în cauză, în realitate există mai multe implicaţii care trebuie luate în considerare înainte de a formula o astfel de concluzie.

Astfel, arată recurentul, efectele Deciziei nr. 66/2015 se vor răsfrânge numai asupra procedurilor de control şi actelor administrative încheiate după momentul publicării acesteia în Monitorul Oficial (07.04.2015).

Recurentul solicită ca, în cazul în care se va aprecia eventuala incidenţă a Deciziei nr. 66/2015 în cauzele aflate încă pe rolul instanţei, să se observe faptul că, deşi Curtea Constituţională a adus critici măsurilor prevăzute la art. 66 din O.U.G. nr. 66/2011, în sensul dispunerii modalităţii în care urmează a fi calificate neregulile şi stabilite creanţele bugetare, nu au fost menţionate şi condiţiile/cadrul legal în care se poate restabili situaţia juridică a actelor administrative (din care unele reprezintă titluri de creanţă) emise deja de instituţia recurentă şi contestate în instanţă.

În opinia recurentului, consecinţele şi implicaţiile financiare/instituţionale ale unei astfel de ipoteze trebuie să fie analizate şi asumate la nivelul Guvernului, astfel încât să fie asigurată o punere în aplicare unitară a acestei decizii, de către toate instituţiile publice.

Recurentul arată că trebuie avut în vedere faptul că, potrivit celor dispuse de Curtea Constituţională, pentru toate contractele de achiziţie încheiate în intervalul temporal în care era în vigoare O.G. nr. 79/2003 (inclusiv contractul verificat în speţa de faţă, pentru care s-a aplicat o corecţie financiară de 25%), măsura administrativă pe care reprezentanţii instituţiei recurente o vor institui în cazul identificării unei nereguli în sensul celor dispuse prin decizia Curţii Constituţionale, va consta în recuperarea întregii sume din contractele verificate (100%), cu titlu de creanţă bugetară.

Această ipoteză este susţinută prin prisma simplului fapt că O.G. nr. 79/2003 nu reglementa principiul proporţionalităţii (prin stabilirea unor corecţii financiare al căror cuantum procentual depindea de neregula constatată şi gravitatea acesteia), principiu care a fost introdus ulterior, prin O.U.G. nr. 66/2011.

Recurentul face referire în memoriul de recurs la faptul că pe rolul Curţii Europene de Justiţie se află în soluţionare cauzele conexate C-260/14 şi C-261/2014 Judeţul Neamţ şi alţii, urmând a fi luată o decizie cu privire la retroactivitatea/neretroactivitatea aplicării prevederilor O.U.G. nr. 66/2011, după ce vor fi analizate toate punctele de vedere, inclusiv cel al Comisiei Europene cu privire la interpretarea unor termeni şi definiţii, determinanţi pentru clarificarea aspectelor reţinute şi prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 66/2015.

Punctează recurentul că reprezentanţii instituţiei analizează existenţa unei nereguli nu prin raportare la modul în care acesta este definită în O.G. nr. 79/2003 şi/sau O.U.G. nr. 66/2011, ci prin raportare la prevederile comunitare care se aplică în mod direct statelor membre, conform art. 288 din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene.

Subliniază recurentul că în "conflictul dintre norma comunitară şi cea naţională" devine incident şi aplicabil principiul supremaţiei, potrivit căruia este garantată superioritatea dreptului european asupra legislaţiilor naţionale şi totodată, o protecţie uniformă a cetăţenilor prin dreptul european, pe întreg teritoriul Uniunii Europene.

În ceea ce priveşte cererea de suspendare a executării titlului de creanţă, recurentul subliniază faptul că aceasta a rămas nesoluţionată, în dispozitivul sentinţei recurate neexistând nicio menţiune cu privire la o eventuală admitere a acestei cereri.

În opinia recurentului, chiar dacă s-ar trece peste acest aspect şi ne-am raporta numai la considerentele din hotărâre ce fac referire la îndeplinirea celor două condiţii prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, trebuie observat că instanţa de fond nu a prezentat şi motivele care au stat la baza acestei concluzii.

Astfel, dacă cazul bine justificat a avut la bază nerespectarea unei condiţii de formă (neretroactivitatea O.U.G. nr. 66/2011, aspect combătut în rândurile expuse anterior), în ceea ce priveşte paguba iminentă instanţa de fond a reţinut în mod greşit că şi aceasta există "din moment ce entitatea nu-şi mai poate desfăşură activitatea în condiţii optime, dacă i se indisponibilizează importante sume de bani".

În ceea ce priveşte condiţia cazului bine justificat, recurentul solicită să se aibă în vedere considerentele Deciziilor nr. 1002/2012 şi nr. 442/2013 - pronunţate de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie în dosarele nr. x/2011 şi respectiv nr. 651/64/2011. Potrivit acestor decizii pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanţa nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăşi cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-şi limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt şi/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumţiei de legalitate de care se bucură un act administrativ.

În ceea ce priveşte considerentele instanţei de fond cu privire la aplicarea retroactivă a prevederilor O.U.G. nr. 66/2011 (apreciată ca fiind o împrejurare de natură a crea o îndoială asupra legalităţii actului administrativ), solicită să se constate că această motivaţie nu este suficientă pentru îndeplinirea condiţiei cazului bine justificat.

Recurentul invocă faptul că pe rolul Curţii Europene de Justiţie se află în soluţionare cauzele conexate C-260/14 şi C-261/2014, Judeţul Neamţ şi alţii, o decizie cu privire la retroactivitatea/neretroactivitatea aplicării prevederilor O.U.G. nr. 66/2011 urmând a fi luată după ce vor fi analizate toate punctele de vedere, inclusiv cel al Comisiei Europene cu privire la interpretarea unor termeni şi definiţii, determinanţi pentru clarificarea aspectelor reţinute şi prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 66/2015.

Pe cale de consecinţă, în această situaţie, recurentul apreciază că prezumţia de legalitate a actului administrativ contestat nu poate fi înfrântă numai prin raportare la Decizia Curţii Constituţionale nr. 66/2015, ci trebuie avută în vedere în mod obligatoriu jurisprudenţa Curţii Europene de Justiţie, care ar putea fi contrară normei constituţionale interne, aspect care va determina încălcarea principiului priorităţii de aplicare a dreptului comunitar.

Cu alte cuvinte, apreciază că existenţa Deciziei Curţii Constituţionale nr. 66/2015 nu reprezintă, în sine, o împrejurare de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.

Recurentul arată că, referitor la îndeplinirea condiţiei privind paguba iminentă, considerentele sentinţei recurate se limitează numai la aspectele legate de caracterul executoriu al Notei de constatare, fără a fi luate în considerare criticile formulate de instituţia recurentă cu privire la faptul că intimata nu a făcut dovada că procedura de executare silită a creanţei fiscale a fost demarată (aspect ce ar putea produce o eventuală pagubă ce ar îndreptăţi-o pe aceasta la o cerere de suspendare a executării actului administrativ).

Se arată că, în speţă, Nota de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare nr. x/05.12.2012, ale cărei efecte se cer a fi suspendate prin cererea de chemare în judecată, constituie titlu de creanţă şi cuprinde elementele actului administrativ fiscal, prevăzute de C. proc. fisc.

Subliniază recurentul că instanţa de fond nu a ţinut cont de faptul că debitul real care revine în sarcina intimatei este de 76.999,30 RON - valoarea creanţei bugetare conform cap. 14 din Nota de constatare, sumă care nu este de natură să determine producerea unei pagube iminente la nivelul unei astfel de autorităţi locale, dacă ne referim la raportul dintre valoarea redusă a sumei de plată şi bugetul debitoarei.

Recurentul solicită să se observe faptul că titlul de creanţă a fost emis în data de 05.12.2012, dată de la care au trecut mai mult de 3 ani de zile (interval în care intimata-reclamantă avea obligaţia legală de a efectua toate demersurile necesare pentru plata creanţei bugetare), situaţie în care ideea producerii unei pagube iminente la acest moment pare cel puţin neverosimilă, mai ales dacă luăm în considerare lipsa oricăror înscrisuri care să susţină cele afirmate de intimata-reclamantă.

Recurentul solicită admiterea recursului promovat, casarea sentinţei recurate şi, în consecinţă:

- în principal, întrucât instanţa de fond nu a intrat în cercetarea fondului cauzei, trimiterea cauzei spre rejudecare la instanţa de fond;

- în subsidiar, în măsura în care se va reţine cauza spre rejudecare, să se respingă acţiunea formulată de UAT Comuna B. ca neîntemeiată, cu consecinţa menţinerii ca legale şi temeinice a actelor administrative contestate.

Raportul întocmit în cauză, în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) C. proc. civ., a fost analizat în completul de filtru şi a fost comunicat părţilor în baza încheierii de şedinţă din data de 22.02.2018, în conformitate cu dispoziţiile art. 493 alin. (4) din acelaşi act normativ.

Prin încheierea de şedinţă din data de 3.05.2018, completul de filtru a constatat, analizând conţinutul raportului întocmit, că memoriul de recurs îndeplineşte condiţiile de admisibilitate şi, pe cale de consecinţă, a admis în principiu recursul, în temeiul prevederilor art. 493 alin. (7) C. proc. civ. şi a fixat termen de judecată a fondului recursului, în şedinţă publică, pentru data de 5.10.2018.

Examinând sentinţa recurată, prin prisma criticilor formulate, în raport de actele şi lucrările dosarului şi de dispoziţiile legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul este fondat, în limitele şi pentru considerentele expuse în continuare.

Instanţa de fond a fost învestită cu soluţionarea unei acţiuni având ca obiect:

- anularea Deciziei nr. 30/12.02.2013 a Ministerului Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice - Direcţia Generală de Constatare şi Stabilire Nereguli Fonduri Europene - Serviciul Constatare şi Stabilire Nereguli POR;

- anularea Notei de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare nr. x/05.12.2012, privind proiectul Cod SMIS 10940 cu titlul "Extindere şi reabilitare Şcoala cu clasele I - VIII A., comuna B., judeţul Brăila" şi exonerarea de la plata corecţiilor financiare stabilite prin aceste acte administrative, în cuantum de 80.407,19 RON;

- suspendarea executării Deciziei nr. 30/12.02.2013 şi a Notei de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare nr. x/05.12.2012;

- obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată.

Prin sentinţa recurată, Curtea de Apel Galaţi, secţia contencios administrativ şi fiscal, a dispus următoarele:

- a admis acţiunea în contencios administrativ şi fiscal, formulată de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Comuna B., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice - Direcţia Generală de Constatare şi Stabilire Nereguli Fonduri Europene, având ca obiect "anulare act administrativ"

- a anulat Decizia nr. 30/12.02.2013, emisă de M.D.R.T. - Direcţia Generală Constatare Nereguli Fonduri Europene, precum şi Nota de Constatare nr. C.A.-90817/05.12.2012, privind proiectul COD SMIS 10940;

- a exonerat pe reclamantă de la plata corecţiilor financiare stabilite în sumă de 80.407,19 RON;

- a obligat autoritatea pârâtă la plata sumei de 10.000 RON, cu titlu de cheltuieli de judecată către reclamantă.

Pentru a pronunţa această soluţie, instanţa de fond a reţinut faptul că O.U.G. nr. 66/2011 a intrat în vigoare la data de 30.06.2011, însă a fost aplicată unor acte şi fapte juridice încheiate anterior apariţiei legii, fapt care atrage nelegalitatea integrală a notei de constatare, aşa cum susţine reclamanta.

Instanţa a mai reţinut că, având în vedere principiul aplicării imediate a legii civile, conform căruia legea civilă nouă se aplică de îndată ce a fost adoptată situaţiilor ivite după intrarea ei în vigoare, excluzând aplicarea legii civile vechi, conform cu dispoziţiile art. 6 alin. (5) din Noul C. civ., emitentul actului putea să facă aplicarea O.U.G. nr. 66/2011 dacă după data de 30.06.2011 se constatau abateri în modul de derulare a contractelor de servicii încheiate în baza procedurii de achiziţii.

În considerentele sentinţei recurate s-a arătat că Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a statuat că O.U.G. nr. 66/2011 nu se aplică pentru o procedură începută anterior intrării în vigoare a acesteia, respectiv pentru procedura începută în 2010 pentru care s-a încheiat Contractul de finanţare nr. x/16.07.2010 asupra unei documentaţii de atribuire publicată în SEAP în 2010, document în baza căruia s-a încheiat Contractul de lucrări nr. x/14.10.2010.

În ceea ce priveşte cererea de suspendare, Curtea a constatat că în cauză sunt îndeplinite condiţiile cumulative ale art. 15, în referire la art. 14 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ.

Cazul bine justificat rezultă, în opinia instanţei de fond, din faptul că există puternice îndoieli cu privire la legalitatea actelor administrative întocmite de organele de control.

Pe de altă parte există şi o pagubă iminentă, din moment ce entitatea reclamantă nu-şi mai poate desfăşura activitatea în condiţii optime, dacă i se indisponibilizează importante sume de bani.

Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs pârâtul, arătând că a fost pronunţată cu încălcarea prevederilor legale incidente în cauză, invocând motivele de casare prevăzute de art. 488 pct. 6 şi 8 C. proc. civ.

1. Motivul prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. ("când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei")

În susţinerea acestui motiv de recurs, recurentul a arătat, în esenţă, că în ceea ce priveşte cererea de suspendare a executării titlului de creanţă, aceasta a rămas nesoluţionată, în dispozitivul sentinţei recurate neexistând nicio menţiune cu privire la o eventuală admitere a acestei cereri.

În opinia recurentului, chiar dacă s-ar trece peste acest aspect şi ne-am raporta numai la considerentele din hotărâre ce fac referire la îndeplinirea celor două condiţii prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, trebuie observat că instanţa de fond nu a prezentat şi motivele care au stat la baza acestei concluzii.

În ceea ce priveşte considerentele instanţei de fond cu privire la aplicarea retroactivă a prevederilor O.U.G. nr. 66/2011 (apreciată ca fiind o împrejurare de natură a crea o îndoială asupra legalităţii actului administrativ), recurentul a solicitat să se constate că această motivaţie nu este suficientă pentru îndeplinirea condiţiei cazului bine justificat.

Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., în considerentele hotărârii "se vor arăta obiectul cererii şi susţinerile pe scurt ale părţilor, expunerea situaţiei de fapt reţinută de instanţă pe baza probelor administrate, motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor".

Verificând conţinutul hotărârii atacate, instanţa de control judiciar constată că aceasta nu îndeplineşte exigenţele menţionate, întrucât judecătorul fondului nu a expus în mod clar şi logic argumentele care au fundamentat soluţia adoptată, astfel că acest motiv de recurs este fondat.

2. Motivul prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. ("când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material")

Soluţia instanţei de fond a fost criticată de către recurent pentru că ar fi fost pronunţată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material, temeiul de drept invocat fiind art. 488 pct. 8 C. proc. civ.

Recurentul a criticat faptul că instanţa de fond a admis acţiunea reclamantei ca urmare, în esenţă, a constatării faptului că actele administrative contestate au fost emise cu încălcarea principiului neretroactivităţii legii, prin raportare la Decizia Curţii Constituţionale nr. 66/2015, prin care au fost declarate neconstituţionale prevederile art. 66 din O.U.G. nr. 66/2011.

În opinia instanţei de control judiciar, în mod cert judecătorul fondului nu a realizat o analiză efectivă a cauzei supuse judecăţii.

Înalta Curte apreciază că instanţa de fond a pronunţat o soluţie greşită, întrucât nu a cercetat legalitatea şi temeinicia cererii formulate de reclamantă, nu a clarificat obiectul acţiunii, scopul real urmărit de aceasta, în vederea unei juste şi complete dezlegări a raportului litigios, pentru a asigura un act de justiţie eficient şi a preîntâmpina alte litigii viitoare.

În raport de argumentele dezvoltate în cererea de recurs şi de considerentele expuse de către instanţa de fond, Înalta Curte apreciază că hotărârea recurată este nemotivată, nerespectându-se prevederile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., potrivit cărora hotărârea judecătorească trebuie să cuprindă "motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor".

Se poate aprecia că textul legal anterior enunţat consacră principiul motivării hotărârilor, pentru a se asigura o bună administrare a justiţiei şi pentru a se putea exercita controlul judiciar.

Motivele de fapt şi de drept la care se referă textul reprezintă elementele silogismului judiciar, premisele de fapt şi de drept care au condus instanţa la adoptarea soluţiei din dispozitiv, o hotărâre care nu evocă reţinerile ei constituind o dispoziţie arbitrară, care anulează aproape toate principiile care guvernează procesul civil.

Aşa cum s-a precizat mai sus, hotărârea instanţei de fond nu este motivată, iar, în lipsa motivării, Înalta Curte nu poate exercita controlul legalităţii hotărârii, potrivit argumentelor ce se vor enunţa în continuare.

Căile de atac se exercită de partea nemulţumită de hotărârea unei instanţe şi reprezintă mijlocul procesual prin care se realizează pe calea justiţiei protecţia dreptului subiectiv sau al interesului şi ele se constituie ca un remediu pentru eventualele erori ce se pot strecura într-o hotărâre.

În situaţia în care hotărârea nu este motivată, instanţa de control judiciar nu poate să analizeze dacă hotărârea primei instanţe este legală, pentru că hotărârii îi lipsesc elementele esenţiale.

Legiuitorul a stabilit în sarcina judecătorului obligaţia legală de a motiva în fapt şi în drept hotărârea, întrucât în hotărâre trebuie să se explice părţilor, atât în fapt, cât şi în drept, care au fost raţiunile care au condus la adoptarea soluţiei.

În lipsa motivării, nici părţile nu sunt în măsură să analizeze legalitatea hotărârii judecătoreşti şi nici instanţa de control nu poate să exercite controlul judiciar în limitele stabilite de lege.

În dreptul intern, nemotivarea hotărârii judecătoreşti este sancţionată de legiuitor, pornind de la obligaţia statului de a respecta dreptul părţii la un proces echitabil, drept consacrat de art. 6 parag. 1 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului.

Prin nemotivarea hotărârii se aduce atingere prevederilor art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului privind procesul echitabil, aşa cum a fost consolidat textul în practica Curţii Europene a Drepturilor Omului.

În acest sens, arătăm că potrivit jurisprudenţei Curţii, noţiunea de proces echitabil este înfrântă atunci când o instanţă a motivat pe scurt hotărârea, fără a examina în mod real problemele esenţiale care au fost supuse spre analiză.

Astfel, conform jurisprudenţei instanţei de la Strasbourg, noţiunea de proces echitabil presupune ca o instanţă internă, care nu a motivat decât pe scurt hotărârea sa, să fi examinat totuşi, în mod real, problemele esenţiale care i-au fost supuse şi nu doar să reia pur şi simplu concluziile unei instanţe inferioare.

Pe de altă parte, dreptul la un proces echitabil include, printre altele, dreptul părţilor de a prezenta observaţiile pe care le consideră pertinente pentru cauza lor.

Deoarece Convenţia Europeană a Drepturilor Omului nu are ca scop garantarea unor drepturi teoretice sau iluzorii, ci drepturi concrete şi efective, dreptul aflat în discuţie nu poate fi considerat efectiv decât dacă aceste observaţii sunt în mod real "ascultate", adică în mod corect examinate de către instanţa sesizată.

Cu alte cuvinte, art. 6 parag. 1 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului implică, mai ales în sarcina instanţei, obligaţia de a proceda la un examen efectiv al mijloacelor, al argumentelor şi al elementelor probatorii ale părţilor, cel puţin pentru a le aprecia pertinenţa.

Înalta Curte apreciază că motivarea hotărârii judecătoreşti înseamnă, în sensul strict al termenului, precizarea în scris a raţionamentului care îl determină pe judecător să admită sau să respingă o cerere de chemare în judecată.

În cauza de faţă însă, instanţa de fond s-a limitat la a constata faptul că actele administrative contestate au fost emise cu încălcarea principiului neretroactivităţii legii, prin raportare la Decizia Curţii Constituţionale nr. 66/2015, prin care au fost declarate neconstituţionale prevederile art. 66 din O.U.G. nr. 66/2011, fără a prezenta argumentele proprii pentru care au fost înlăturate sau admise susţinerile părţilor.

Procedând astfel, în mod cert judecătorul fondului nu a realizat o analiză efectivă a cauzei supuse judecăţii.

Or, motivarea reprezintă un element esenţial al unei hotărâri judecătoreşti, iar lipsa acesteia atrage casarea ei. Scopul motivării este acela de a fundamenta şi explica măsurile adoptate de instanţă în cadrul dispozitivului.

Instanţa de control judiciar consideră că, într-adevăr, hotărârea recurată nu îndeplineşte cerinţele impuse de art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., deoarece prima instanţă nu a expus în mod corespunzător argumentele care au determinat formarea convingerii sale, cu privire la soluţia adoptată, astfel că Înalta Curte este în imposibilitate să-şi exercite controlul judiciar cu privire la fondul cauzei.

Pe de altă parte, Înalta Curte apreciază că instanţa de fond a pronunţat o soluţie greşită întrucât nu a cercetat legalitatea şi temeinicia cererii formulate de reclamantă, nu a clarificat obiectul acţiunii, scopul real urmărit de aceasta, în vederea unei juste şi complete dezlegări a raportului litigios, pentru a asigura un act de justiţie eficient şi a preîntâmpina alte litigii viitoare.

Astfel, în raport de obiectul acţiunii, Înalta Curte constată că instanţa de fond a nesocotit dispoziţiile art. 22 alin. (2) C. proc. civ., potrivit cărora: "(2) Judecătorul are îndatorirea să stăruie, prin toate mijloacele legale, pentru a preveni orice greşeală privind aflarea adevărului în cauză, pe baza stabilirii faptelor şi prin aplicarea corectă a legii, în scopul pronunţării unei hotărâri temeinice şi legale. În acest scop, cu privire la situaţia de fapt şi motivarea în drept pe care părţile le invocă, judecătorul este în drept să le ceară să prezinte explicaţii, oral sau în scris, să pună în dezbaterea acestora orice împrejurări de fapt sau de drept, chiar dacă nu sunt menţionate în cerere sau în întâmpinare, să dispună administrarea probelor pe care le consideră necesare, precum şi alte măsuri prevăzute de lege, chiar dacă părţile se împotrivesc. "

Înalta Curte apreciază că instanţa de fond nu a stăruit prin toate mijloacele legale în vederea stabilirii situaţiei de fapt, nesocotind astfel dispoziţiile art. 22 alin. (2) C. proc. civ. cu privire la rolul activ al judecătorilor.

Înalta Curte constată, astfel, că prima instanţă nu a procedat la examinarea în totalitate a fondului cauzei, limitându-se la a constata exclusiv aplicabilitatea deciziei pronunţate de instanţa de contencios constituţional, celelalte apărări formulate de reclamantă nefiind analizate, astfel că fondul cauzei a rămas necercetat.

Recurentul pretinde că instanţa de fond în mod greşit a apreciat că actele administrative atacate sunt nelegale şi a dispus anularea acestora, constatând incidenţa în cauză a Deciziei nr. 66/2015 a Curţii Constituţionale.

Referitor la principiul neretroactivităţii, potrivit art. 66 din O.U.G. nr. 66/2011, act normativ care a stat la baza controlului şi a întocmirii actelor contestate:

"Activităţile de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare care sunt în desfăşurare la data intrării în vigoare a prezentei ordonanţe de urgenţă se finalizează şi se valorifică cu aplicarea prevederilor Ordonanţei Guvernului nr. 79/2003, aprobată cu modificări prin Legea nr. 529/2003, cu modificările şi completările ulterioare."

Este adevărat că textul permite interpretarea per a contrario, potrivit căreia O.U.G. nr. 66/2011 se aplică pentru activităţile de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare care nu sunt în desfăşurare la data intrării acesteia în vigoare, chiar dacă acestea au fost săvârşite sub imperiul O.G. nr. 79/2003, aşa cum este cazul în speţă, iar pentru acest considerent, coroborat cu faptul că O.U.G. nr. 66/2011 permite aplicarea normelor de drept substanţial din cuprinsul acesteia unor nereguli săvârşite în intervalul temporal în care era în vigoare O.G. nr. 79/2003, Curtea Constituţională a României a declarat neconstituţional art. 66 din O.U.G. nr. 66/2011.

Totuşi, Înalta Curte are în vedere prioritatea dreptului Uniunii Europene (UE) şi împrejurarea că prin Hotărârea Curţii de Justiţie a UE din 26.05.2016 pronunţată în cauzele conexe C-260/14 şi C-261/14 s-a stabilit, printre altele, că "Principiile securităţii juridice şi protecţiei încrederii legitime trebuie interpretate în sensul că nu se opun aplicării de către un stat membru a unor corecţii financiare reglementate printr-un act normativ intern intrat în vigoare după ce a avut loc o pretinsă încălcare a unor dispoziţii în materia atribuirii unor contracte de achiziţii publice, cu condiţia să fie vorba despre aplicarea unei reglementări noi la efectele viitoare ale unor situaţii apărute sub imperiul reglementării anterioare, aspect a cărui verificare este de competenţa instanţei de trimitere, care trebuie să ţină seama de ansamblul împrejurărilor relevante din litigiile principale."

Astfel, prin Hotărârea din 26 mai 2016, pronunţată în cauzele reunite C-260/14 şi C-261/14, Curtea de Justiţie a Uniunii Europene a analizat aplicabilitatea dispoziţiilor O.U.G. nr. 66/2011 şi cu privire la a patra întrebare în cauza C-260/14 a concluzionat că:

Prin intermediul celei de a patra întrebări în cauza C 260/14, instanţa de trimitere solicită, în esenţă, să se stabilească dacă, în împrejurările din cauza principală, principiile securităţii juridice şi protecţiei încrederii legitime trebuie interpretate în sensul că se opun aplicării de către un stat membru a unor corecţii financiare reglementate printr-un act normativ intern intrat în vigoare după ce a avut loc o pretinsă încălcare a unor dispoziţii în materia atribuirii unor contracte de achiziţii publice.

În această privinţă, dintr-o jurisprudenţă constantă reiese că, atunci când statele membre adoptă măsuri prin care pun în aplicare dreptul Uniunii, ele au obligaţia de a respecta principiile generale ale acestui drept, printre care figurează în special principiile securităţii juridice şi protecţiei încrederii legitime (a se vedea în special Hotărârea din 3 septembrie 2015, A2A, C 89/14, EU:C:2015:537, punctele 35 şi 36, precum şi jurisprudenţa citată).

Pe de altă parte, trebuie amintit că, potrivit aceleiaşi jurisprudenţe, deşi principiul securităţii juridice se opune aplicării retroactive a unui regulament, cu alte cuvinte, unei situaţii anterioare intrării sale în vigoare, indiferent de efectele favorabile sau nefavorabile pe care le ar putea avea o astfel de aplicare asupra persoanei interesate, acelaşi principiu impune ca orice situaţie de fapt să fie în mod normal apreciată, în lipsa unei dispoziţii exprese contrare, în lumina normelor de drept în vigoare la data producerii sale. Cu toate acestea, deşi legea nouă îşi produce efectele numai pentru viitor, aceasta se aplică, în lipsa unei derogări, şi efectelor viitoare ale unor situaţii apărute sub imperiul legii vechi (a se vedea în special Hotărârea din 3 septembrie 2015, A2A, C 89/14, EU:C:2015:537, punctul 37 şi jurisprudenţa citată).

Astfel cum reiese din aceeaşi jurisprudenţă, nici domeniul de aplicare al principiului încrederii legitime nu poate fi extins într-atât încât să împiedice, la modul general, o nouă reglementare să se aplice efectelor viitoare ale unor situaţii apărute sub imperiul reglementării anterioare (a se vedea în special Hotărârea din 3 septembrie 2015, A2A, C 89/14, EU:C:2015:537, punctul 38 şi jurisprudenţa citată).

Reiese din cele ce precedă că trebuie să se răspundă la a patra întrebare în cauza C 260/14 că principiile securităţii juridice şi protecţiei încrederii legitime trebuie interpretate în sensul că nu se opun aplicării de către un stat membru a unor corecţii financiare reglementate printr-un act normativ intern intrat în vigoare după ce a avut loc o pretinsă încălcare a unor dispoziţii în materia atribuirii unor contracte de achiziţii publice, cu condiţia să fie vorba despre aplicarea unei reglementări noi la efectele viitoare ale unor situaţii apărute sub imperiul reglementării anterioare, aspect a cărui verificare este de competenţa instanţei de trimitere, care trebuie să ţină seama de ansamblul împrejurărilor relevante din litigiile principale.

În esenţă, dată fiind prioritatea dreptului european, consacrată la nivel constituţional prin dispoziţiile art. 148 alin. (2), statuările Curţii de Justiţie a Uniunii Europene asupra problemei de drept în dispută vor fi reţinute ca argument în combaterea ideii de înlăturare a incidenţei dispoziţiilor art. 66 din O.U.G. nr. 66/2011.

Înalta Curte constată că, în cauză, contractul în legătură cu care s-au constatat abaterile a fost încheiat anterior adoptării O.U.G. nr. 66/2011, însă instanţa de fond în mod greşit a reţinut inaplicabilitatea acestui act normativ pentru că nu era în vigoare la data încheierii contractului şi a săvârşirii faptelor ce pot fi sancţionate cu corecţie financiară, având în vedere faptul că activităţile de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare care se desfăşoară după data intrării în vigoare a O.U.G. nr. 66/2011 se finalizează şi se valorifică cu aplicarea prevederilor acestui act normativ.

Prin urmare, Înalta Curte constată că instanţa de fond în mod greşit a apreciat că în cauză nu sunt aplicabile prevederile O.U.G. nr. 66/2011, pronunţând o hotărâre nelegală şi netemeinică, motiv pentru care o va casa, cu consecinţa trimiterii cauzei spre rejudecare.

În consecinţă, pentru toate considerentele expuse anterior, constatând că în mod greşit şi nelegal a soluţionat cauza Curtea de apel, fără a cerceta fondul cererii de chemare în judecată, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 497 şi art. 480 alin. (3) din C. proc. civ., coroborat cu cele ale art. 20 din Legea nr. 554/2004, va admite recursul, va casa sentinţa atacată şi va trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Cu ocazia rejudecării, instanţa de fond urmează să analizeze acţiunea reclamantei pe fond, în raport de temeiurile legale invocate, să valorifice toate apărările şi susţinerile părţilor şi toate înscrisurile noi depuse la dosar de către ambele părţi, în vederea asigurării accesului acestora la dublul grad de jurisdicţie, respectiv să procedeze la o examinare pe fond a tuturor pretenţiilor deduse judecăţii pe calea prezentei acţiuni.

Aşadar, cu ocazia rejudecării instanţa de fond va analiza actele administrative supuse cenzurii prin prisma verificării condiţiilor de fond ale neregulii, în temeiul dispoziţiilor O.U.G. nr. 66/2011, precum şi a legalităţii corecţiilor aplicate de organul administrativ, precum şi toate apărările şi susţinerile părţilor, urmând a analiza cauza şi din perspectiva jurisprudenţei Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, respectiv a jurisprudenţei Curţii de Justiţie a Uniunii Europene pronunţată în cauzele C-260/14 şi C-261/14.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice - Direcţia Generală de Constatare şi Stabilire Nereguli Fonduri Europene împotriva Sentinţei nr. 254/2015 din 23.10.2015, pronunţată de Curtea de Apel Galaţi, secţia contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 5 octombrie 2018.

Procesat de GGC - GV