Suspension of administrative act execution for recovery of European funds: strict requirements for well-justified case and imminent damage under Law No. 554/2004

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea înregistrată la Curtea de Apel Oradea la data de 4.12.2015, reclamanta SC A. SRL a chemat în judecată pe pârâtul Ministerul Fondurilor Europene - A.M. P.O.S. C.C.E. - Direcţia Generală Programe Competitivitate, solicitând instanţei ca prin hotărârea ce se va pronunţa să se dispună suspendarea executării Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare pentru programele operaţionale în cadrul obiectivului convergenţă (în cuantum de 998.985.75 RON) nr. 19905/20.08.2015, emis de către Ministerul Fondurilor Europene - A.M. P.O.S. C.C.E., Direcţia Generală Programe Competitivitate, până la judecarea pe fond a acţiunii în contencios administrativ pe care o va formula şi o va adresa în termenul legal la Curtea de Apel Oradea.

Prin Sentinţa nr. 42/CA/2016 din 1.03.2016, Curtea de Apel Oradea, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, a dispus următoarele:

- a admis cererea formulată şi completată de SC A. SRL, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Fondurilor Europene - AM POS CCE - Direcţia Generală Programe Competitivitate, şi, în consecinţă:

- a dispus suspendarea executării Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare pentru programele operaţionale în cadrul obiectivului convergenţă nr. 19905/20.08.2015, emis de pârâtă, până la soluţionarea definitivă a cauzei.

Împotriva Sentinţei nr. 42/CA/2016 din 1.03.2016, pronunţată de Curtea de Apel Oradea, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs Ministerul Finanţelor Publice, în numele şi pentru Ministerul Fondurilor Europene - Direcţia Generală Programe Competitivitate, în calitate de pârât, invocând dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din Noul C. proc. civ.

În motivarea recursului declarat se arată că hotărârea recurată nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei, respectiv a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material.

Recurentul arată că, dată fiind strânsa legătură dintre aceste motive, în cauză, respectiv incidenţa art. 488 alin. (1) pct. 6 şi pct. 8 din Legea nr. 134/2010 privind C. proc. civ., le va trata împreună.

În opinia recurentului, din analiza considerentelor hotărârii judecătoreşti, care ar trebui să reprezinte argumentele instanţei pentru soluţia pronunţată, rezultă că instanţa de fond nu a respectat dispoziţiile legale redate mai sus.

Subliniază recurentul că, aşa cum rezultă din considerentele hotărârii judecătoreşti ce face obiectul prezentei cereri de recurs, nu rezultă că la pronunţarea acesteia instanţa a analizat apărările formulate de pârât prin întâmpinare.

Rezultă, aşadar, că instanţa de fond a nesocotit apărările formulate de pârât, lipsind astfel hotărârea de indicarea elementelor care atrag criticile şi în raport de care trebuie să fie formulat recursul.

Arată recurentul că în ceea ce priveşte condiţiile de fond prevăzute de art. 14 privind cazul bine justificat şi existenţa unei pagube iminente, instanţa de fond a analizat din punct de vedere teoretic care ar fi situaţiile în care se impune suspendarea unui act administrativ, apreciind în mod total nesusţinut că cererea intimatei-reclamante este întemeiată.

Faţă de această motivare a îndeplinirii condiţiei unui caz bine justificat, recurentul solicită să se observe faptul că instanţa de fond a trecut la o analiză pe fond a actului administrativ emis de către recurenta-pârâtă, argumentând raţiunea pentru care, în opinia sa, Procesul-verbal nr. x/20.08.2015 este nelegal.

Recurentul critică faptul că, deşi în cuprinsul întâmpinării formulate, acesta a arătat că nu există motive care să creeze o îndoială cu privire la legalitatea actului administrativ contestat, instanţa de fond, într-o frază succintă, şi-a însuşit argumentele invocate de reclamantă în cuprinsul cererii de suspendare formulate.

În opinia recurentului, instanţa a analizat practic pe fond actul administrativ contestat, atâta vreme cât a făcut trimitere la eligibilitatea societăţii reclamante de la momentul aprobării cererii de finanţare şi, ulterior, de la data emiterii Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/20.08.2015.

În ceea ce priveşte condiţia unei pagube iminente, recurentul critică faptul că instanţa de fond s-a rezumat să motiveze îndeplinirea acesteia într-o singură frază, în finalul considerentelor în baza cărora şi-a întemeiat hotărârea pronunţată, făcând trimitere strict la cele susţinute de reclamantă în cuprinsul cererii de chemare în judecată.

Or, din motivarea instanţei de fond nu rezultă că s-a făcut dovada existenţei unei pagube iminente, aceasta motivându-şi soluţia pronunţată doar pe afirmaţiile reclamantei din prezenta cauză.

Pe de altă parte, recurentul arată faptul că susţinerile părţii în legătură cu nelegalitatea actului solicitat a fi suspendat nu pot fi analizate în cadrul unei cereri de suspendare, întrucât nu se poate antama fondul cauzei, or, din cuprinsul hotărârii pronunţate în prezenta cauză, este evident faptul că instanţa de fond a trecut chiar la analiza pe fond a legalităţii actului administrativ a cărui suspendare a fost cerută în prezentul litigiu.

Subliniază recurentul că preluarea de către instanţa de fond a susţinerilor reclamantei, exact în forma în care acestea au fost formulate, fără a argumenta în vreun fel care a fost convingerea în baza căreia a înţeles să-şi însuşească aceste susţineri, probele în baza cărora instanţa a apreciat îndeplinită condiţia existenţei unei pagube iminente constând în poprirea conturilor, paralizarea activităţii reclamantei, pierderea contractelor derulate de intimata-reclamantă, neachitarea salariilor, intrarea în faliment a acesteia, nu reprezintă decât o atitudine vădit părtinitoare a reclamantei.

Recurentul solicită admiterea recursului, casarea sentinţei civile recurate şi, rejudecând cauza, să se dispună respingerea cererii de suspendare formulată de reclamantă, ca neîntemeiată.

Raportul întocmit în cauză, în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) C. proc. civ., a fost analizat în completul de filtru şi a fost comunicat părţilor în baza încheierii de şedinţă din data de 22.02.2018, în conformitate cu dispoziţiile art. 493 alin. (4) din acelaşi act normativ.

Prin încheierea de şedinţă din data de 3.05.2018, completul de filtru a constatat, analizând conţinutul raportului întocmit, că memoriul de recurs îndeplineşte condiţiile de admisibilitate şi, pe cale de consecinţă, a admis în principiu recursul, în temeiul prevederilor art. 493 alin. (7) C. proc. civ. şi a fixat un termen de judecată a fondului recursului, în şedinţă publică, pentru data de 5.10.2018.

Examinând cauza şi sentinţa atacată, în raport cu actele şi lucrările dosarului, precum şi cu dispoziţiile legale incidente pricinii, având în vedere şi susţinerile părţilor, Înalta Curte va respinge recursul declarat în cauză ca nefondat, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare.

Instanţa de control judiciar constată că în speţă nu sunt întrunite cerinţele impuse de art. 488 din Noul C. proc. civ., în vederea casării hotărârii: prima instanţă a reţinut corect situaţia de fapt, în raport de materialul probator administrat în cauză şi a realizat o încadrare juridică adecvată.

Recurentul a invocat în susţinerea recursului declarat prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din Noul C. proc. civ.

1. Motivul prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. ("când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei")

În susţinerea acestui motiv de recurs, recurentul a arătat doar că instanţa de fond a nesocotit apărările formulate de pârât, lipsind astfel hotărârea de indicarea elementelor care atrag criticile şi în raport de care trebuie formulat recursul.

Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., în considerentele hotărârii "se vor arăta obiectul cererii şi susţinerile pe scurt ale părţilor, expunerea situaţiei de fapt reţinută de instanţă pe baza probelor administrate, motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor".

Verificând conţinutul hotărârii atacate, instanţa de control judiciar constată că aceasta îndeplineşte exigenţele menţionate, întrucât judecătorul fondului a expus în mod clar şi logic argumentele care au fundamentat soluţia adoptată, astfel că acest motiv de recurs nu este fondat.

Motivul de recurs analizat nu are în vedere fiecare dintre argumentele de fapt şi de drept folosite de reclamantă în cererea de chemare în judecată, instanţa având posibilitatea să le grupeze şi să le structureze în funcţie de problemele de drept deduse judecăţii, putând să le răspundă prin considerente comune.

Cu alte cuvinte, chiar dacă în motivarea hotărârii judecătoreşti nu se regăsesc literal toate susţinerile invocate de partea reclamantă, sentinţa nu este susceptibilă de a fi reformată prin prisma motivului de recurs cercetat.

Aşa cum se poate observa din considerentele sentinţei recurate, instanţa de fond a prezentat motivele pentru care a înţeles să admită acţiunea intimatei-reclamante, analizând fiecare dintre aspectele susţinute de aceasta ca şi temei al nelegalităţii actelor administrative atacate, iar împrejurarea că aceasta a înţeles să dea valoare susţinerilor reclamantei din cererea de chemare în judecată nu conduce la ideea că hotărârea în cauză este nemotivată.

2. Motivul prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. ("când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material")

Înalta Curte, legal învestită cu soluţionarea prezentului recurs, constată că nu sunt întemeiate nici susţinerile şi criticile înfăţişate de recurentul-pârât subsumate motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 pct. 8 C. proc. civ.

Soluţia instanţei de fond a fost criticată de către recurent pentru că ar fi fost pronunţată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material, temeiul de drept invocat fiind art. 488 pct. 8 C. proc. civ.

Motivele de nelegalitate invocate sunt neîntemeiate, acestea neputând conduce la reformarea hotărârii atacate, instanţa de fond dând o corectă dezlegare pricinii deduse judecăţii.

În fapt, prin cererea de chemare în judecată care face obiectul prezentului dosar, reclamanta SC A. SRL a chemat în judecată pe pârâtul Ministerul Fondurilor Europene - A.M. P.O.S. C.C.E. - Direcţia Generală Programe Competitivitate, solicitând instanţei ca prin hotărârea ce se va pronunţa să se dispună suspendarea executării Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare pentru programele operaţionale în cadrul obiectivului convergenţă (în cuantum de 998.985.75 RON) nr. 19905/20.08.2015, emis de către Ministerul Fondurilor Europene -A.M. P.O.S. C.C.E., Direcţia Generală Programe Competitivitate, până la judecarea pe fond a acţiunii în anularea acestui act administrativ.

Prin sentinţa pronunţată, Curtea de Apel Oradea, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, a admis cererea reclamantei şi a dispus suspendarea procesului-verbal contestat până la soluţionarea definitivă a cauzei.

În recursul declarat împotriva acestei hotărâri, recurentul-pârât a invocat, în esenţă, faptul că cele două condiţii prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 nu sunt îndeplinite şi că instanţa de fond a pronunţat hotărârea recurată cu interpretarea şi aplicarea greşită a acestor prevederi legale.

Măsura suspendării actului administrativ se circumscrie noţiunii de protecţie provizorie a drepturilor şi intereselor particularilor până la momentul la care instanţa competentă va cenzura legalitatea actului, consacrată prin mai multe instrumente juridice internaţionale, atât în sistemul de protecţie instituit în cadrul Consiliul Europei, cât şi în ordinea juridică a Uniunii Europene.

Legea română corespunde recomandării Comitetului de Miniştri din cadrul Consiliului Europei, R 89/13.09.1989, pentru că prevede, în art. 14 şi 15 din Legea nr. 554/2004, atribuţia instanţei de contencios administrativ de a ordona măsuri vremelnice de suspendare a executării actului administrativ, atunci când drepturile sau interesele legitime ale particularilor sunt impuse unui risc iminent de vătămare, în scopul evitării exercitării abuzive a prerogativelor de care dispun autorităţile publice în contextul puterii lor discreţionare.

Suspendarea executării actului administrativ este o măsură provizorie de protecţie a drepturilor şi intereselor legitime ale subiectelor potenţial vătămate prin aplicarea actului, până la momentul la care instanţa competentă va evalua legalitatea acestuia.

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, "în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond".

Deci, pentru a admite o cerere de suspendare a executării unui act administrativ întemeiată pe art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, act care este, ca regulă generală, executoriu din oficiu, instanţa de fond trebuie să constate şi să motiveze îndeplinirea cumulativă a celor două condiţii cerute de dispoziţiile menţionate, suspendarea executării unui act administrativ fiind o măsură excepţională.

În recursul declarat, pârâtul a susţinut că instanţa de fond a greşit când a apreciat că sunt îndeplinite în mod cumulativ condiţiile de admisibilitate a cererii de suspendare, respectiv cazul bine justificat şi producerea unei pagube iminente.

După cum se constată, prima instanţă, soluţionând cererea de suspendare, a apreciat în mod corect că în cauză s-a făcut dovada îndeplinirii condiţiilor prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv existenţa cazului bine justificat şi existenţa pagubei iminente.

Astfel, cazul bine justificat şi iminenţa unei pagube sunt analizate în funcţie de circumstanţele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenţei dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt şi de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească şi drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate.

Cazul bine justificat este definit de art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004 ca fiind o împrejurare legată de starea de fapt şi de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă asupra legalităţii actului administrativ.

Îndoiala serioasă asupra legalităţii actului administrativ trebuie să rezulte cu uşurinţă în urma unei cercetări sumare a aparenţei dreptului.

În jurisprudenţa sa constantă, secţia de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi a reţinut că pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanţa nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăşi cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-şi limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt şi/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumţiei de legalitate de care se bucură un act administrativ.

Astfel de împrejurări vădite, de fapt sau/şi de drept care sunt de natură să producă o îndoială serioasă cu privire la legalitatea unui act administrativ au fost reţinute de Înalta Curte ca fiind: emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depăşirea competenţei, actul administrativ emis în temeiul unor dispoziţii legale declarate neconstituţionale, nemotivarea actului administrativ, modificarea importantă a actului administrativ în calea recursului administrativ.

În acord cu soluţia pronunţată de instanţa de fond, Înalta Curte apreciază că în cauză sunt suficiente indicii care să creeze aparenţa conturării acelor împrejurări legate de starea de fapt şi de drept prevăzute de art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004.

În susţinerea cazului bine justificat, intimata a menţionat că recurentul-pârât a declarat eligibilitatea reclamantei încă de acum 2 ani. De asemenea, a precizat că s-au încheiat şi pus în executare, în mod impecabil, cu respectarea tuturor obligaţiilor specifice, contractul de finanţare şi contractele subsecvente de execuţie, a primit toate sumele de bani promise ca finanţare nerambursabilă. În lipsa finanţării nerambursabile, societatea reclamantă nu ar fi putut să dezvolte proiectul aprobat şi nu ar fi angajat niciuna dintre aceste cheltuieli, iar recurentul-pârât, prin reprezentanţii săi, a confirmat eligibilitatea societăţii reclamante, însă în luna august a acestui an s-a răzgândit şi i-a solicitat plata tuturor sumelor de bani cu care au finanţat nerambursabil proiectul.

Fără a prejudeca fondul litigiului, în mod corect a apreciat instanţa de fond că această condiţie este îndeplinită, raportat la argumentele prezentate de intimată, având în vedere faptul că recurentul, prin reprezentanţii săi, a confirmat eligibilitatea societăţii reclamante acum doi ani, constatând îndeplinirea tuturor condiţiilor prevăzute de lege, motiv pentru care din împrejurările cauzei rezultă o îndoială puternică şi evidentă asupra prezumţiei de legalitate a procesului-verbal a cărui suspendare se solicită.

De asemenea, instanţa de control judiciar consideră, în acord cu instanţa de fond, că şi cerinţa pagubei iminente ce s-ar produce intimatei-reclamante în cazul executării imediate este îndeplinită în cauză.

"Paguba iminentă", cea de-a doua condiţie cerută de lege pentru a se dispune suspendarea executării unui act administrativ, este definită în art. 2 lit. ş) din Legea nr. 554/2004, republicată, ca fiind prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.

Cât priveşte criticile referitoare la îndeplinirea condiţiei pagubei iminente, astfel cum aceasta este definită în art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte constată, de asemenea, că paguba iminentă nu se prezumă, ci trebuie dovedită de persoana lezată, prin probe concludente, iar în cauză s-au administrat probe de natură să formeze convingerea instanţei în sensul iminenţei unei pagube materiale greu sau imposibil de înlăturat ulterior, în cazul în care în final actul ar fi anulat, astfel încât să se circumscrie caracterului de excepţie al suspendării executării actului administrativ, conform fizionomiei pe care legea în prezent în vigoare o conferă acestei instituţii juridice.

Astfel, instanţa de fond a constatat în mod corect că şi această condiţie este îndeplinită, reţinând că în speţă, având în vedere cuantumul mare al sumei pe care reclamanta a fost obligată să o restituie, punerea în executare a procesului-verbal, efectuată chiar prin poprirea conturilor bancare, ar paraliza activitatea reclamantei, cu consecinţa pierderii tuturor contractelor, stare care ar genera daune şi penalităţi, imposibilitatea achitării obligaţiilor scadente, imposibilitatea plăţii salariilor, determinând astfel pierderea angajaţilor şi trecerea acestora în şomaj, şi cu consecinţa finală a intrării acesteia în faliment.

Înalta Curte constată că instanţa de fond, motivat şi argumentat, a apreciat că există suficiente indicii aparente care să răstoarne prezumţia de legalitate, fără însă ca prin aceasta să antameze sau să anticipeze analiza pe fond a conţinutului şi legalităţii actului administrativ contestat.

Drept urmare, Înalta Curte reţine că instanţa de fond în mod corect a apreciat că în cauză sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004.

În consecinţă, constatând că în cauză, în privinţa debitului contestat, stabilit prin actul administrativ fiscal care face obiectul cererii de suspendare a executării, s-a făcut dovada îndeplinirii condiţiilor prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, instanţa a admis acţiunea şi a dispus suspendarea executării procesului-verbal contestat până la soluţionarea definitivă a cauzei.

În plus, aşa cum rezultă din înscrisurile depuse la dosar de către intimata-reclamantă, contestaţia formulată de către reclamanta SC A. SRL împotriva actului administrativ fiscal a cărui suspendare s-a dispus în prezenta cauză a fost soluţionată ulterior pronunţării sentinţei recurate, prin Sentinţa nr. 197/28.09.2016, dispunându-se anularea procesului-verbal în litigiu.

În raport de cele învederate anterior, instanţa de control judiciar reţine că aparenţa de nelegalitate a actului administrativ fiscal contestat fost confirmată prin Sentinţa nr. 197/28.09.2016, privind soluţionarea acţiunii în anulare formulată de intimata-reclamantă împotriva acestui act, hotărâre depusă ca act nou în recurs, conform art. 492 C. proc. civ.

Drept urmare, Înalta Curte reţine că instanţa de fond în mod corect a apreciat că în cauză sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, astfel că soluţia pronunţată este temeinică şi legală, nefiind incident nici motivul de recurs prevăzut de art. 488 pct. 8 C. proc. civ.

În consecinţă, pentru considerentele arătate şi în conformitate cu prevederile art. 496 alin. (1) din Noul C. proc. civ. şi art. 20 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va respinge recursul declarat de pârât ca nefondat, menţinându-se sentinţa atacată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de pârâtul Ministerul Finanţelor Publice, în numele şi pentru Ministerul Fondurilor Europene - Direcţia Generală Programe Competitivitate, împotriva Sentinţei nr. 42/CA/2016 din 1.03.2016, pronunţată de Curtea de Apel Oradea, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 5 octombrie 2018.

Procesat de GGC - GV