Civil mandate revocation: sufficiency of substantive modification to performance indicators for contractual termination

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii

Prin cererea înregistrată iniţial la Curtea de Apel Galaţi sub nr. x/2012, contestatoarea A. a chemat în judecată pe pârâţii Preşedintele Casei Naţionale de Asigurări de Sănătate Bucureşti, Casa Naţională de Asigurări de Sănătate Bucureşti şi Consiliul de Administraţie al Casei Naţionale de Asigurări de Sănătate pentru a se dispune anularea Ordinului nr. 398 din 10 august 2012 de revocare a mandatului de preşedinte - director general al CAS Brăila, anularea Hotărârii Consiliului de administraţie nr. 8 din 23 iulie 2012 pentru avizarea indicatorilor de performanţă, anularea Ordinului preşedintelui CNAS nr. 305 din 24 iulie 2012 pentru aprobarea indicatorilor de performanţă, suspendarea actelor administrative până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a cauzei, reparaţii pentru daune morale în cuantum de 100.000 RON şi reîncadrarea reclamantei în postul respectiv cu plata corelativă a drepturilor băneşti, pe perioada cuprinsă între data producerii efectelor ordinului de suspendare şi până la data reintegrării efective, cu obligarea la plata cheltuielilor de judecată.

În motivarea cererii, reclamanta a arătat în esenţă că Ordinul nr. 398/2012 este nelegal întrucât la momentul emiterii acestuia se afla în incapacitate temporară de muncă.

A mai susţinut reclamanta că pârâtul a mai dispus anterior, prin alte două ordine, revocarea sa din funcţie, ordine care însă au fost suspendate de instanţe, astfel că acest comportament denotă faptul că pârâtul doreşte înlăturarea sa din funcţie.

Reclamanta a mai susţinut că nelegalitatea ordinului rezultă şi din faptul că nu s-a dispus şi încetarea contractului de management, că au fost încălcate disp. art. 1010 din C. civ. care stipulează că obligaţia este nulă când s-a contractat sub o condiţie potestativă, că au fost încălcate disp. art. 5 alin. (3) din contractul de management, în sensul că nu a fost dovedit un caz temeinic justificat pentru a fi modificaţi în substanţa lor indicatorii de performanţă.

Reclamanta a mai arătat că modificarea indicatorilor de performanţă nu a fost atât de radicală, nimic nu poate să precizeze expres dacă într-adevăr a intervenit o modificare cu peste 50% a acestora.

Modificarea indicatorilor de performanţă este una pur formală, în fapt fiind vorba de redenumiri, reaşezări şi detalieri ale indicatorilor stabiliţi anterior.

Numărul indicatorilor de performanţă poate fi mărit artificial, noii indicatori reprezentând de fapt obligaţii din conţinutul contractului de management. Unele criterii de performanţă nu îşi au raţiunea de a fi cuprinse în aceşti indicatori fiindcă oricum reprezintă obligaţii de serviciu. Modificarea numărului indicatorilor de performanţă s-a făcut doar pentru a da o aparenţă de legalitate revocării din funcţia de preşedinte CAS.

Reclamanta a mai invocat ca şi motiv de nelegalitate şi inaplicabilitatea dispoziţiilor art. 2030 - 2031 din Noul C. civ., expuse în preambulul acestuia, deoarece acestea nu se aplică actelor încheiate anterior intrării în vigoare a acestui act normativ, potrivit principiului neretroactivităţii legii civile.

Prin cererea de la dosar fond, reclamanta a completat motivele expuse iniţial, analizând noii indicatori comparativ cu cei vechi, susţinând că aceştia sunt deficitari.

Prin întâmpinare, pârâtul a invocat excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Preşedintelui CNAS, întrucât nu există identitate între persoana pârâtului şi persoana care este titulară a drepturilor şi obligaţiilor în raportul juridic dedus judecăţii, apreciind că are calitate procesuală pasivă doar Casa Naţională de Asigurări de Sănătate.

A fost invocată şi excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Consiliului de Administraţie a CNAS, întrucât acesta este un organ de conducere al CNAS având atribuţiile clar stabilite prin art. 279 alin. (1) din Legea nr. 95/2006.

Pe fondul cauzei, pârâtul a solicitat respingerea acţiunii reclamantului ca nefondată, arătând, în esenţă, că modificările legislative aduse prin Ordinul Preşedintelui CNAS nr. 302/2012 au constat în modificarea cu peste 50% a indicatorilor de performanţă specifici, precum şi a ponderii indicatorilor specifici, în funcţie de necesităţile de etapă ale sistemului de asigurări sociale de sănătate.

Prin Încheierea pronunţată la data de 10 ianuarie 2013 de Curtea de Apel Galaţi în Dosarul nr. x/2012, s-a admis cererea formulată de reclamanta A. având ca obiect suspendare executare act administrativ şi s-a dispus suspendarea Ordinului nr. 398 din 10 august 2012 emis de Preşedintele Casei Naţionale de Asigurări de Sănătate Bucureşti, până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a cauzei.

Prin Încheierea pronunţată de Curtea de Apel Galaţi la data de 4 martie 2013 în Dosarul nr. x/2012, în baza art. XXIII alin. (1), (3) şi (4) din Legea nr. 2/2013 s-a dispus înaintarea dosarului la Tribunalul Brăila, spre competentă soluţionare.

Prin Sentinţa civilă nr. 2275 din 22 noiembrie 2013, Tribunalul Brăila a admis excepţia necompetenţei materiale şi a declinat competenţa în favoarea Curţii de Apel Galaţi, reţinând că reclamanta nu este funcţionar public şi că actul a fost emis de o autoritate publică centrală.

Pe rolul Curţii de apel Galaţi, dosarul a fost înregistrat cu nr. x/2013.

Prin Sentinţa nr. 126 din 23 mai 2014 pronunţată de Curtea de Apel Galaţi a fost respinsă ca nefondată acţiunea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâţii Preşedintele Casei Naţionale de Sănătate, Casa Naţională de Asigurări de Sănătate, Consiliul de Administraţie al Casei Naţionale de Asigurări de Sănătate.

Prin Decizia nr. 2821 din 22 septembrie 2015 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a fost admis recursul declarat de reclamanta A. împotriva Sentinţei nr. 126 din 23 mai 2014 pronunţată de Curtea de Apel Galaţi şi a fost casată această sentinţă, cauza fiind trimisă spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Pentru a pronunţa această decizie, instanţa de control judiciar a reţinut că din examinarea considerentelor hotărârii rezultă că instanţa de fond nu s-a pronunţat cu privire la cererea de anulare Hotărârii nr. 8 din 23 iulie 2012 a Consiliului de administraţie şi nici cu privire la cererea de anulare a Ordinului nr. 305 din 24 iulie 2012, pe baza unei analize corespunzătoare a tuturor motivelor de nelegalitate invocate de către recurenta reclamantă.

În rejudecare, cauza a fost înregistrată sub nr. x/2013* pe rolul Curţii de apel Galaţi, iar prin Sentinţa nr. 31 din 10 februarie 2016 pronunţată în acest dosar a fost admisă în parte acţiunea reclamantei A. în contradictoriu cu pârâţii Preşedintele Casei Naţionale de Sănătate, Casa Naţională de Asigurări de Sănătate, Consiliul de Administraţie al Casei Naţionale de Asigurări de Sănătate şi s-a dispus anularea Hotărârii Consiliului de Administraţie nr. 8 din 23 iulie 2012, a Ordinului nr. 305 din 24 iulie 2012 şi a Ordinului nr. 398 din 10 august 2012.

A fost obligată pârâta Casa Naţională de Asigurări de Sănătate să achite reclamantei drepturile băneşti de care a fost lipsită în perioada cuprinsă de la data punerii în aplicare a Ordinului nr. 398/2012 şi până la expirarea duratei mandatului de preşedinte-director general al CAS Brăila, respectiv 1 iunie 2014.

Au fost respinse cererile cererea privind reîncadrarea reclamantei în postul deţinut şi acordarea daunelor morale, ca nefondate.

A fost respinsă cererea privind suspendarea executării actelor administrative contestate ca fiind rămasă fără obiect.

Prin Decizia nr. 3688 din 21 decembrie 2016 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a fost admis recursul declarat de pârâta Casa Naţională de Asigurări de Sănătate împotriva Sentinţei nr. 31 din 10 februarie 2016 pronunţată de Curtea de Apel Galaţi, a fost casată sentinţa recurată, cauza fiind trimisă spre rejudecare aceleiaşi instanţe, apreciind că instanţa de rejudecare nu s-a conformat decât formal celor statuate prin decizia de casare, întrucât nu a făcut o analiză aprofundată a motivului de nelegalitate prin care reclamanta a susţinut că nu a existat o modificare de substanţă a indicatorilor de performanţă, ci doar redenumiri, reaşezări şi detalieri ale indicatorilor stabiliţi anterior, neexistând certitudinea unei modificări care să vizeze peste 50% din indicatorii iniţiali (motiv invocat prin cererea iniţială şi dezvoltat prin completarea depusă la Dosarul nr. x/2012).

Astfel, instanţa de fond s-a limitat la a constata că cei mai mulţi indicatori sunt noi, aşa că apare întemeiată susţinerea referitoare la mărirea artificială a numărului acestora. Or, în raport cu numărul important al indicatorilor de performanţă pentru funcţia de preşedinte-director general al casei de asigurări judeţene (zeci de indicatori generali şi specifici), era necesară efectuarea unei analize comparative (atât cantitative, cât şi calitative) între indicatorii din forma anterioară şi cei din forma ulterioară datei de 25 iulie 2012 a anexei 6 la Metodologia aprobată prin Ordinul Preşedintelui CNAS nr. 15/2008. În lipsa unei asemenea analize, instanţa de control judiciar nu poate exercita controlul judiciar, fiind în imposibilitate de a stabili, în absenţa oricăror criterii de cuantificare, dacă modificarea indicatorilor de performanţă cu mai mult de 50% a fost reală sau pur formală - redenumiri şi detalieri ale indicatorilor stabiliţi anterior datei de 25 iulie 2012.

În acest context, Înalta Curte a apreciat că, deşi instanţa fondului a admis în parte acţiunea, în fapt aceasta nu a soluţionat fondul cauzei, întrucât nu a analizat unul dintre argumente esenţiale expuse de reclamantă în motivarea acţiunii, întemeindu-şi soluţia doar pe considerentul eronat al lipsei unui caz temeinic justificat de modificare a indicatorilor de performanţă. Or, în raport cu principii fundamentale ale procesului civil (dreptul la un proces echitabil, dreptul la apărare), soluţionarea fondului presupune elucidarea tuturor aspectelor esenţiale ale raportului juridic dedus judecăţii, astfel cum acestea au fost relevate prin cererea de chemare în judecată.

În rejudecare, cauza a fost înregistrată sub nr. x/2013 pe rolul Curţii de Apel Galaţi.

Prin cererea depusă la data de 8 mai 2017, reclamanta şi-a majorat cuantumul daunelor morale solicitate ca despăgubiri la suma de 300.000 RON, reclamanta reiterând motivele de nelegalitate expuse în cererea de chemare în judecată şi completarea ulterioară.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin Sentinţa nr. 139 din 14 iunie 2017 s-a respins acţiunea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâţii Preşedintele Casei Naţionale de Sănătate, Casa Naţională de Asigurări de Sănătate, Consiliul de Administraţie al Casei Naţionale de Asigurări de Sănătate, ca nefondată.

Pentru a pronunţa această hotărâre, instanţa de fond a reţinut situaţia de fapt potrivit căreia reclamanta a îndeplinit funcţia de preşedinte director general al Casei de Asigurări de Sănătate Brăila, fiind numită prin Ordinul nr. 515 din 1 iunie 2010 de preşedintele CNAS, în urma promovării concursului organizat în perioada 25 - 27 mai 2010.

Între părţi s-a încheiat Contractul de management nr. 8 din 1 iunie 2010, în conformitate cu art. 288 alin. (1) din Legea nr. 95/2006 şi art. 33 alin. (2) din Statutul CNAS aprobat prin H.G. nr. 972/2006, modificat prin H.G. nr. 1586/2007, în art. 10 din contract fiind stabilite modalităţile de încetare a acestuia, la lit. e) fiind prevăzută încetarea contractului la modificarea cu peste 50% a indicatorilor de performanţă ce au stat la baza încheierii contractului.

Convenţia încheiată între părţi cuprinde şi indicatorii de performanţă generali şi specifici enumeraţi prin Ordinul preşedintelui CNAS nr. 15/2008, modificat prin Ordinul nr. 982/2009, în care s-a stabilit şi modelul contractului de management şi anexa acestuia.

Prin Ordinul nr. 305/2012 privind modificarea Ordinului Preşedintelui Casei Naţionale de Asigurări de Sănătate nr. 15/2008 pentru aprobarea Metodologiei privind organizarea concursului pentru ocuparea postului de director general al Casei Naţionale de Asigurări de Sănătate şi a posturilor de preşedinţi-directori generali ai caselor de asigurări de sănătate, în vederea îndeplinirii indicatorilor de performanţă, încheierea contractelor de management şi evaluarea activităţii acestora, emis de Preşedintele Casei Naţionale de Asigurări de Sănătate, publicat în Monitorul Oficial nr. 512 din 25 iulie 2012, a fost modificată Anexa nr. 6 la metodologie, care reglementa indicatorii generali de management şi indicatorii specifici de performanţă pentru preşedinţi-directori generali ai casei de asigurări de sănătate, fiind stabilit şi un nou contract cadru de management şi o anexă nouă a acestuia.

După emiterea Ordinului nr. 305/2012, preşedintele CNAS a emis Ordinul 398 din 10 august 2012, prin care a revocat mandatul acordat reclamantei pentru organizarea, conducerea şi administrarea CAS Brăila, pentru modificarea cu peste 50% a indicatorilor de performanţă ce au stat la baza contractului.

Curtea de Apel a reamintit că, prin Decizia de casare nr. 3668 din 21 decembrie 2016 s-a statuat cu forţă obligatorie, conform prevederilor art. 315 C. proc. civ., asupra caracterului nefondat al cererii reclamantei de anulare a Hotărârii Consiliului de administraţie al Casei Naţionale de Asigurări de Sănătate nr. 8 din 23 iulie 2012 şi a Ordinului preşedintelui CNAS nr. 305 din 24 iulie 2012 reţinându-se că aceste acte administrative sunt legale, în raport cu criticile reclamantei. Totodată, s-a statuat în sensul că nu se poate reţine nici nelegalitatea actului subsecvent - Ordinul nr. 398 din 10 august 2012 al Preşedintelui CNAS, în raport cu aceleaşi critici, dată fiind legalitatea actului iniţial, aceste aspecte nemaiputând face obiectul unei noi analize a instanţei în rejudecare.

De asemenea, Curtea de apel a reţinut că prin aceeaşi decizie s-a statuat în sensul că nu se poate susţine că cererea de chemare în judecată ar fi rămas fără obiect, atât timp cât actele atacate au produs efecte juridice faţă de reclamantă, ce sunt încă în fiinţă.

Totodată, a reţinut că contractul de management încheiat între părţi este un contract de mandat, cum s-a prevăzut expres în art. 2 pct. 1 din Convenţia nr. 8/2010, fiindu-i aplicabile normele din această materie respectiv art. 1532 şi următoarele din C. civ. de la 1864, având ca scop organizarea, conducerea şi administrarea la nivel local a CAS Brăila, convenţia are putere de lege între părţile contractante potrivit art. 969 din C. civ. de la 1864, sub imperiul căruia a fost încheiată, clauza prevăzută la art. 10 lit. e) ce vizează încetarea contractului la modificarea cu peste 50% a indicatorilor de performanţă produce efecte juridice şi nu este afectată de nulitate, întrucât a fost stabilită prin acordul părţilor şi a dreptului CNAS stipulat la art. 5 lit. a) pct. 3 în contract.

În condiţiile în care părţile au convenit încetarea contractului de management pentru modificarea cu peste 50% a indicatorilor de performanţă, situaţie ce nu putea interveni decât prin modificarea Ordinului 15/2008, cu consecinţa stabilirii unui nou contract de management şi a altor indicatori de performanţă, cum s-a dispus prin Ordinul 305 din 24 iulie 2012, care a fost publicat în Monitorul Oficial 512/2012, emiterea ordinului contestat respectă principiul neretroactivităţii, întrucât nu s-a aplicat decât pentru viitor, neafectând drepturile şi obligaţiile părţilor exercitate, respectiv executate în baza contractului de management până la 25 iulie 2012.

Analizând motivul de nelegalitate a Ordinului nr. 398 din 10 august 2012 invocat de reclamantă, prin care aceasta a susţinut că nu a existat o modificare de substanţă a indicatorilor de performanţă, ci doar redenumiri, reaşezări şi detalieri ale indicatorilor stabiliţi anterior, neexistând certitudinea unei modificări care să vizeze peste 50% din indicatorii iniţiali, conform celor dispuse prin decizia de casare, instanţa a reţinut următoarele:

Pentru verificarea îndeplinirii clauzei de încetare a contractului de management pentru modificarea cu peste 50% a indicatorilor de performanţă, ce au stat la baza încheierii acestuia, se impune a se realiza o analiza comparativă a indicatorilor de performanţă ce erau reglementaţi de Ordinul nr. 15/2008 modificat prin Ordinul nr. 982/2009 şi cei reglementaţi prin Ordinul nr. 305/2012.

Conform prevederilor anexei 6 la Ordinul nr. 15/2008 emis de Preşedintele Casei Naţionale de Asigurări de Sănătate, astfel cum a fost modificată prin Ordinul nr. 982/2009 (publicat în Monitorul Oficial nr. 868 din 14 decembrie 2009), erau reglementaţi un număr de 6 indicatori generali de management pentru preşedinte-director general al casei de asigurări de sănătate, iar la pct. B al aceleiaşi anexe erau prevăzuţi 63 de indicatori de performanţă specifici.

Conform notei la anexa 6B, indicatorii de performanţă aveau o pondere egală de 0,85% în punctajul criteriului de apreciere utilizat pentru evaluare, cu excepţia indicatorului nr. 1, care avea o pondere de 10% în punctajul criteriului de apreciere utilizat pentru evaluare, a indicatorilor nr. 2, 19, 33 şi 58, care aveau o pondere de câte 5% şi a indicatorului nr. 42, care avea o pondere de 20%.

Totodată, în conformitate cu art. 33 alin. (2) din Statutul Casei Naţionale de Asigurări de Sănătate, aprobat prin H.G. nr. 972/2006, cu modificările şi completările ulterioare, contractul de management conţine indicatori de performanţă generali şi specifici, are natură civilă şi se supune regulilor generale referitoare la mandat, prevăzute de C. civ., iar modelul acestuia se avizează de Consiliul de administraţie al CNAS.

De asemenea, conform art. 33 alin. (3) şi (4) din actul normativ mai sus menţionat, aprobarea şi modificarea indicatorilor generali şi specifici conţinuţi în contractul de management, precum şi a metodologiei privind organizarea concursului pentru ocuparea postului de preşedinte-director general, se avizează de către Consiliul de Administraţie al CNAS şi se aprobă prin Ordin al Preşedintelui CNAS.

În acest sens, prin Hotărârea Consiliului de Administraţie nr. 8 din 23 iulie 2012, au fost avizaţi indicatorii pentru Directorul General al CNAS şi Preşedinţii - Directori Generali ai caselor de asigurări de sănătate, precum şi metodologia privind organizarea concursului pentru ocuparea postului de preşedinte-director general. Hotărârea Consiliului de Administraţie a CNAS a avut la bază Referatul de aprobare nr. 2 din 17 iulie 2012 al Comitetului Director al CNAS.

Ulterior a fost adoptat Ordinul Preşedintelui Casei Naţionale de Asigurări de Sănătate nr. 305 din 24 iulie 2012 privind modificarea Ordinului preşedintelui Casei Naţionale de Asigurări de Sănătate nr. 15/2008 pentru aprobarea Metodologiei privind organizarea concursului pentru ocuparea postului de director general al Casei Naţionale de Asigurări de Sănătate şi a posturilor de preşedinţi-directori generali ai caselor de asigurări de sănătate, în vederea îndeplinirii indicatorilor de performanţă, încheierea contractelor de management şi evaluarea activităţii acestora, publicat în Monitorul Oficial al României partea I nr. 512 din 25 iulie 2012.

Prin acest act normativ au fost stabiliţi noii indicatori de performantă generali şi specifici pentru postul de preşedinte - director general, indicatori valabili pentru toate casele de asigurări de sănătate din România.

Prin ordinul nr. 305/2012 au fost redefiniţi indicatorii generali de management, atât pentru directorul general al CNAS, cât şi pentru preşedinţii directori generali ai caselor de asigurări de sănătate, fiind stabiliţi 4 indicatori, după cum urmează: Capacitate managerială, Capacitatea de a obţine cele mai bune rezultate cu resursele disponibile, Competenţa şi răspundere decizională, Corectitudine şi loialitate.

Fiecărui indicator general i s-a asociat un set de indicatori specifici, aplicaţi domeniilor de activitate de la nivelul CNAS, respectiv CAS, ceea ce reprezintă o modificare de concept managerial din punct de vedere calitativ.

Tot ca element de noutate, indicatorilor generali li se aplică ponderi în funcţie de importanţa şi complexitatea structurii de indicatori specifici, cu corespondenţă obiectivă între CNAS şi CAS.

Astfel, pentru preşedinţii-directori generali s-au prevăzut următoarele: Indicatorul 1 - 25 % pondere şi 11 indicatori specifici; Indicatorul 2 - 55% pondere şi 35 indicatori specifici; Indicatorul 3 - 15% pondere şi 2 indicatori specifici; Indicatorul 4 - 5% pondere şi 5 indicatori specifici.

Acest proces de revizuire radicală şi integrare a indicatorilor generali şi specifici pentru CNAS şi CAS, creează premisele unei activităţi eficace de monitorizare şi control la nivelul întregului sistem de asigurări sociale de sănătate.

Astfel cum rezultă din Referatul de aprobare nr. 2 din 17 iulie 2012 al Comitetului Director al CNAS şi anexa la acesta, coroborate cu înscrisurile depuse de pârâtă la dosar la Dosar nr. x/2012, prin Ordinul nr. 305/2012 au fost reglementaţi 37 de indicatori noi pentru preşedinte-director general al casei de asigurări de sănătate, faţă de cei reglementaţi prin Ordinul nr. 982/2009, iar 44 dintre indicatorii vechi au fost eliminaţi.

Totodată, s-a reţinut că prin Ordinul nr. 305/2012 au fost reglementaţi 53 de indicatori specifici, din care 33 de indicatori sunt noi, 17 indicatori au fost preluaţi nemodificaţi din Ordinul nr. 982/2009, iar un număr de 3 indicatori au fost preluaţi din Ordinul nr. 982/2009 şi modificaţi.

În concluzie, s-a reţinut că indicatorii de performanţă prevăzuţi în Ordinul nr. 982/2009 au fost modificaţi în proporţie de peste 50%.

Conform referatului de aprobare nr. 2 din 17 iulie 2012 al Comitetului Director al CNAS modificarea indicatorilor de performanţă pentru directorul general al CNAS şi pentru preşedinţii directori generali ai caselor de asigurări de sănătate a fost determinată de necesitatea întăririi responsabilităţii manageriale la nivel executiv central (director general al CNAS) şi mai ales la nivel local (CAS) raportat la regulile generale referitoare la mandat prevăzute de C. civ. şi raportat la cerinţele de etapă care definesc sistemul de asigurări sociale de sănătate din punct de vedere al proiectelor, priorităţilor şi modificărilor legislative corelative: asigurarea respectării termenelor de raportare de către unităţile sanitare cu paturi, farmaciile cu circuit deschis şi centrele de dializă care au obligaţia raportării consumului de medicamente, în vederea stabilirii contribuţiei trimestriale datorate de deţinătorii de autorizaţie de punere pe piaţă (clawback), sistemul prescripţiei electronice, dosarul electronic al pacientului, sistemul naţional al cardului naţional de asigurări de sănătate.

S-a menţionat faptul că contextul legislativ actual, proiectele aflate în derulare la nivelul sistemului şi concluziile punctuale rezultate la întâlnirea de lucru cu preşedinţii-directori generali, au determinat necesitatea redefinirii conceptului indicator general - indicator specific cu transpunerea în acesta a obiectivelor asumate prin contractul de management. În actuala etapă de dezvoltare a sistemului de asigurări sociale de sănătate, raportat la Programul de guvernare 2012, este nevoie de întărirea capacităţii de a gestiona problemele la nivelul CNAS/CAS identificând şi implementând soluţii concrete, cerinţă care poate fi îndeplinită prin definirea clară şi asigurarea corespondenţei directe între obiective şi indicatorii integraţi.

Modificările legislative aduse prin Ordinul Preşedintelui CNAS nr. 305 din 24 iulie 2012 au constat în modificarea cu peste 50% a indicatorilor de performanţă specifici, precum şi a ponderii indicatorilor specifici, în funcţie de necesităţile de etapă ale sistemului de asigurări sociale de sănătate.

Măsurile dispuse prin Ordinul Preşedintelui CNAS nr. 305 din 24 iulie 2012 vizează reorganizarea sistemului de asigurări sociale de sănătate la nivelul conducerii instituţiilor care administrează acest sistem, respectiv privesc eficientizarea acestora prin stabilirea unor raporturi care să permită o apreciere obiectivă şi calitativă asupra activităţii lor.

Reorganizarea activităţii caselor de asigurări de sănătate din cadrul sistemului de asigurări sociale de sănătate din România este o prerogativă care aparţine Casei Naţionale de Asigurări de Sănătate şi este dată prin art. 266 alin. (2) din Legea nr. 95/2006, potrivit căruia, principalul obiect de activitate al acestei instituţii este asigurarea funcţionării unitare şi coordonate a sistemului de asigurări sociale de sănătate.

În conformitate cu art. 5 lit. A), pct. 3 din contractul de management, astfel cum acesta este reglementat în Ordinul Preşedintelui CNAS nr. 15/2008, cu modificările şi completările ulterioare, instituţia pârâtă are dreptul să aprobe modificarea indicatorilor de management.

Potrivit dispoziţiilor art. 278 alin. (4) din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătăţii, precum şi ale art. 12 alin. (2) pct. 1 din Statutul CNAS, aprobat prin H.G. nr. 972/2006, principalul rol al consiliului de administraţie al CNAS este de a elabora şi a realiza strategia naţională în domeniul asigurărilor sociale de sănătate.

Prin armonizarea indicatorilor de performanţă CNAS/CAS se creează premisele unei activităţi eficace de monitorizare şi control în timp real a sistemului de asigurări sociale de sănătate.

Conform prevederilor art. 33 alin. (5) din Statutul Casei Naţionale de Asigurări de Sănătate, aprobat prin H.G. nr. 972/2006, mandatul preşedintelui-director general al casei de asigurări de sănătate încetează, printre altele, la modificarea cu peste 50% a indicatorilor de performanţă care au stat la baza încheierii contractului.

Din modul de formulare a textului legal mai sus menţionat se poate observa că legiuitorul nu a făcut referire la ponderea pe care indicatorii de performanţă o au în punctajul criteriului de apreciere utilizat pentru evaluare.

În consecinţă, instanţa a apreciat că acest caz de încetare a mandatului preşedintelui-director general al casei de asigurări de sănătate vizează modificarea a mai mult de jumătate din indicatorii de performanţă ce au stat la baza încheierii contractului de management.

Astfel cum rezultă din cele de mai sus, prin Ordinul nr. 305/2012 nu a fost mărit numărul de indicatori de performanţă, fiind reglementat un număr mai mic de indicatori specifici (53), faţă de 64 de indicatori specifici, cât erau prevăzuţi prin Ordinul nr. 982/2009.

Aşadar, Curtea a apreciat că nu pot fi reţinute susţinerile reclamantei potrivit cărora ar fi avut loc o mărire artificială a numărului indicatorilor de performanţă.

Pe de altă parte, susţinerea reclamantei în sensul că unele dintre criteriile de performanţă nu îşi au raţiunea de a fi cuprinşi în aceşti indicatori, deoarece oricum reprezintă obligaţii de serviciu ale preşedintelui-director general al casei de asigurări de sănătate, sunt lipsite de relevanţă în verificarea îndeplinirii clauzei de încetare a mandatul preşedintelui-director general al casei de asigurări de sănătate ce face obiectul analizei de faţă.

Aceasta întrucât, pe de o parte, stabilirea criteriilor de performanţă este o prerogativă a Casei Naţionale de Asigurări de Sănătate, iar pe de altă parte, este firesc ca indicatorii de performanţă să fie în legătură cu obligaţii din contractul de management, câtă vreme aceşti indicatori sunt prevăzuţi în vederea evaluării mandatului preşedintelui-director general al casei de asigurări de sănătate.

Instanţa de fond a mai reţinut că norma legală menţionată nu cuprinde o condiţionare a modificării indicatorilor de performanţă de o modificare a atribuţiilor casei de asigurări de sănătate.

Pe de altă parte, a apreciat ca fiind nefondate şi criticile reclamantei prin care se susţine că ar fi vorba despre redenumiri, reaşezări şi detalieri ale indicatorilor anteriori, întrucât indicatorii vechi preluaţi fără modificări sau cu modificări sunt evidenţiaţi clar de către pârâtă în documentaţia ce a stat la baza aprobării Ordinului nr. 305/2012. În ce priveşte indicatorii noi, instanţa de fond a reţinut că terminologia folosită este una specifică domeniului asigurărilor sociale de sănătate, însă reclamanta nu a indicat niciunul dintre aceşti indicatori ca având corespondent în indicatorii vechi reglementaţi prin Ordinul nr. 982/2009.

Prin completarea la acţiune depusă la Dosar nr. x/2012 reclamanta a susţinut că nu este vorba despre o modificare cu mai mult de 50% a indicatorilor iniţiali deoarece ponderea fiecăruia dintre indicatorii generali stabiliţi prin Ordinul nr. 305/2012 ar fi aleasă aleatoriu şi nu se cunoaşte cât reprezintă fiecare indicator specific din total pondere.

Totodată, reclamanta a criticat includerea printre indicatorii de performanţă pentru preşedintele-director general al casei de asigurări de sănătate a indicatorilor specifici nr. 1, 3, 4, 5, asociaţi indicatorului general nr. 1, susţinând că aspectele respective sunt legate de atribuţii ale Casei Naţionale de Asigurări de Sănătate.

A mai susţinut că indicatorul specific nr. 6 vizează o problemă care nu era tranşată (taxa clawback), iar indicatorii specifici 7 - 11 sunt formulaţi în mod eronat.

Reclamanta a mai arătat că indicatorii specifici nr. 30 şi 32 asociaţi indicatorului general nr. 2 sunt eronaţi, întrucât nu rezultă cum se poate evalua informarea parţială, iar la indicatorul specific nr. 32 termenul de informare este folosit eronat, deoarece se lucrează într-un sistem informatic integrat, iar medicii aflaţi în contract sunt pe o listă validată de sistem în urma contractelor introduse.

Reclamanta a mai formulat critici pe indicatorul specific nr. 1 asociat indicatorului general nr. 3, arătând că evaluarea pe acest indicator este imposibilă în mod real şi obiectiv, deoarece machetele pentru o perioadă de raportare pot fi chiar mii.

În ceea ce priveşte indicatorii specifici 1, 2 şi 5, asociaţi indicatorului general 4, reclamanta a arătat că indicatorii corecţi ar fi cei anteriori prevăzuţi la pct. 38 a şi 38 b, că indicatorul specific nr. 2 încalcă principiul liberei concurenţe, iar modul de notare la indicatorul nr. 5 este deficitar, întrucât nu rezultă cum se evaluează afişarea parţială.

Instanţa de fond a apreciat toate aceste critici ca fiind nefondate având în vedere faptul că prerogativa stabilirii indicatorilor generali şi specifici pentru directorul general al CNAS şi pentru preşedinţii-directori generali ai casei de asigurări de sănătate aparţine Casei Naţionale de Asigurări de Sănătate, iar la stabilirea indicatorilor şi a ponderii acestora au fost avute în vedere, astfel cum s-a arătat mai sus, cerinţele de etapă care definesc sistemul de asigurări sociale de sănătate din punct de vedere al proiectelor, priorităţilor şi modificărilor legislative corelative, precum şi asocierea acestora cu obiectivele din contractul de management.

Pe de altă parte, faptul că referitor la unele dintre aspectele vizate de indicatorii de performanţă are atribuţii şi Casa Naţională de Asigurări de Sănătate nu este de natură a determina nelegalitatea reglementării indicatorului respectiv, întrucât, în mod evident evaluarea se raportează la îndeplinirea atribuţiilor ce revin casei de asigurări de sănătate pe segmentul respectiv.

Modalitatea de evaluare reglementată pentru indicatorii evidenţiaţi de reclamantă reprezintă un aspect care nu prezintă relevanţă din perspectiva analizei de faţă, care vizează verificarea modificării cu peste 50% a indicatorilor de performanţă ce au stat la baza contractului de management încheiat între părţi.

II. Recursul

1. Motivele de recurs invocate de reclamanta A.

Împotriva Sentinţei nr. 139 din 14 iunie 2017 a Curţii de Apel Galaţi, secţia contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs reclamanta A., solicitând modificarea în tot a sentinţei atacate, iar în rejudecare, admiterea cererii de chemare în judecată aşa cum a fost modificată.

În drept, recurenta reclamantă a invocat motivele de recurs prevăzute de art. 304 pct. 7 şi 9 C. proc. civ., iar în dezvoltarea acestora a arătat următoarele:

Revocarea mandatului său s-a dispus în perioada de suspendare a contractului de management datorita incapacităţii temporare de muncă, stabilită prin certificat medical conform legii. La data transmiterii actului administrativ prin fax la CAS Brăila se afla în concediu medical, cu începere din data de 20 iulie 2012, aşa cum rezultă din certificatul medical seria x nr. x. Astfel, deşi contractul de management este un act civil, la art. 4 pct. 5 şi 6 din acesta sunt prevăzute drepturile mandatarului la egalitate de şanse şi tratament şi dreptul la securitate şi sănătate în muncă, iar faptul că reclamanta se afla în concediu medical, aspect dovedit prin înscrisurile depuse la dosar, face ca ordinul de revocare a mandatului de preşedinte-director general al CAS Brăila să fie nelegal şi supus revocării.

Sentinţa atacată este nelegală şi netemeinică, deoarece nu s-a pronunţat asupra tuturor capetele de cerere şi nici nu a efectuat analiza comparativă a indicatorilor generali şi specifici, solicitată de către I.C.C.J. prin Decizia nr. 3668/2016. S-a limitat la a copia parţial Sentinţa civilă nr. 126/2014 pronunţată în Dosar nr. x/2013 şi parţial susţinerile pârâtei. În acest sens, textele copiate ad literam sunt cele marcate în documentele anexă nr. 1 şi doi la prezentul recurs. Acesta permite presupunerea că motivarea a fost realizată de către domnul Preşedinte B. şi nu de doamna preşedinte C.

Lipseşte cu desăvârşire, din conţinutul motivării, analiza comparativă, cu atât mai mult cu cât la dosar nu există indicatorii generali şi specifici vechi. Prin urmare nici sentinţa pronunţată nu face referire la conţinutul lor, ci se mărgineşte sa copieze nişte date din alte documente.

În primul rând, trebuie menţionat faptul ca Ordinul nr. 982/2009 nu conţine indicatori generali ci doar specifici. Numărul acestora este de 65 de indicatori specifici şi nu 63 aşa cum greşit se menţionează în hotărârea atacată la fila x alin. (5) (probabil s-a efectuat o copiere a textului din apărările paratelor considerând a fi fost corecte şi complete).

Deşi se vorbeşte despre 6 indicatori generali pentru funcţia de preşedinte director-general, aceştia nu se regăsesc în Ordinul nr. 982/2009, fiind probabil menţinuţi în Ordinul nr. 15/2008 - iniţial, aşa cum s-a întâmplat şi cu alţi indicatori.

La fila x alin. (6) din sentinţă se copiază din apărările pârâtelor, fără a se analiza susţinerile reclamantei, şi se menţionează ponderea unor indicatori individuali fără a exista o dovadă la dosar în acest sens. Pârâtele nu au depus documente care să susţină aceste aspecte ci doar au afirmat nişte aspecte nesusţinute cu dovezi.

Instanţa copiază şi următoarele alineate tot din apărările pârâtelor, fără a face analiza actului normativ invocat, şi anume H.G. nr. 972/2006, măcar domnul Preşedinte B. în sentinţa pronunţată la fila nr. x recunoaşte că s-a raportat la analiza comparativă făcut de pârâte şi nu a realizat o analiză proprie.

Din dispoziţiile art. 33 rezultă clar că este vorba despre o precizare legală care să indice caracterul civil al contractului de management şi nicidecum de o lămurire procedurală privind aprobarea indicatorilor sau modalitatea de concurs.

În aceste condiţii este firesc ca instanţa să ajungă la concluzii greşite şi să pronunţe hotărâri nelegale.

Alte fraze copiate din apărările pârâtelor este" Tot ca element de noutate, indicatorilor generali li se aplică ponderi în funcţie de importanţa şi complexitatea structurii indicatorilor ...", "acest proces de revizuire radical şi integrare a indicatorilor generali şi specifici pentru CNAS şi CAS, creează premisele unei activităţi eficace de monitorizare şi control la nivelul întregului sistem ...", aproape toată pagina nr. 7 şi pagina 88 din sentinţa atacată este copiată din apărările pârâtelor fără ca instanţa să-şi expună punctul propriu de vedere. Astfel, se reţine la alin. (8) de la fila x faptul că "există 37 de indicatori noi reglementaţi pentru preşedinte director-general al CAS", dar această susţinere este falsă deoarece nu se indică care sunt aceştia şi nu s-a realizat o analiză comparativă cu vechii indicatori.

Contractul este legea părţilor, susţine sentinţa atacată, dar tot atât de adevărat este şi faptul că o clauză pur potestativă este nulă, însă instanţa nu a analizat această apărare de fond şi nu s-a pronunţat asupra ei.

Instanţa nu s-a pronunţat nici asupra aspectului legat de restituirea salariilor.

Modificare indicatorilor a fost realizată artificial fără suport real şi doar cu dorinţa de a înceta contractele de management, conform dovezilor prezentate.

Instanţa mai reţine greşit faptul că "norma legală nu cuprinde o condiţionare a modificărilor indicatorilor de performanţă de o modificare a atribuţiilor casei ...", iar în acest context instanţa recunoaşte că s-a realizat o modificare a indicatorilor în mod abuziv, de aceea se şi prevedea ca modificarea să intervină în cazuri temeinic justificate pentru a proteja preşedinţii directori generali de abuzul Preşedintelui CNAS. În opinia primei instanţe, Preşedintele CNAS poate să facă ce doreşte dacă i-a numit pe preşedinţii de CAS, în acest context şi Preşedintele României poate să revoce din funcţie judecătorii pentru că el i-a numit (evident teorie aberantă şi exagerată).

Instanţa, copiind textual apărările pârâtelor vorbeşte şi despre "cerinţele de etapă" fără a explica care sunt acestea şi ce semnifică ele.

Instanţa a susţinut faptul că reclamanta nu a arătat care sunt indicatorii vechi rămaşi în cei noi, copiind susţinerile pârâtelor, deşi recunoaşte faptul că sunt folosiţi termeni specifici probabil că nu-i înţelege.

Prin analiza comparativă a indicatorilor, reclamanta-recurentă arată:

Indicatorii de la 1 la 18, 23 - 24 din Ordinul nr. 982/2009, care se referă la procentul de realizare a unor plăţi anuale şi trimestriale, având ca obiectiv verificarea faptului că la finalul lunii să nu mai existe nici un ban în cont din cei repartizaţi de CNAS pentru servicii medicale, adică "utilizarea disponibilului în cont la finele perioadei de raportare din deschiderile de credite efectuate" sunt corespunzători indicatorului 2 din noul Ordin nr. 305/2012, care vizează monitorizarea disponibilului în cont neutilizat la finele perioadei de raportare din deschiderile de credite efectuate.

Perioada de raportare se referă la perioada în care furnizorii de servicii medicale anunţă CAS despre serviciile prestate, iar deschiderile de credite înseamnă sumele alocate pentru serviciile medicale. Aceste perioade şi deschideri de credite se pot realiza şi cu privire la concedii medicale, servicii prestate în state UE etc.

Dacă rămâne instituţia cu bani în cont, înseamnă că solicitările efectuate nu sunt reale şi s-a cerut mai mult decât era justificat, în realitate acest lucru este greu de realizat atâta vreme cât totul este informatizat iar la CAS BRĂILA funcţionează SIUI şi ER-P.

În consecinţă, s-au făcut din 20 de indicatori unul singur, consecinţele fiind aceleaşi, toţi aceşti indicatori vizează efectuarea plăţilor către furnizori de servicii, personal, asiguraţi pentru concedii medicale, funcţionarea CAS etc., între indicatorii care vizează realizare plăţilor şi cea de monitorizare a realizării plăţilor neexistând diferenţă.

Indicatorii 33 şi 34 din Ordinul nr. 982/2009 - modalitatea de contractare de servicii medicale respectă prevederile contractului-cadru şi ale normelor de aplicare a acestuia, respectiv a termenului de finalizare a procesului de contractare au fost transformaţi în indicatorul specific nr. 3 în cadrul Ordinului nr. 305/2012, monitorizare procesului de contractare, fiind punctate tot activităţilor de respectare/nerespectare a termenului de finalizare a procesului de contractare.

Recurenta-reclamantă arată că, deşi este nou, indicatorul specific nr. 1 din Ordinul nr. 305/2012 se referă la monitorizarea plăţilor restante peste 90 de zile de la termenul de scadenţă la sfârşitul perioadei de raportare, din care: - fără plăţi restante - 5 puncte; - existenţa plăţilor restante peste 90 de zile de la termenul de scadenţă - 0 puncte. este abuziv şi aberant, întrucât nu se poate imputa preşedintelui CAS lipsa de bani pentru efectuarea plăţilor serviciilor medicale sau concediilor medicale, deoarece CAS cere bani la CNAS şi plăteşte doar dacă CNAS îi trimite bani. În aceste condiţii, neplata restanţelor este imputabilă CNAS şi nu CAS.

Recurenta susţine că este nou şi Indicatorul nr. 4 din Ordinul nr. 305/2012, privitor la monitorizarea organizării cadrului de implementare şi sistemului prescrierii electronice prin monitorizarea organizării întâlnirilor cu medicii prescriptori şi furnizorii de medicamente pentru informarea acestora cu privire la utilizarea soluţiei informatice şi monitorizarea asigurării că până la 31 decembrie 2012 medicii prescriptori utilizează prescripţia medicală electronică; însă arată că acest sistem a fost introdus în perioada anului 2013, astfel că acest indicator nu trebuia introdus în 2012.

Formatul exclusiv electronic a început teoretic la 1 ianuarie 2013, practic a durat ceva mai mult timp.

Recurenta admite că este nou şi indicatorul nr. 5 din Ordinul nr. 305/2012 - monitorizarea organizării cadrului de implementare a sistemului naţional al cardului naţional de asigurări sociale de sănătate, prin distribuirea acestuia în termenul stabilit de către CNAS, sub aspectul faptului că până în anul 2012 nu a existat această noţiune. Consideră însă că acest indicator a fost introdus prematur, pentru a crea impresia modificării substanţiale a indicatorilor, cu consecinţa destituirii preşedinţilor directori-generali, având în vedere faptul că s-a început emiterea cardurilor în septembrie 2014, astfel că în perioada 2012 - 2014 CAS nu a avut proceduri sau activităţi de realizat în acest domeniu.

Indicatorul nr. 6 din Ordinul nr. 305/2012 - monitorizarea asigurării respectării termenelor de raportare de către unităţile sanitare cu paturi, farmaciile cu circuit deschis şi centrele de dializă care au obligaţia raportării consumului de medicamente, în vederea stabilirii contribuţiei (...) corespunde indicatorului 36 din Ordinul nr. 982/2009 - corectitudinea situaţiilor transmise referitoare la activitatea desfăşurată de furnizorii de servicii medicale, medicamente şi dispozitive medicale, pe baza contractelor încheiate de casa de asigurări de sănătate cu aceştia.

Faţă de modul de reformulare a acestui indicator, recurenta-reclamantă arată că datele solicitate de către CNAS sunt cele privind raportarea de servicii medicale de către furnizori, farmacii, spitale (unităţi sanitare cu paturi etc). Astfel apreciază că termenele de raportare practic nu necesita monitorizare deoarece se introduc în SIUI şi după perioada de raportare ele nu mai pot fi descărcate. Introducerea aceluiaşi indicator 36 sub altă formă nu înseamnă că a apărut un indicator nou, ci doar că i s-a dat altă formă pentru a putea atinge nereal procentul de 50%. CNAS se bazează pe faptul ca judecătorii nu cunosc sistemul informatic al sistemului de sănătate atât de bine încât să realizeze ce presupun aceşti indicatori, care conţin acelaşi rezultat dar cu alte cuvinte.

Cu referire la indicatorii nr. 7 - 11 din Ordinul nr. 305/2012, care au ca obiectiv monitorizarea planificării acţiunii de control cel puţin o dată la 3 ani în asistenţa medicală primară, în asistenţa medicală ambulatorie de specialitate clinică în asistenţa medicală ambulatorie de specialitate paraclinică în asistenţa medicală spitalicească şi monitorizarea planificării acţiunii de control cel puţin o dată la 3 ani pentru furnizorii de medicamente cu sau fără contribuţie personală, recurenta reclamantă susţine că nici aceştia nu sunt noi. Aceştia corespund indicatorilor 57 şi 58 din Ordinul nr. 982/2009, care vizează adaptarea obiectivelor, organizarea şi planificarea activităţii de control în funcţie de raportul între numărul de controale neplanificate faţă de cele planificate, gradul de realizare a planului de control, respectiv eficacitatea şi monitorizarea performanţelor activităţii de control, având la bază gradul de implementare a măsurilor dispuse în urma acţiunii de control şi gradul de recuperare a sumelor constatate şi stabilite ca fiind sume încasate necuvenit din Fondul naţional unic de asigurări sociale de sănătate.

În acest context, recurenta-reclamantă precizează că activitatea de control în cadrul CAS era reglementată de Ordinul nr. 610/2011 şi prevedea ca acţiunea de control la furnizorii de servicii medicale sa fie realizata o data la 3 ani cel mai târziu, justificat de termenul general de prescripţie de 3 ani.

Prin urmare, fiind vorba de o obligaţie legală care exista şi în baza vechilor indicatori, "planificarea activităţii de control" presupunea controale efectuate în baza planului anual aprobat de CNAS condiţia celor 3 ani era îndeplinită. Consideră că rearanjarea în pagina a acestor indicatori s-a realizat doar pentru a se încadra, aparent, în procentul de 50%. În consecinţă, arată că aceşti indicatori nu sunt noi.

Cu referire la indicatorii nr. 21 şi 22, prin care se face vorbire despre fidelizarea personalului, recurenta-reclamantă a arătat că acele stimulente au fost desfiinţate prin măsuri legislative, deci ele nu mai existau în Ordinul nr. 305/2012 publicat în monitor, aşa încât ori s-a aprobat altceva decât s-a publicat ori s-a comunicat greşit instanţei de judecata.

În ceea ce priveşte indicatorul nr. 23 - monitorizarea ponderii formularelor europene, solicitărilor pentru acordarea de prevedere bugetară, cererilor pentru efectuarea plăţilor externe returnate de CNAS din totalul celor emise, ca urmare a completării defectuoase a acestora, datorită nerespectării dispoziţiilor legale în vigoare recurenta reclamantă a arătat că acesta corespunde cu indicatorii 45, 46, 48, 49, 50, şi 51 prin care sunt punctate, în funcţie de anumite cote procentuale sau termene, numărul formularelor emise corect în aplicarea documentelor internaţionale cu prevederi în domeniul sănătăţii la care România este parte, utilizarea aplicaţiilor informatice privind muncitorii migranţi şi a celei privind eliberarea cardului; numărul cererilor de decontare servicii medicale acordate pe teritoriul statelor membre UE soluţionate faţă de numărul total de solicitări; numărul solicitărilor pentru acordarea de prevedere bugetară returnate de la CNAS ca urmare a completării defectuoase a acestora, datorită nerespectării dispoziţiilor legale în vigoare; termenul de transmitere a solicitărilor pentru acordarea de prevedere bugetară pentru cererile depuse de asiguraţi (documentaţie completă, inclusiv corespondenta cu organismele de legătură); termenul de răspuns la solicitările instituţiilor competente şi/sau a organismelor de legătură.

Procedura privind formularele europene pentru cetăţenii români care beneficiază de servicii medicale în străinătate nu s-a modificat de la înfiinţare şi până în prezent, modificarea aşezării în pagină a indicatorilor aşa zişi noi au fost realizaţi doar cu scopul atingerii procentului de 50% fără însă a fi indicatori noi.

Indicatorul 25 din Ordinul nr. 305/2012 - monitorizarea numărului de litigii în care au fost pronunţate hotărâri definitive şi irevocabile cu asiguraţii/furnizorii de servicii medicale, medicamente şi dispozitive medicale, ca urmare a neprimirii unui răspuns din partea CAS în termenul legal, are corespondent în indicatorul nr. 53 din Ordinul nr. 982/2009, iar indicatorul 26 în indicatorul nr. 52 din acelaşi ordin.

Indicatorii nr. 27 şi 28 din Ordinul nr. 305/2012 - utilizarea eficientă a patrimoniului cu privire la echipamentele IT, raportat la numărul de sesizări primite trimestrial de către CNAS din partea furnizorilor; nivelul de implicare în implementarea sistemelor informatice naţionale coincid cu indicatorii 42- număr de module SIUI-ERP aflate în producţie la nivelul CAS şi 43 - gradul de implicare în implementarea, integrarea şi operarea SIUI-ERP.

Precizează că la acea dată programe informatice naţionale erau doar SIUI şi ERP. Prescripţia electronica a apărut 2013 - 2014 iar cardul teoretic în 2015.

Indicatorul nr. 29 din Ordinul nr. 305/2012 - respectarea obligaţiilor legale cu privire la politicile de securitate şi confidenţialitate a datelor au corespondent în Ordinul nr. 982/2009 în indicatorul 44 - care punctează gradul de implicare privind politicile de securitate a datelor.

În acest sens, există şi legea privind operatorii de date cu caracter personal pe care toţi angajaţii CAS trebuie să o respecte. Introducerea cuvântului confidenţialitate în conţinutul indicatorului nu constituie o modificare a acestuia, prin urmare, acesta nu este indicator nou.

Indicatorii nr. 30 şi 31 din Ordinul nr. 305/2012 - respectarea obligaţiei CAS de a asigura informarea asiguraţilor conform prevederilor legale - monitorizare totală sau parţială; gradul de satisfacţie a asiguraţilor pe baza chestionarului de evaluare, au corespondent în Ordinul nr. 982/2009 în indicatorii nr. 28, 29 şi 30, care punctează, în funcţie de anumite cote procentuale, gradul de acces al asiguraţilor la informaţiile de interes public specifice CAS, gradul de asigurare a transparenţei decizionale la nivelul CAS pentru creşterea nivelului de responsabilitate faţă de asiguraţi, gradul de satisfacţie a asiguraţilor pe baza chestionarului de evaluare aprobat prin ordinul CNAS.

Indicatorul nr. 32 din Ordinul nr. 305/2012 - informarea furnizorilor de medicamente cu privire la medicii care nu mai sunt în relaţie contractuală cu CAS corespunde cu indicatorul nr. 32 din vechiul ordin.

Indicatorul nr. 33 din Ordinul nr. 305/2012 - respectarea termenelor de raportare a situaţiilor privind activitatea desfăşurată de furnizorii de servicii medicale, medicamente şi dispozitive medicale, pe baza contractelor încheiate de CAS cu aceştia - monitorizare/monitorizare parţială corespunde cu indicatorii nr. 35 şi 36 din vechiul ordin, care punctează respectarea termenul de raportare/întârzierea raportărilor. Astfel, indicatorul nr. 36 din Ordinul nr. 982/2009 punctează, în raport de anumite cote procentuale, corectitudinea situaţiilor transmise referitoare la activitatea desfăşurată de furnizorii de servicii medicale, medicamente şi dispozitive medicale, pe baza contractelor încheiate de casa de asigurări de sănătate cu aceştia (acest indicator se referă la respectarea formatului în care sunt solicitate datele, formulelor de calcul. cerinţelor formulate prin note/precizări).

Indicatorul nr. 34 din Ordinul nr. 305/2012 - gradul de recuperare a sumelor imputate în urma controalelor efectuate (sume încasate necuvenit din fondul naţional unic de asigurări sociale de sănătate de către furnizorii de servicii medicale, medicamente şi dispozitive medicale, amenzi contravenţionale, sancţiuni. La calculul indicatorului se vor lua în considerare numai sumele care au termen de recuperare/încasare în perioada de raportare.): - monitorizare/monitorizare parţială are corespondent în Ordinul nr. 982/2009 cu indicatorul nr. 22 şi 58 - gradul de recuperare a sumelor reprezentând creanţe restante, faţă de sumele înscrise în titlurile executorii; eficacitatea şi monitorizarea performanţelor activităţii de control a) gradul de implementare a măsurilor dispuse în urma acţiunii de control; b) gradul de recuperare a sumelor constatate şi stabilite ca fiind sume încasate necuvenit din Fondul naţional unic de asigurări sociale de sănătate;

Indicatorul nr. 35 din Ordinul nr. 305/2012 - gradul de implementare a măsurilor dispuse în urma acţiunilor de control care au termen perioada de raportare: - monitorizare/monitorizare parţială corespunde cu indicatorul 58 lit. a) în Ordinul nr. 982/2009.

Indicatorul general 3 - indicator specific nr. 1 corespunde documentaţiei aflate la dosar fila x: "1. Monitorizarea respectării cerinţelor formulate în machetele de raportare ale CAS solicitate de CNAS prin direcţiile de specialitate referitoare la corectitudinea conţinutului (respectarea formatului, formulelor de calcul, cerinţelor formulate prin note/precizări) şi a termenelor de raportare corespunde în Ordinul nr. 982/2009 cu indicatorul nr. 41 -întocmirea şi transmiterea către CNAS a raportărilor (sub aspectul conţinutului şi respectarea termenelor. Acesta nu este indicator nou sau modificat deoarece are acelaşi conţinut, introducând trei cuvinte de legătura. Raportările sunt solicitate de către CNAS în baza unor machete ce trebuiesc respectate, aceste date sunt cuprinse în sistemul informatic. Indicator general 3 indicator specific nr. 2 corespunde documentaţiei aflate la dosar fila x:

"2. Nivelul de implementare a sistemului de control managerial intern la nivelul CNAS: Da/Nu - existenţa registrului de riscuri - existenţa programului de dezvoltare a sistemului de control managerial - existenţa deciziei de constituire a comisiei de monitorizare, coordonare şi îndrumare metodologică pentru dezvoltarea sistemului de control managerial; - existenţa procedurilor de lucru formalizate pe activităţi, actualizate şi complete are corespondent în Ordinul nr. 982/2009 cu indicatorul nr. 63 - Nivelul de implementare a sistemului de control managerial intern la nivelul CAS. Existenţa registrului de riscuri, existenţa programului de dezvoltare a sistemului de control managerial, existenţa deciziei de constituire a comisiei de monitorizare (...).

Indicatorul general 4 - indicator specific nr. 1 corespunde documentaţiei aflate la dosar fila x "Indicatori specificii. Management proactiv în domeniul relaţiilor publice - analiză imagine: - pozitivă/neutră/negativă are corespondent în Ordinul nr. 982/2009 cu indicatorul indicator nr. 38. Management proactiv în domeniul relaţiilor publice:a) analiză imagine; b) număr apariţii media în scopul promovării imaginii CAS şi informării asiguraţilor,

Indicatorul general 4 - indicator specific nr. 2 în Ordinul nr. 305/2012 - numărul de sesizări înregistrate la CNAS referitoare la nerespectarea legislaţiei privind soluţionarea petiţiilor, pe trimestre, este indicator nou, asemenea şi indicatorii nr. 3, 4 şi 5 din varianta publicată sunt noi.

Solicită a se avea în vedere şi motivele invocate în cererea de chemare în judecata.

2. Apărările formulate de intimata Casa Naţională de Asigurări de Sănătate.

Prin întâmpinarea formulată, intimata a solicitat respingerea recursului reclamantei, invocând următoarele apărări:

Recurenta-reclamantă a îndeplinit funcţia de preşedinte - director general al C.A.S., Brăila fiind numită în funcţie prin Ordinul preşedintelui CNAS. nr. 515 din 1 iunie 2010 în urma promovării concursului organizat în perioada 26 - 27 mal 2010, între părţi încheindu-se contractul de management nr. 8 din 1 iunie 2010, în conformitate cu art. 288 alin. (1) din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătăţii coroborat cu art. 33 alin. (2) din Statutul CNAS aprobat prin H.G. nr. 972/2006, modificat prin H.G. nr. 1586/2007, la art. 10 din contract fiind stabilite modalităţile de încetare a acestuia, iar la lit. e) a fost prevăzută încetarea contractului la modificarea cu peste 50% a indicatorilor de performanţă ce au stat la baza încheierii acestuia.

Acest contract a avut în componenţa sa indicatorii de performanţă generali şi specifici, a avut natură civilă, aplicându-se regulile generale referitoare la mandat prevăzute de C. civ., (prevăzute de art. 1552 pct. 1, art. 1553 şi art. 1555 din vechiul C. civ. corespondent al art. 2030 lit. a) şi art. 2031 alin. (1) din Noul C. civ.), iar modelul acestuia s-a avizat de Consiliul de Administraţie al CNAS.

Tot în acest sens, Legea nr. 95/2008, cu modificările şi completările ulterioare, a stabilit cadrul general pentru realizarea reformei în sistemul sanitar, precum şi faptul că asigurările sociale de sănătate reprezintă principalul sistem de finanţare a ocrotirii sănătăţii populaţiei, rezultând faptul că, măsurile care trebuie luate pentru a realiza o reformă reală în sistemul sanitar vizează relaţiile dintre casa de asigurări de sănătate - asigurat, Casa de asigurări de sănătate - furnizor de servicii medicale, cât şi cadrul Instituţional de funcţionare a sistemului de asigurări sociale de sănătate la nivelul C.A.S.

Raportul juridic instituit între CNAS şi reclamantă a fost unul de drept civil, specific unui contract de mandat încheiat în temeiul C. civ. Astfel, în mod corect instanţa de fond a apreciat ca fiind nefondate criticile reclamantei prin care se susţine că ar fi vorba despre redenumiri, reaşezări şi detalieri ale indicatorilor anteriori, întrucât indicatorii vechi preluaţi fără modificări sau cu modificări sunt evidenţiaţi clar de către pârâtă în documentaţia ce a stat la baza aprobării Ordinului nr. 305/2012, în ce priveşte indicatorii noi instanţa de fond a reţinut că terminologia folosită este una specifică domeniului asigurărilor sociale de sănătate, însă reclamanta nu a indicat niciunul dintre aceşti indicatori ca având corespondent în indicatorii vechi reglementaţi prin Ordinul nr. 982/2009.

În acest sens, în convenţia încheiată între părţi au fost cuprinşi indicatorii de performanţă generali şi specifici prin care să se eficientizeze activitatea managerială la nivel local (Implicit la nivelul CAS, Brăila),implementând soluţii concrete, în vederea asigurării unui management cu realizarea celor mal bune rezultate economico - financiare, cu transpunerea obiectivelor asumate prin contractul de management.

Indicatorii mal sus menţionaţi au fost enumeraţi prin Ordinul preşedintelui C.N.A.S. nr. 15/2008, cu modificările ulterioare, în care s-a stabilit şi modelul contractului de management şi anexa acestuia, iar prin Ordinul preşedintelui C.N.A.S. nr. 305/2012 a fost pusă în aplicare Hotărârea Consiliului de administraţie al C.N.A.S. nr. 8/2012, prin care s-au modificat indicatorii de performanţă atât pentru directorul general al C.N.A.S. cât şi pentru preşedinţii - directori generali ai caselor de asigurări de sănătate, modificare justificată de necesitatea întăririi responsabilităţii manageriale la nivel executiv, central şi local, şi, totodată, au fost redefiniţi indicatorii generali de management, fiind stabiliţi 4 astfel de indicatori, la doi dintre aceştia s-a asociat un set de indicatori specifici, aplicaţi la nivelul C.N.A.S şi al caselor de asigurări de sănătate.

De asemenea, după emiterea Ordinului preşedintelui C.N.A.S. nr. 305/2012, care a reprezentat o revizuire radicală şi integrală a indicatorilor generali şi specifici, s-a stabilit un nou contract cadru de management şi o nouă anexă a acestuia.

În consecinţă, preşedintele C.N.A.S. a emis Ordinul nr. 398 din 10 august 2012 prin care a revocat mandatul acordat reclamantei pentru organizarea, conducerea şi administrarea C.A.S. Brăila, cu urmare a modificării cu peste 50% a Indicatorilor de performanţă ce au stat la baza contractului.

Indicatorii de performantă generali şi specifici şi cerinţele specifice postului de preşedinte-director general al caselor de asigurări de sănătate se avizează de Consiliul de Administraţie al CNAS şi se aprobă de Preşedintele CNAS. potrivit dispoziţiilor art. 33 alin. (3) din H.G. nr. 972/2009 cu modificările şi completările ulterioare.

Ordinul Preşedintelui Casei Naţionale de Asigurări de Sănătate nr. 305 din 24 iulie 2012 privind modificarea Ordinului preşedintelui Casei Naţionale de Asigurări de Sănătate nr. 15/2008 pentru aprobarea Metodologiei privind organizarea concursului pentru ocuparea postului de director general al Casei Naţionale de Asigurări de Sănătate şi a posturilor de preşedinţi-directori generali al caselor de asigurări de sănătate, în vederea îndeplinirii Indicatorilor de performanţă, încheierea contractelor de management şi evaluarea activităţii acestora s-a publicat în Monitorul Oficial al României partea I nr. 512 din 26 iulie 2012.

În mod corect şi cu respectarea prevederilor legale în materie, instanţa de fond a apreciat ca nefondate criticile recurentei - reclamante referitoare la indicatorii specifici nr. 1, 3, 4, 5 asociaţi indicatorului general la indicatorii specifici nr. 6 - 11, la indicatorii specifici nr. 30 şi 32 asociaţi Indicatorului general nr. 2, la indicatorul specific nr. 1 asociat indicatorului general nr. 3 şi la indicatorii specifici 1, 2 şi 5 asociaţi indicatorului general nr. 4.

Astfel, instanţa de fond a reţinut că prerogativa stabilirii indicatorilor generali şi specifici pentru directorul general al C.N.A.S, precum şi pentru preşedinţii - directori generali al caselor de asigurări de sănătate, aparţine C.N.A.S., iar la stabilirea indicatorilor şi a ponderii acestora au fost avute în vedere, astfel cum s-a arătat mal sus, cerinţele de etapă care definesc sistemul de asigurări sociale de sănătate din punct de vedere al proiectelor, priorităţile şi modificările legislative corelative, precum şi asocierea acestora cu obiectivele din contractul de management.

Modalitatea de evaluare reglementată pentru Indicatorii evidenţiaţi de recurenta-reclamantă reprezintă un aspect care nu prezintă relevanţă din perspectiva analizei de faţa, care vizează verificarea modificării cu peste 50% a indicatorilor de performanţă ce au stat la baza contractului de management încheiat între pârâţi.

Prin Ordinul Preşedintelui CNAS nr. 305 din 24 iulie 2012, a fost modificată Anexa 6 la Ordinul Preşedintelui Casei Naţionale de Asigurări de Sănătate nr. 15 din 18 ianuarie 2008, în sensul introducerii unor noi indicatori de performanţă specifici care trebuie îndepliniţi de preşedinţi-directori generali al CAS.

Ca urmare a modificării cu peste 50% a indicatorilor de performanţă stabiliţi potrivit Ordinului Preşedintelui CNAS nr. 305/2012, contractul de management încheiat la data de 1 iunie 2010 cu CNAS, a încetat, potrivit art. 10 lit. c) din acest contract.

Modificările legislative aduse prin Ordinul Preşedintelui CNAS nr. 305 din 24 iulie 2012 pentru modificarea Metodologiei privind organizarea concursului pentru ocuparea postului de director general al Casei Naţionale de Asigurări de Sănătate şi a posturilor de preşedinţi-directori generali ai caselor de asigurări de sănătate, au constat în modificarea cu peste 50% a indicatorilor de performanţă specifici, precum a ponderii indicatorilor specifici în funcţie de necesităţi de etapă ale sistemului de asigurări sociale de sănătate.

Măsurile dispuse prin Ordinul Preşedintelui CNAS nr. 305 din 24 iulie 2012 vizează reorganizarea sistemului de asigurări sociale de sănătate la nivelul conducerii instituţiilor care administrează acest sistem, respectiv CNAS şi C.A.S. şi privesc eficientizarea acestora prin stabilirea unor raporturi care să permită o apreciere obiectivă şi calitativă asupra activităţii lor, iar reorganizarea acestui sistem reprezintă un interes public,

Astfel, prin Ordinul nr. 305/2012 au fost redefiniţi indicatorii generali de management în patru Indicatori: respectiv capacitate managerială, capacitatea de a obţine cele mal bune rezultate cu resursele disponibile, competenţă şi răspundere decizională, corectitudine şi loialitate, fiecăruia atribuindu-i-se indicatori specifici, respectiv un număr de 11, 35, 2 şi 5 pentru fiecare indicator general. Conceptul de Integrare a Indicatorilor specifici în Indicatorii generali şi conţinutul grilei de evaluare a modificat cu peste 50% indicatorii aprobaţi prin Ordinul nr. 15/2008, fiind elaboraţi 37 de indicatori noi din cei 53 de indicatori din Ordinul nr. 15/2008, 44 au fost eliminaţi, iar restul de 9 indicatori au fost modificaţi. Astfel că, modificarea a depăşit procentul de 50%, ceea ce a justificat încetarea contractului de management, care prevede la art. 6 pct. (4) că programul minimal, obiectivele şi indicatorii la a căror realizare se obligă preşedintele - director general sunt cale prevăzute în anexa le contract, reglementată prin Ordinul preşedintelui C.N.A.S., nr. 15/2006, cu modificările şi completările ulterioare.

De asemenea, subliniază că reorganizarea activităţii tuturor caselor de asigurări de sănătate din cadrul sistemului de asigurări sociale de sănătate din România, inclusiv a CAS Brăila, este o prerogativă care aparţine Casei Naţionale de Asigurări de Sănătate şi este dată prin art. 266 alin. (2) din Legea nr. 95/2006, cu modificările şi completările ulterioare (aplicabilă în speţă), potrivit căruia, principalul obiect de activitate al acestei instituţii este asigurarea funcţionării unitare şi coordonate a sistemului de asigurări sociale de sănătate.

Pe cale de consecinţă, prin armonizarea indicatorilor de performanţă CNAS/CAS se creează în plus, premisele unei activităţi eficace de monitorizare şi control în timp real a sistemului de asigurări sociale de sănătate.

De asemenea, în mod corect instanţa de fond a reţinut faptul că, motivul privind atribuţiile C.N.A.S. referitoare la unele dintre aspectele vizate de indicatorii de performanţă nu este de natură a determina nelegalitatea reglementării indicatorului respectiv, întrucât, în mod evident, evaluarea se raportează la îndeplinirea atribuţiilor ce revin casei de asigurări de sănătate pe segmentul respectiv.

În consecinţă, instanţa de fond a reţinut în mod corect că, Ordinul nr. 398 din 10 august 2012 privind revocarea mandatului recurentei-reclamante A. de preşedinte - director general al C.A.S. Brăila, justificată de modificarea cu peste 50% a Indicatorilor de performanţă care au stat la baza încheierii contractului de management a fost legal emis, motiv pentru care cererea reclamantei de anulare a acestui ordin, precum şi cererile accesorii şi cererea de obligare a pârâtei la plata unor daune morale, apar ca fiind nefondate.

3. Analiza motivelor de casare

Cu referire la critica recurentei, în sensul că revocarea mandatului a fost dispusă în perioada în care contractul său de management a fost suspendat, datorită incapacităţii sale temporare de muncă, Înalta Curte reţine următoarele:

În prealabil, trebuie reamintit că recurenta - reclamantă a îndeplinit funcţia de preşedinte - director general al C.A.S. Brăila, fiind numită în funcţie prin Ordinul preşedintelui CNAS nr. 515 din 1 iunie 2010, între părţi încheindu-se Contractul de management nr. 8 din 1 iunie 2010, în conformitate cu art. 288 alin. (1) din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătăţii, coroborat cu art. 33 alin. (2) din Statutul CNAS, aprobat prin H.G. nr. 972/2006, modificat prin H.G. nr. 1586/2007, la art. 10 din contract fiind stabilite modalităţile de încetare a acestuia, una dintre aceste cauze constând în modificarea cu peste 50% a indicatorilor de performanţă ce au stat la baza încheierii contractului încheiat.

Acest contract a avut în componenţa sa indicatori de performanţă generali şi specifici, a avut natură civilă fiind supus regulilor generale referitoare la mandat prevăzute de C. civ., (prevăzute de art. 1552 pct. 1, art. 1553 şi art. 1555 din vechiul C. civ. corespondent al art. 2030 lit. a) şi art. 2031 alin. (1) din Noul C. civ.), iar modelul acestuia s-a avizat de Consiliul de Administraţie al CNAS.

Prin Ordinul nr. 398 din 10 august 2012, emis de Preşedintele CNAS, s-a dispus revocarea mandatului acordat, justificat de modificarea cu peste 50% a indicatorilor de performanţă care au stat la baza încheierii contractului de management.

Este adevărat că, în temeiul dispoziţiilor art. 60 din Legea nr. 53/2003 privind Codul muncii, se interzice concedierea salariaţilor pe durata incapacităţii temporare de muncă, stabilită prin certificat medical conform legii.

Aceeaşi interdicţie rezultă şi din interpretarea coroborată a dispoziţiilor art. 96 alin. 3 cu art. 94 lit. h) din Legea nr. 188/1999 privind statutul funcţionarilor publici, în ceea ce priveşte încetarea raportului de serviciu al funcţionarilor publici.

Având în vedere însă că în cauză nu se analizează legalitatea încetării contractului individual de muncă sau a raportului de serviciu al recurentei reclamante, controlul de legalitate exercitat având ca obiect încetarea unui contract de management în temeiul unei clauze de revocare prevăzută în contract, care este supus regimului juridic prevăzut de art. 1532 şi următoarele din vechiul C. civ., fără a pune în discuţie drepturile de asigurări sociale de care beneficia mandatara în temeiul clauzelor speciale stipulate prin acelaşi contract, emiterea şi comunicarea ordinului de revocare în perioada concediului de medical nu constituie un motiv de nelegalitate a acestuia. Chiar dacă prima instanţă nu a răspuns în mod explicit la aceste critici, stabilirea regimului juridic aplicabil, specific mandatului civil, permite să se subînţeleagă netemeinicia acestora. Concluzia se impune şi prin prisma reglementărilor derogatorii existente în privinţa efectelor contractului de mandat, care prevăd posibilitatea revocării mandatului în situaţiile în care interesele mandantului o cer, nefiind necesar ca în acest sens să existe acordul mandatarului. Prin urmare, condiţia de încetare pur potestativă a contractului nu îşi găseşte aplicabilitate în cauză.

În jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie s-a stabilit că nu poate fi considerată pur potestativă clauza prin care părţile unui contract de mandat au prevăzut posibilitatea denunţării unilaterale a acestuia, întrucât o astfel de clauză este în acord cu dispoziţiile art. 1552 C. civ. (art. 2030 noul C. civ.), potrivit cărora mandatul se stinge prin revocarea sa de către mandant sau renunţarea mandatarului la mandat. Înalta Curte a precizat că în contractele sinalagmatice condiţia suspensivă pur potestativă este nulă, cu consecinţa nulităţii contractului pentru lipsă de cauză, dacă existenţa creanţei creditorului depinde în întregime de voinţa debitorului său care ţine creditorul la bunul său plac, ipoteză care nu se regăseşte în cauză. Înalta Curte a mai subliniat că textul art. 1552 C. civ. particularizează la mandat dispoziţiile art. 969 alin. (2) C. civ. (art. 1270 noul C. civ.) şi reprezintă o abatere de la principiul simetriei încheierii contractelor, în sensul că, prin esenţa sa, mandatul poate fi desfiinţat şi prin voinţa uneia dintre părţi, nu numai prin consens. (Decizia nr. 2060 din 5 iunie 2014 pronunţată în recurs de secţia a II-a civilă a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie având ca obiect constatarea inexistenţei dreptului de a denunţa unilateral contractul de mandat).

Cu referire la criticile recurentei reclamante, potrivit cărora modificarea indicatorilor de performanţă ar trebui să fie considerată abuzivă dacă nu intervine în cazuri temeinic justificate, Înalte Curte, în acord cu prima instanţă, reaminteşte considerentele Deciziei de casare nr. 3688 din 21 decembrie 2016, prin care s-a stabilit cu forţă obligatorie, că "instanţa de fond în mod eronat a anulat Hotărârea Consiliului de Administraţie al CNAS nr. 8 din 23 iulie 2012 pentru avizarea indicatorilor de performanţă şi Ordinul Preşedintelui CNAS nr. 305 din 24 iulie 2012, pentru aprobarea indicatorilor de performanţă, reţinând că aceste acte administrative sunt legale în raport de criticile reclamantei.

În acest context trebuie reamintit că, potrivit definiţiei date de art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004, privind contenciosul administrativ, exercitarea abuzivă, în exces de putere, a dreptului de apreciere al autorităţilor publice presupune ori încălcarea limitelor competenţei prevăzute de lege ori încălcarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor. Or, în prezenta cauză, conform dispoziţiilor deciziei de casare, instanţa de rejudecare urma să analizeze dacă modificarea indicatorilor de performanţă este reală sau nu, faţă de susţinerea recurentei reclamante că nu a existat o modificare de substanţă care să vizeze peste 50 % din indicatorii iniţiali, ci doar redenumiri, reaşezări şi detalieri a indicatorilor vechi, fără a impune cercetarea modificărilor aduse prin prisma excesului de putere în exercitarea atribuţiilor prevăzute de lege.

Critica reclamantei recurente, în sensul că prima instanţă copiază apărările pârâtei, însă dovada nu se află la dosar, este neconcludentă. Având în vedere faptul că actele administrative cu caracter normativ fac parte din sistemul de drept, fiind publicate în Monitorul Oficial, analiza legalităţii acestora nu impune depunerea lor integrală la dosar.

Nu este concludentă nici critica recurentei în sensul că Ordinul nr. 982/2009 nu conţine indicatori generali, sau că numărul indicatorilor prevăzuţi de acesta este de 65 şi nu de 63, menţiune care are natura unei erori materiale. Astfel, actul administrativ normativ de bază aplicabil este Ordinul 15/2008, pentru aprobarea metodologiei (...) în vederea îndeplinirii indicatorii de performanţă, care a fost modificat de mai multe ori, relevante fiind, sub aspectul soluţionării prezentei cauze, modificările aduse prin Ordinul nr. 982/2009, precum şi cele stabilite prin Ordinul 305/2012. Astfel, Ordinul nr. 15/2008, modificat prin Ordinul nr. 982/2009, la Anexa 6, pentru preşedinţi - directori generali CAS prevede 6 indicatori generali: 1 - managementul volumului de activitate, 2 - responsabilitate, 3 - analiză şi sinteză, 4 - modul de realizare, 5 - aptitudini manageriale şi 6 - probitate şi etică, punctarea acestora în cote procentuale rezultând din fişa de evaluare care constituie anexa 8 al respectivului ordin.

În locul acestor 6 indicatori generali au fost aprobaţi, în urma modificărilor aduse actului de bază prin Ordinul 305/2012, un număr de 4 indicatori generali.

Primul indicator general - capacitatea managerială, a fost definit prin prisma aptitudinilor de previziune, organizare, conducere, coordonare control şi evaluare, iar indicatorii specifici asociaţi, 11 la număr, au fost punctaţi în raport de monitorizarea plăţilor restante, a disponibilului în cont, precum şi a unor activităţi specifice caselor de asigurări de sănătate.

Fără a contesta caracterul nou al acestora, recurenta reclamantă afirmă că indicatorii specifici nr. 1, 4, 5 sunt abuzivi, aberanţi sau prematur introduşi. Consideră că indicatorul 6, precum şi indicatorii 7 - 11- monitorizarea activităţii de control au corespondent în Ordinul nr. 982/2009, iar planificarea activităţii de control era reglementată prin lege.

Din situaţia prezentată de intimata Casa Naţională de Asigurări de Sănătate, aflată la dosarul Curţii de Apel Galaţi, rezultă că toţi cei 11 indicatori specifici asociaţi indicatorului general nr. 1 sunt noi.

În legătură cu indicatorii specifici, asociaţi indicatorului general nr. 1 din noul ordin, recurenta reclamantă a susţinut că aceştia au corespondent în vechiul ordin, cel de la nr. 3 corespunde indicatorilor 33 şi 34 din vechiul ordin, indicatorul 6 constituie o reformulare a celui de la punctul 36 din vechiul ordin, iar cele de la punctele 7 - 11 reflectă indicatorii de la punctele 57 şi 58 din vechiul ordin.

Analizând aceste susţineri, Înalta Curte constată:

Indicatorul specific nr. 3 din cadrul indicatorului general nr. 1 din Ordinul nr. 305/2012 monitorizarea procesului de contractare şi a termenului de contractare coincide parţial cu indicatorii 33 şi 34 din Ordinul 982/2009, aceştia având ca obiectiv atât respectarea modalităţilor de contractare cât şi a termenului de finalizare a procesului de contractare.

Indicatorul specific nr. 6 din cadrul indicatorului general nr. 1 din Ordinul nr. 305/2012 se referă la monitorizarea respectării termenul de raportare a consumurilor de medicamente în vederea stabilirii contribuţiei trimestriale de către unităţile sanitare, farmacii etc, nu coincide cu indicatorul nr. 36 din Ordinul nr. 982/2009, care vizează respectarea formatului în care sunt solicitate datele de la furnizorii de servicii medicale, medicamente şi dispozitive medicale. Astfel, noul indicator punctează monitorizarea respectării termenelor, iar cel vechi, corectitudinea situaţiilor transmise.

Indicatorii specifici 7 - 11 din cadrul indicatorului general nr. 1 din Ordinul nr. 305/2012 se referă la planificarea acţiunii de control la cel puţin odată la 3 ani la toate unităţile sanitare din sistem: asistenţă medicală ambulatorie de specialitate clinică, paraclinică, spitalicească, precum şi la furnizorii de medicamente. Aceşti indicatori sunt noi, nu pot fi echivalaţi cu indicatorii 57 şi 58 - adaptarea obiectivelor, organizarea şi planificarea activităţii de control, care stabileau punctajul în funcţie de raportul între numărul de controale neplanificate şi cele planificate dar şi gradul de realizare a planului de control. Aşadar, indicatorii specifici noi au atribuit importanţă activităţii de planificare a controlului la toate unităţile sanitare, (realizarea planului de control se putea subînţelege) iar cele vechi realizării planului de control, fiind punctat şi raportul între controalele neplanificate faţă de cele planificate. Aşadar, indicatorii specifici care au fost introduşi cu privire la activitatea de control constituie o modificare substanţială a celor vechi.

În concluzie, indicatorul specific nr. 3, adică un singur indicator specific din 11, din cadrul indicatorului general nr. 1 din noul ordin are corespondent în vechiul ordin, cu precizarea că cei noi de la punctele 7 - 11, cu referire la activitatea de control, trebuie consideraţi modificaţi substanţial chiar dacă planificarea controlului este prevăzută de reglementările legale. În consecinţă, indicatorii specifici asociaţi indicatorului general nr. 1 într-un procent de peste 50% trebuie consideraţi noi.

Indicatorul general nr. 2 - capacitatea de a obţine cele mai bune rezultate cu resursele disponibile, are un număr de 35 de indicatori specifici care, în opinia recurentei reclamante, au corespondent în Ordinul nr. 982/2009. Se mai arată că cei vechi, în număr de 20, au devenit unul singur, cel prevăzut la indicatorul general nr. 1- indicatorul special nr. 2. De asemenea, dintre indicatorii specifici de la indicatorul general nr. 2 primii 20, vizează efectuarea plăţilor către furnizorii de servicii, personal, asiguraţi pentru concedii medicale, funcţionarea CAS, ceea ce ar însemna că aceştia corespund celor de la punctele 1 - 18, 23, 24 din vechiul ordin, şi, prin urmare, nu ar putea fi consideraţi noi.

Din situaţia prezentată în dosarul de fond de către intimata Casa Naţională de Asigurări de Sănătate Bucureşti, cu referire la indicatorul general nr. 2 sunt marcaţi ca fiind menţinuţi doar indicatorii specifici 1, 2, 18 - 20, 23, 25, 26, 30 - 33 şi 35, fiind modificaţi cu peste 50 % indicatorii specifici de la punctele 24, 29 şi 34. În concluzie, cele de la punctele 3 - 17, 21 - 22, 27 şi 28, adică un număr de 18 indicatori specifici sunt noi, iar 3, adică cei de la punctele 24, 29 şi 34 sunt modificaţi substanţial din totalul de 35.

Înalta Curte observă că situaţia corectă este cea prezentată de intimata pârâtă Casa Naţională de Asigurări de Sănătate Bucureşti. Chiar dacă indicatorii 1 - 18, 23 şi 24 din Ordinul nr. 982/2009 se referă la realizarea unor cheltuieli, aceştia nu coincid cu cei noi - modificaţi - din Ordinul nr. 305/2012, care vizează plăţi pentru medicamente (cu sau fără contribuţie personală), pentru boli cronice, pentru materiale sanitare specifice, pentru servicii de hemodializă şi dializă, dispozitive şi echipamente medicale, pentru asistenţă medică primară, asistenţă medicală în specialităţi clinice, asistenţă medicală stomatologică, asistenţă medicală aferentă specialităţilor paraclinice, asistenţă medicală în centre medicale multifuncţionale, servicii de urgenţă, asistenţă medicală în spitale, în unităţi sanitare cu paturi de recuperare - reabilitarea sănătăţii, asistenţă medicală - îngrijiri medicale la domiciliu, prestaţii medicale acordate în baza unor documente internaţionale care nu au corespondent în vechiul ordin.

De asemenea, cei 20 de indicatori din vechiul ordin (1 - 18, 23,24) urmăresc şi punctează gradul de realizare a plăţilor faţă de planul de cheltuieli şi creditele aprobate pentru serviciile medicale, plăţi pentru cheltuieli diverse (materiale şi de personal) respectiv indemnizaţii, spre deosebire de indicatorul nr. 2 de la indicatorul general nr. 1 din noul ordin, care vizează monitorizarea disponibilului în cont neutilizat, tinzând să verifice nu gradul de îndeplinire a obligaţiilor de plată ci, mai degrabă, gradul de utilizare a sumelor alocate, respectiv dacă entitatea, deşi dispunea de fonduri de o anumită valoare, şi-a neglijat obligaţiile de plată exigibile. Acest raţionament este valabil şi cu referire la indicatorii specifici cuprinşi la indicatorul general nr. 2, care au la bază activitatea de monitorizare a realizării plăţilor pe diverse destinaţii faţă de creditele bugetare deschise.

Nu pot fi identificaţi indicatori specifici corespunzători în vechiul ordin nici pentru activitatea de monitorizare prevăzută la indicatorii specifici de la punctele 21, 22, 27 şi 28, respectiv rata de fidelizare a personalului, utilizarea eficientă a patrimoniului cu privire la echipamentele IT şi nivelul de implementare a sistemelor informatice naţionale. Cu referire la indicatorii 24, 29 şi 34, respectiv ponderea formularelor europene sau a cererilor de efectuare a plăţilor externe returnare din totalul emise, respectarea obligaţiilor legale cu privire la politicile de securitate şi confidenţialitate a datelor şi gradul de recuperare a sumelor imputate în urma controalelor efectuate sunt într-adevăr indicatori specifici parţial modificaţi, însă nu se poate reţine că aceştia coincid cu cei din vechiul ordin. Astfel, chiar dacă pot avea elemente comune, nu există nici un temei de fapt sau de drept pentru a asimila ponderea cererilor pentru plăţi externe cu ponderea formularelor europene, politicile de securitate a datelor cu cele de confidenţialitate şi gradul de recuperare a sumelor imputate în urma controalelor cu cea a creanţelor restante înscrise în titluri executorii, pentru a se putea conchide că aceşti indicatori specifici au suferit modificări de natură formală.

Faţă de cele reţinute, Înalta Curte apreciază că şi indicatorii specifici de la indicatorul general nr. 2 sunt noi într-un procent de peste 50%.

Indicatorul general nr. 3 - competenţa şi răspunderea decizională, are asociaţi doi indicatori specifici, 1 - respectarea cerinţelor formulate în machetele de raportare solicitate de CNAS, care constituie o formă modificată a indicatorului nr. 41, 2 - nivelul de implementare a sistemului de control managerial intern la nivelul CAS, care coincide cu cel de la punctul 63 din vechiul ordin.

În consecinţă, cei doi indicatorii specifici asociaţi indicatorului general nr. 3 nu pot fi consideraţi noi.

Cu referire la indicatorul general nr. 4 - corectitudine şi loialitate, recurenta reclamantă afirmă că din 5 indicatori specifici un număr de 4 (2, 3, 4 şi 5) sunt noi, deci şi aceştia pot fi consideraţi ca fiind noi într-o cotă de peste 50%.

Din compararea indicatorilor specifici, rezultă că prima instanţă în mod corect a achiesat la poziţia procesuală a intimatei pârâte în ceea ce priveşte caracterul de noutate cu peste 50% a indicatorilor specifici stabiliţi prin Ordinul nr. 305/2012. În concluzie, Înalta Curte apreciază că este neîntemeiată susţinerea reclamantei în sensul că modificările aduse indicatorilor specifici sunt de natură formală, urmărindu-se revocarea contractelor de management anterior încheiat.

Din examinarea hotărârii atacate rezultă că aceasta respectă exigenţele prevăzute de art. 261 pct. 5 vechiul C. proc. civ., considerentele expunând atât situaţia de fapt reţinută cât şi argumentele de drept care întemeiază soluţia. Având în vedere că actele administrative atacate au fost menţinute, prima instanţă a împărtăşit în mod corect poziţia procesuală a autorităţii publice emitente în analiza legalităţii actelor atacate, iar recurenta reclamantă, prin criticile formulate în recurs, nu justifică o vătămare procesuală concretă în această privinţă. Aşa fiind, Înalta Curte apreciază că este corectă concluzia primei instanţe nu doar sub primul aspect analizat, şi anume că toate criticile reclamantei sunt nefondate, având în vedere că prerogativa stabilirii indicatorilor generali şi specifici de performanţă aparţine Casei Naţionale de Asigurări de Sănătate, dar şi sub cel de-al doilea aspect, prin care se relevă că verificarea are ca obiect nu legalitatea reglementării indicatorilor respectivi, ci caracterul substanţial al modificării indicatorilor de performanţă care au stat la baza încheierii contractului de management. Cu alte cuvinte, prima instanţă nu era datoare să evidenţieze care sunt indicatorii vechi rămaşi în indicatorii noi, această analiză era lipsită de pertinenţă şi concludenţă, ci faptul că noii indicatori generali şi speciali constituie o modificare cu peste 50% a vechilor indicatori.

Lipsa unor descrieri detaliate a nevoilor de etapă care au determinat înnoirea indicatorilor de performanţă nu poate conduce la reformarea hotărârii prin prisma motivului de recurs prevăzut de art. 304 pct. 7 vechiul C. proc. civ., întrucât aspectele vizate au fost descrise în Referatul de aprobare nr. 2 din 17 iulie 2012 al Comitetului Director CNAS pentru modificarea indicatorilor de performanţă, act menţionat în cuprinsul hotărârii atacate, revelându-se punctual modificările responsabilităţilor manageriale ca urmare a modificărilor legislative cum ar fi: taxa Clawback, prescripţia electronică, dosarul electronic al pacientului, sistemul cardului electronic de sănătate, modificări a căror implementare presupunea aprobarea indicatorilor specifici de performanţă nu după finalizarea procesului ci anterior declanşării acestuia.

În final, trebuie precizat că este nefondată critica recurentei reclamante şi în ceea ce priveşte nepronunţarea primei instanţe faţă de cererea de restituire a salariilor. Acţiunea reclamantei a fost respinsă în integralitatea ei, în considerente existând concluzia în sensul că sunt nefondate cererea de anulare a ordinului, precum şi cererile accesorii şi cererea de obligare a pârâtei la plata unor daune morale, Înalta Curte apreciind că prima instanţă s-a pronunţat asupra tuturor capetelor de cerere.

Concluzionând, faţă de criticile invocate de recurenta reclamantă, Înalta Curte apreciază că hotărârea instanţei de fond este corect motivată şi fundamentată în drept, nefiind incidente motivele de recurs prevăzute de art. 304 pct. 7 şi 9 din vechiul C. proc. civ.

4. Temeiul de drept al soluţiei adoptate în recurs

Având în vedere că nu sunt incidente motivele de nelegalitate prevăzute de art. 304 pct. 7 şi pct. 9 vechiul C. proc. civ., Înalta Curte urmează să respingă recursul declarat, în conformitate cu dispoziţiile art. 312 alin. (1) vechiul C. proc. civ., raportate la art. 20 din Legea nr. 554/2004.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta A. împotriva Sentinţei civile nr. 139 din 14 iunie 2017 a Curţii de Apel Galaţi, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 23 octombrie 2017.

Procesat de GGC - LM