State aid compensation for restricted timber harvesting in Natura 2000 zones conditional on domestic implementing legislation

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, la data de 29 iunie 2015, reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor, a solicitat instanţei de judecată să dispună, urmare a refuzului nejustificat al pârâtului, dat cu exces de putere, exprimat în Adresa nr. x/07.04.2015:

(i) obligarea pârâtului la plata sumei de 188.887,15 RON, reprezentând contravaloarea produselor de masă lemnoasă pe care reclamanta nu le-a putut recolta în calitate de proprietar, pentru suprafaţa de pădure de 928,60 ha, situată în zona de conservare totală - tipul funcţional T2, cu titlu de compensaţii/ajutoare de stat, datorită funcţiilor de protecţie stabilite de amenajamentele silvice care au determinat restricţii în recoltarea de masă lemnoasă, aferente anului 2014;

(ii) obligarea pârâtului la plata dobânzilor calculate asupra debitului principal în cuantum de 188.887,15 RON, începând cel puţin cu data de 19.11.2014 - dată la care creanţa a devenit exigibilă, respectiv data la care reclamanta a înaintat Cererea nr. x către ITRSV Râmnicu Vâlcea (actualmente CRSC Râmnicu Vâlcea);

(iii) obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin Sentinţa civilă nr. 397 din 6 octombrie 2015, Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, a admis acţiunea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor şi a obligat pârâtul la plata sumei de 188.887,15 RON, cu titlu de compensaţie aferentă anului 2014, precum şi la plata dobânzii legale aferentă acestei sume, de la data de 7.04.2015, până la plata debitului integral.

Totodată, prima instanţă a obligat pârâtul la plata către reclamantă a sumei de 5.250 RON, cu titlu de cheltuieli de judecată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva Sentinţei civile nr. 397/06.10.2015, pronunţată de Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs pârâtul Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea hotărârii recurate şi, în rejudecare, respingerea acţiunii, în principal, ca inadmisibilă şi în subsidiar, ca neîntemeiată.

În motivarea recursului, pârâtul a susţinut că Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor, în calitate de autoritate publică centrală care răspunde de silvicultură, nu poate dispune plata ajutoarelor de stat/compensaţiilor acordate proprietarilor de terenuri forestiere situate în arii naturale protejate, în care au fost instituite măsuri de protecţie, prin încălcarea prevederilor legale incidente în materia speţei dedusă judecăţii.

La momentul formulării recursului, în baza noilor orientări ale Uniunii Europene privind ajutorul de stat în sectorul agricol şi forestier pentru perioada 2014 - 2020 (2014/C204/01), publicate în Jurnalul Oficial al U.E. din data de 01.07.2015, recurentul-pârât a reluat procedura, prin elaborarea unui nou proiect de Hotărâre de Guvern pentru aprobarea Normelor Metodologice de acordare, utilizare şi control a ajutoarelor de stat privind acordarea de compensaţii, proiectul fiind publicat pe site-ul Ministerului Mediului, Apelor şi Pădurilor.

Instanţa de fond a omis, în pronunţarea hotărârii, împrejurarea că, în lipsa cadrului legal, respectiv a avizelor acordate de toate instituţiile de specialitate, recurentul-pârât nu poate proceda la acordarea sumelor solicitate de reclamantă cu titlu de compensaţii.

Potrivit prevederilor legale, acordarea ajutoarelor de stat, respectiv plata compensaţiilor solicitate de către reclamanta-intimată, este condiţionată de îndeplinirea a două condiţii cumulative, în baza cărora se pot acorda ajutoarele de stat, pentru persoane fizice şi juridice care deţin păduri incluse în zonele T1 şi T2, din siturile Natura 2000, respectiv:

- emiterea Deciziei Comisiei Europene nr. C(2012) 5166 final/19.07.2012, condiţie care a fost îndeplinită;

- adoptarea şi publicarea în Monitorul Oficial a Hotărârii Guvernului pentru aprobarea normelor metodologice de acordare, utilizare şi control a ajutorului de stat pentru compensaţii reprezentând contravaloarea masei lemnoase pe care proprietarii nu o recoltează datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamente silvice, necesare acoperirii costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor, condiţie ce nu a fost îndeplinită.

Ajutoarele de stat se vor acorda numai după aprobarea şi publicarea proiectului de Hotărâre de Guvern în Monitorul Oficial, în limita fondurilor alocate în buget cu această destinaţie, conform Deciziei Europene nr. C(2012) 5166 final/19.07.2012.

Recurentul-pârât a întreprins toate demersurile ce îi reveneau, conform atribuţiilor sale, prin elaborarea proiectului de Hotărâre a Guvernului pentru aprobarea Normelor Metodologice de acordare, utilizare şi control a ajutoarelor de stat privind acordarea de compensaţii, aflat la data redactării recursului în procedura de avizare externă.

Creanţa solicitată de reclamantă cu titlu de compensaţii, nu are caracter cert, lichid şi exigibil, existenţa certă a acesteia fiind condiţionată de promulgarea unor norme metodologice, prin care să se stabilească metodologia de calcul a compensaţiilor.

În concret, procedura internă necesară acordării ajutoarelor de stat/compensaţiilor, avizate prin Decizia Comisiei Europene, nu a fost finalizată, în condiţiile în care nu a fost adoptată şi publicată în Monitorul Oficial al României, Hotărârea Guvernului pentru aprobarea Normelor metodologice de acordare, utilizare şi control a ajutorului de stat pentru compensaţii. Astfel, nu există baza legală pentru acordarea compensaţiilor.

În speţă, documentele ce ar fi trebuit avizate de către instituţiile abilitate, conform prevederilor legale, nu au trecut prin această procedură. Nu se poate considera că reclamanta a dovedit în mod concret întinderea prejudiciului invocat, sumele solicitate cu titlu de compensaţii fiind stabilite fără nicio detaliere concretă, nefundamentate pe un mod de calcul prevăzut de lege.

În lipsa unor Norme Metodologice de acordare, utilizare şi control a ajutoarelor de stat, nu pot fi verificate şi avizate formularele de decont justificativ, pentru acordarea de compensaţii de către autorităţile abilitate în acest sens. Nu se poate reţine culpa recurentului, având în vedere că, în lipsa normelor metodologice, documentaţia înaintată nu are o bază legală de calculaţie privind stabilirea întinderii prejudiciilor solicitate cu titlu de compensaţii, de verificare/avizare de către instituţiile abilitate şi implicit, de efectuare a plăţii.

Pe fondul cauzei, recurentul-pârât arată că art. 97 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 46/2008 - Codul silvic, cu modificările şi completările ulterioare, prevede acordarea unor compensaţii reprezentând contravaloarea produselor pe care proprietarii nu le recoltează din cauza funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamente silvice, care determină restricţii la recoltarea de masă lemnoasă, în scopul gestionării durabile a fondului forestier proprietate privată a persoanelor fizice şi juridice şi a celui proprietate publică şi privată a unităţilor administrativ teritoriale, prin bugetul autorităţii publice centrale care răspunde de silvicultură, dar, coroborat cu prevederile art. 6 alin. (2) din Hotărârea Guvernului nr. 861/2009, formele de sprijin prevăzute pentru persoanele juridice de Codul silvic se vor finanţa numai după primirea deciziei favorabile a Comisiei Europene, privind ajutoarele de stat.

Prin Decizia Comisiei Europene nr. C (2012) 5166 final/19.07.2012, publicată în Monitorul Oficial al Uniunii Europene, Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor a primit aviz favorabil pentru acordarea ajutoarelor de stat persoanelor fizice sau juridice care deţin păduri în T1 şi T2, din cadrul siturilor Natura 2000, însă, conform acestei decizii, ajutoarele de stat se pot acorda numai după publicarea Normelor Metodologice de acordare, utilizare şi control a ajutoarelor de stat, pentru aceste compensaţii, în Monitorul Oficial al României.

Potrivit prevederilor legale, acordarea ajutoarelor de stat, respectiv plata compensaţiilor solicitate de către reclamanta-intimată, este condiţionată de îndeplinirea a două condiţii cumulative, în baza cărora se pot acorda ajutoarele de stat, pentru persoane fizice şi juridice care deţin păduri incluse în zonele T1 şi T2, din siturile Natura 2000, respectiv: emiterea Deciziei Comisiei Europene nr. C(2012) 5166 final/19.07.2012, condiţie care a fost îndeplinită; adoptarea şi publicarea în Monitorul Oficial a Hotărârii Guvernului pentru aprobarea normelor metodologice de acordare, utilizare şi control a ajutorului de stat pentru compensaţii reprezentând contravaloarea masei lemnoase pe care proprietarii nu o recoltează datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamente silvice, necesare acoperirii costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor, condiţie ce nu a fost îndeplinită.

Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor a întreprins toate demersurile ce îi reveneau, conform atribuţiilor sale, prin elaborarea proiectului de Hotărâre a Guvernului pentru aprobarea Normelor Metodologice de acordare, utilizare şi control a ajutoarelor de stat privind acordarea de compensaţii, aflat la data redactării recursului în procedura de avizare externă. Atât timp cât documentele ce ar fi trebuit avizate de către instituţiile abilitate, conform prevederilor legale, nu au trecut prin această procedură, nu se poate considera că reclamanta a dovedit în mod concret întinderea prejudiciului invocat, sumele solicitate cu titlu de compensaţii fiind stabilite fără nicio detaliere concretă, nefundamentate pe un mod de calcul prevăzut de lege.

Dreptul reclamantei la acordarea ajutorului de stat a compensaţiilor, aferente anului 2014 pentru terenuri forestiere, deţinute în proprietate şi situate în arii naturale protejate, supuse unor restricţii de folosinţă, nu a fost încălcat şi nici infirmat, prin adresa de răspuns emisă către reclamantă, ci, coroborat cu prevederile legale, ajutoarele de stat se vor acorda numai după aprobarea şi publicarea proiectului de Hotărâre a Guvernului mai sus menţionat, în Monitorul Oficial al României, în limita fondurilor alocate în buget cu această destinaţie, conform Deciziei Comisiei Europene nr. C(2012) 5166 final/19.07.2012.

Ministerului recurent nu îi este imputabilă neaprobarea normelor metodologice, pe considerentul că acesta nu se poate substitui atribuţiilor autorităţilor publice centrale, responsabile pentru aprobarea şi publicarea normelor sus menţionate.

În contextul celor expuse, este evident că, în cauză, nu există un refuz nejustificat al Ministerului Mediului, Apelor şi Pădurilor, emis cu exces de putere ci, dimpotrivă, prin adresa emisă către reclamantă, s-a respectat atât legislaţia internă privind acordarea ajutoarelor de stat reprezentând compensaţii, cât şi a legislaţiei comunitare, impusă prin condiţia Deciziei Comisiei Europene nr. C(2012) 5166 final/19.07.2012.

4. Apărările formulate în cauză

Intimata-reclamantă A. nu a depus întâmpinare la dosarul cauzei.

5. Procedura de soluţionare a recursului

5.1 Cu privire la examinarea recursului în completul de filtru

Raportul întocmit în cauză, în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) din C. proc. civ., a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părţilor în baza încheierii de şedinţă din data de 20 septembrie 2017, în conformitate cu dispoziţiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ.

La data de 1 noiembrie 2017, intimata-reclamantă A. a înregistrat la dosarul cauzei un punct de vedere referitor la concluziile raportului întocmit asupra admisibilităţii în principiu a recursului, prin care a invocat excepţia nulităţii recursului formulat de pârâtul Ministerul Apelor şi Pădurilor, ca urmare a neachitării taxei judiciare de timbru datorată pentru calea de atac.

Prin încheierea din data de 09 mai 2018, completul de filtru a respins excepţia nulităţii recursului pentru netimbrare, a constatat, în raport de conţinutul raportului, că cererea de recurs îndeplineşte condiţiile de admisibilitate şi, pe cale de consecinţă, a declarat recursul formulat ca fiind admisibil în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) din C. proc. civ. şi a fixat termen de judecată pe fond.

5.2. Aspecte procesuale

La data de 09 martie 2017, Ministerul Mediului (fost Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor) a formulat cerere de introducere în cauză, în calitatea procesuală de recurent-pârât, a Ministerului Apelor şi Pădurilor, care se substituie în drepturile şi obligaţiile procesuale ale Ministerului Mediului, Apelor şi Pădurilor, în temeiul art. 13 şi art. 20 alin. (2) din O.U.G. nr. 1/2017.

Prin încheierea din data de 20 septembrie 2017, Înalta Curte, luând act de transmisiunea calităţii procesuale în temeiul legii, a dispus modificarea citativului cauzei, în sensul menţionării, în calitate de recurent-pârât, a Ministerului Apelor şi Pădurilor (în locul Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor).

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâtul Ministerul Apelor şi Pădurilor este fondat, pentru următoarele considerente:

II.1. Situaţia de fapt

Reclamanta A. este proprietara suprafeţei de 2366,86 ha pădure, potrivit Titlurilor de proprietate nr. x/29.01.2007 şi nr. 262/12.02.2007.

Din totalul acestei suprafeţe, o suprafaţă de 928,60 ha a fost cuprinsă în aria protejată a Reţelei Ecologice Europene Natura 2000 în România, astfel cum rezultă din Ordinul nr. 1964/2007 al Ministerului Mediului şi Dezvoltării Durabile (actual Ministerul Apelor şi Pădurilor), Anexa nr. 1, pct. 129 ROSCI0129 - Situl Nordul Gorjului de Vest, având rol de păduri de protecţie situate în zone de tip funcţional T2, aspecte necontestate în cauză de către pârât şi atestate de înscrisurile de la dosar.

În considerarea calităţii de proprietară, reclamanta s-a adresat Inspectoratului Teritorial de Regim Silvic şi de Vânătoare Râmnicu Vâlcea cu cererea înregistrată sub nr. x/17.11.2014, înaintând centralizatorul suprafeţelor ce se încadrează în prevederile legii pentru acordarea compensaţiilor şi solicitând ajutorul de stat aferent anului 2014.

Astfel cum rezultă din cuprinsul Adresei nr. x/07.04.2015, Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor a refuzat acordarea compensaţiilor cerute. Prin Adresa nr. x/29.04.2015, Comisariatul de Regim Silvic şi Cinegetic Rm. Vâlcea (ex-ITRSV) a adus la cunoştinţa reclamantei faptul că, în data de 23.04.2015, a primit răspuns de la Cabinetul Secretarului de Stat din cadrul Ministerului Mediului, Apelor şi Pădurilor, prin care pârâtul a refuzat plata compensaţiilor solicitate cu titlu de ajutor de stat, aferent anului 2014.

Ca urmare a refuzului acordării compensaţiilor, reclamanta a sesizat instanţa de judecată, solicitând obligarea pârâtului la plata sumei de 188.887,15 RON, reprezentând contravaloarea produselor de masă lemnoasă pe care nu le-a putut recolta în calitate de proprietară în anul 2014, precum şi la plata dobânzii aferente.

II.2. Scurtă prezentare a cadrului legislativ

II.2.1. Cadrul legislativ comunitar

a) În temeiul art. 107 alin. (1) din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene, sunt incompatibile cu piaţa internă ajutoarele acordate de state sau prin intermediul resurselor de stat, sub orice formă, care denaturează sau ameninţă să denatureze concurenţa prin favorizarea anumitor întreprinderi sau a producerii anumitor bunuri, în măsura în care acestea afectează schimburile comerciale dintre statele membre.

b) Conform Liniilor directoare comunitare privind ajutoarele de stat în sectorul agricol şi forestier în perioada 2007 - 2013 (parag. 176), Comisia va declara ajutorul de stat pentru împădurirea terenurilor agricole sau neagricole, crearea de sisteme agroforestiere pe terenuri agricole, plăţile Natura 2000, plăţile pentru silvo-mediu, refacerea potenţialului forestier şi introducerea de acţiuni de prevenire, precum şi investiţiile neproductive compatibile cu art. 87 alin. (3) litera (c) din Tratat, în cazul în care ajutorul îndeplineşte condiţiile prevăzute la art. 43 - 49 din Regulamentul (CE) nr. 1698/2005 şi nu depăşeşte valoarea maximă prevăzută de acesta.

Ajutorul solicitat în cauza de faţă priveşte suprafeţele forestiere cu funcţie de protecţie de tip T2 (zonele care fac obiectul unui regim de conservare specială-păduri seculare, virgine sau semivirgine) situate în întregime în zona Natura 2000.

c) Conceptul de ajutor existent la data aderării

Necesitatea introducerii acestui concept a fost legată de acordarea unor certitudini legale; practic, măsurile de sprijin implementate de Statele Membre înainte de intrarea în vigoare a Tratatului nu vor fi considerate ajutoare ilegale şi Comisia Europeană nu va putea dispune recuperarea acestora.

Conceptul de ajutor existent apare menţionat în art. 108 alin. (1) din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene, unde se specifică următoarele: "Comisia, împreună cu Statele Membre, verifică permanent regimurile ajutoarelor existente în aceste state. Comisia propune acestora măsurile utile cerute de dezvoltarea treptată sau de funcţionarea Pieţei comune."

O definiţie concretă a acestui concept se regăseşte la art. 1 lit. b) pct. i din Regulamentul nr. 659/1999, care statuează că ajutorul existent este "orice ajutor care a existat înainte de intrarea în vigoare a Tratatului în aceste State Membre, respectiv schemele de ajutor şi ajutoarele individuale puse în aplicare anterior şi care se aplică şi ulterior intrării în vigoare a Tratatului."

Per a contrario, obligaţia de a nu pune în aplicare măsurile de ajutor în lipsa unei decizii finale a Comisiei cu privire la compatibilitatea acelei măsuri de ajutor se aplică numai măsurilor de ajutor puse în aplicare după intrarea în vigoare a tratatului pentru statul membru în cauză. În cazul României, tratatul a intrat în vigoare la 1 ianuarie 2007, iar la data aderării, acest ajutor era deja pus în aplicare.

II.2.2. Cadrul legislativ intern

Ca urmare a aderării României la Uniunea Europeană, Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale a comunicat Comisiei Europene, în anul 2007, măsurile de sprijin existente în domeniul agriculturii, dezvoltării rurale, precum şi cele aplicabile în sectorul forestier, prevăzute în Hotărârea Guvernului nr. 1.071/2006 privind aprobarea Normelor metodologice pentru acordarea, utilizarea şi controlul sumelor destinate proprietarilor de păduri pentru gestionarea durabilă a acestora.

Până la data de 31 decembrie 2009, nu s-a pus problema conformării măsurilor de ajutor de stat aflate în discuţie cu legislaţia europeană, în acest sens fiind prevederile anexei nr. V pct. 3 "Agricultura" lit. (b) din Tratatul privind aderarea Bulgariei şi României la Uniunea Europeană, ratificat prin Legea nr. 157/2005, potrivit cărora ajutoarele acordate înainte de data aderării sunt calificate ca "ajutoare existente", în înţelesul art. III - 168 alin. (1) din Tratatul de instituire a unei Constituţii pentru Europa, "până la sfârşitul celui de-al treilea an de la data aderării". Acest aspect a fost recunoscut atât în practica administrativă a instituţiilor publice cu competenţe în domeniu, cât şi în jurisprudenţa instanţelor de contencios administrativ.

Prin H.G. nr. 861 din 22 iulie 2009, au fost aprobate Normele metodologice de acordare, utilizare şi control al sumelor anuale destinate gestionării durabile a fondului forestier proprietate privată a persoanelor fizice şi juridice şi a celui proprietate publică şi privată a unităţilor administrativ-teritoriale şi pentru aprobarea Procedurii de realizare a serviciilor silvice şi de efectuare a controalelor de fond (fiind abrogată Hotărârea Guvernului nr. 1.071/2006 privind aprobarea Normelor metodologice pentru acordarea, utilizarea şi controlul sumelor destinate proprietarilor de păduri pentru gestionarea durabilă a acestora, publicată în M. Of. nr. 723/23.08.2006).

Prin urmare, Normele metodologice aprobate prin H.G. nr. 861/2009 se înscriu în cadrul de reglementare al ajutoarelor de stat existente până la sfârşitul anului 2009.

Conform art. 6 din aceste Norme Metodologice:

"(1) Formele de sprijin prevăzute la art. 97 alin. (1) lit. a), la art. 97 alin. (1) lit. b) pentru persoane juridice şi la art. 97 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 46/2008 - Codul silvic, cu modificările şi completările ulterioare, se vor finanţa numai după primirea deciziei favorabile a Comisiei Europene privind ajutoarele de stat.

(2) Toate formele de sprijin prevăzute în Legea nr. 46/2008, cu modificările şi completările ulterioare, vor fi continuate după data de 1 ianuarie 2010 numai după primirea deciziei favorabile a Comisiei Europene privind ajutoarele de stat."

Pe aspectul analizat, pentru perioada de referinţă 2010 - 2014, prezintă relevanţă dispoziţiile art. 3 alin. (1) din O.U.G. nr. 117/2006 privind procedurile naţionale în domeniul ajutorului de stat, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 137/2007, potrivit cărora "ajutorul de stat nou, supus obligaţiei de notificare, nu poate fi acordat decât după autorizarea acestuia de către Comisia Europeană sau după ce acesta este considerat a fi fost autorizat."

De asemenea, art. 6 alin. (2) din H.G. nr. 861/2009 stabileşte în mod explicit faptul că "toate formele de sprijin prevăzute în Legea nr. 46/2008, cu modificările şi completările ulterioare, vor fi continuate după data de 1 ianuarie 2010 numai după primirea deciziei favorabile a Comisiei Europene privind ajutoarele de stat."

Prin dispoziţiile O.G. nr. 14/2010, a fost stabilit cadrul juridic privind condiţiile generale pentru acordarea ajutoarelor de stat în agricultură, în conformitate cu Liniile directoare comunitare privind ajutoarele de stat în sectorul agricol şi forestier 2007 - 2013. În concret, prin art. 4 lit. s) pct. 4 din acest act normativ, se conferă Guvernului competenţa de a acorda forme de ajutor de stat pentru activităţile de dezvoltare rurală, respectiv pentru plăţile Natura 2000.

În continuare, prin art. 5 din O.G. nr. 14/2010, se menţionează faptul că "normele metodologice privind modul de acordare a ajutoarelor de stat prevăzute la art. 4 se aprobă prin hotărâri ale Guvernului, cu respectarea prevederilor comunitare şi naţionale în domeniul ajutorului de stat, şi reglementează scopul, obiectivul, durata, cuantumul ajutorului exprimat ca procent din cheltuiala eligibilă şi valoare în RON, fluxurile financiare pentru acordarea ajutoarelor de stat, criteriile de eligibilitate, procedurile de implementare, supraveghere şi control."

În baza celor două dispoziţii normative anterior enunţate, a fost elaborat proiectul de hotărâre a Guvernului privind Normele metodologice de acordare, utilizare şi control al ajutorului de stat pentru compensaţii reprezentând contravaloarea masei lemnoase pe care proprietarii nu o recoltează datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamente silvice, necesare acoperirii costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor situate în siturile de importanţă comunitară Natura 2000 şi a fost concepută schema de ajutor de stat pentru acordarea acestor compensaţii.

Reprezentanţa Permanentă a României pe lângă Uniunea Europeană a notificat Comisiei Europene această schemă de ajutor de stat, în conformitate cu prevederile art. 108 alin. (3) din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene.

II.2.3. Decizia nr. C (2012) 5.166 final din data de 19 iulie 2012, emisă de Comisia Europeană

Prin decizia menţionată, a fost avizată favorabil schema de ajutor de stat prezentată în proiectul de Hotărâre a Guvernului, apreciind că ajutoarele prevăzute în cadrul acesteia sunt compatibile cu piaţa internă.

Relevante în acest sens sunt dispoziţiile pct. 5 din Decizia Comisiei Europene în care se arată că "temeiul juridic al schemei este proiectul de hotărâre a Guvernului de aprobare a normelor metodologice pentru acordarea de ajutoare de stat pentru compensaţii reprezentând contravaloarea masei lemnoase pe care proprietarii nu o recoltează datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamente silvice şi a costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor."

La pct. 6 din Decizia Comisiei Europene se precizează cuantumul ajutorului compensatoriu, elementele formulei de calcul, cu referire la datele extrase din lucrarea "Statistica activităţilor din silvicultură în 2010", iar la pct. 7 din decizie se menţionează că ajutorul se aplică suprafeţelor forestiere cu funcţie de protecţie de tip T1 sau T2 situate în întregime în zona Natura 2000.

Semnificative pe aspectul analizat sunt prevederile pct. 11 din Decizia Comisiei Europene în care se precizează faptul că "schema, care va expira la data de 31 decembrie 2013, nu va intra în vigoare decât după ce va fi aprobată de Comisie şi publicată în Monitorul Oficial al României (...)."

II.3. Analiza motivelor de casare, întemeiate pe art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Înalta Curte constată că motivul de casare prin care se invocă pronunţarea hotărârii cu aplicarea greşită a normelor de drept material, reglementat de prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., este fondat.

Cererea de faţă are ca obiect acordarea alocaţiilor bugetare prevăzute de art. 97 alin. (1) lit. (b) din Legea nr. 46/2008 - Codul silvic aferente anului 2014.

Înalta Curte constată că plata compensaţiilor solicitate de către reclamanta-intimată, este condiţionată de îndeplinirea a două condiţii cumulative, în baza cărora se pot acorda ajutoarele de stat, pentru persoane fizice şi juridice care deţin păduri incluse în zonele T1 şi T2, din siturile Natura 2000, respectiv:

- emiterea Deciziei Comisiei Europene de autorizare a ajutorului de stat conform art. 107 din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene;

- adoptarea şi publicarea în Monitorul Oficial a Hotărârii Guvernului pentru aprobarea normelor metodologice de acordare, utilizare şi control a ajutorului de stat pentru compensaţii reprezentând contravaloarea masei lemnoase pe care proprietarii nu o recoltează datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamente silvice, necesare acoperirii costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor, condiţie ce nu a fost îndeplinită.

A. În ceea ce priveşte prima condiţie, referitoare la emiterea deciziei Comisiei Europene, necesitatea îndeplinirii condiţiei rezultă din coroborarea prevederilor anexei nr. V pct. 3 "Agricultura" lit. (b) din Tratatul privind aderarea Bulgariei şi României la Uniunea Europeană cu prevederile art. 6 din H.G. nr. 861/2009 şi art. 4 şi 5 din O.G. nr. 14/2010.

Astfel, pentru ajutorul de stat solicitat ulterior datei de 1 ianuarie 2010, este necesară decizia de aprobare a Comisiei Europene.

Cum prin pct. 11 din Decizia nr. C (2012) 5.166 final din data de 19 iulie 2012 emisă de Comisia Europeană se precizează faptul că "schema, care va expira la data de 31 decembrie 2013, nu va intra în vigoare decât după ce va fi aprobată de Comisie şi publicată în Monitorul Oficial al României (...)", rezultă că, pentru anul 2014, a existat aprobarea Comisiei Europene cu privire la acordarea prezentului ajutor de stat.

B. Cu privire la condiţia de a fi aprobate Normele metodologice de punere în aplicare a schemei de ajutor de stat, necesitatea îndeplinirii condiţiei rezultă din prevederile art. 5 din O.G. nr. 14/2010, din care reiese că normele metodologice ce urmează a fi adoptate de către legiuitorul delegat au un rol determinant în individualizarea dreptului la compensaţii al beneficiarului, în condiţiile în care au ca obiect de reglementare atât modul de calcul, cât şi criteriile de eligibilitate, procedurile de supraveghere şi control, aspect subliniat prin Decizia nr. 36/2015 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept (parag. 67).

De asemenea, relevant sub acest aspect este şi pct. 11 din Decizia nr. 5166/2012 a Comisiei Europene, care se referă la publicarea schemei în Monitorul Oficial al României, schema fiind prezentată în proiectul de Hotărâre a Guvernului de aprobare a normelor metodologice ce fusese înaintat Comisiei pentru avizare şi menţionat la punctul 5 al Deciziei Comisiei.

Cât priveşte neîndeplinirea acestei condiţii, Înalta Curte reţine că, prin Decizia nr. 36/2015 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept s-a reţinut că nu poate fi primită teza potrivit căreia, după intrarea în vigoare a Ordonanţei Guvernului nr. 14/2010, Normele metodologice adoptate prin Hotărârea Guvernului nr. 861/2009 continuă să producă efecte juridice.

Astfel, Înalta Curte va înlătura considerentele primei instanţe, care a reţinut că lipsa unor norme metodologice nu constituie un impediment la stabilirea şi achitarea compensaţiilor solicitate, întrucât un astfel de act normativ există deja în cadrul legislativ naţional, acesta fiind H.G. nr. 861/2009.

Nu se poate constata, astfel cum a reţinut prima instanţă, faptul că există în cadrul legislativ naţional un act normativ în vigoare care reglementează metodologia de acordare a compensaţiilor, cât timp art. 6 din H.G. nr. 861/2009 coroborat cu art. 5 din O.G. nr. 14/2010 (emisă tocmai în vederea stabilirii cadrului juridic privind condiţiile generale pentru acordarea ajutoarelor de stat în agricultură, în conformitate cu Liniile directoare comunitare privind ajutoarele de stat în sectorul agricol şi forestier 2007 - 2013, publicate în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene nr. 319 din 27 decembrie 2006, pentru realizarea unor producţii competitive şi în scopul asigurării securităţii alimentare a populaţiei şi pentru protejarea mediului) a prevăzut explicit ca etapă ulterioară emiterea de norme metodologice referitoare la modul de calcul şi la criteriile de eligibilitate, precum şi la procedurile de supraveghere şi control.

De asemenea, tot prin Decizia nr. 36/2015 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, s-a reţinut că procedura internă necesară acordării ajutoarelor de stat avizate de Decizia Comisiei Europene nu a fost finalizată, în condiţiile în care nu a fost adoptată şi publicată în Monitorul Oficial al României hotărârea Guvernului pentru aprobarea Normelor metodologice de acordare, utilizare şi control al ajutorului de stat pentru compensaţii reprezentând contravaloarea masei lemnoase pe care proprietarii nu o recoltează datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamente silvice, necesare acoperirii costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor situate în siturile de importanţă comunitară Natura 2000. Ca atare, nu există baza legală pentru acordarea compensaţiilor, în lipsa hotărârii Guvernului cu obiectul de reglementare mai sus arătat.

Cum normele metodologice anterioare datei de 1 ianuarie 2010 nu mai puteau fi aplicate, faţă de prevederile exprese ale art. 6 din H.G. nr. 861/2009 şi faţă de cele statuate cu forţă juridică obligatorie prin Decizia nr. 36/2015, era necesară emiterea unor noi norme metodologice în conformitate cu schema aprobată de Comisia Europeană, iar acestea au fost emise abia în anul 2017 (H.G. nr. 447/2017).

Prin urmare, în speţă se pune problema de drept a aplicabilităţii sau nu a dispoziţiilor H.G. nr. 447/2017 şi pentru compensaţiile aferente perioadei 2010 - 2016, iar în subsidiar, a dreptului la acordarea acestor compensaţii, în lipsa unor norme metodologice.

Din punct de vedere al aplicabilităţii H.G. nr. 447/2017 şi pentru compensaţiile aferente perioadei 2010 - 2016, se constată că în mod clar aceasta nu poate fi aplicată decât cererilor de acordare a compensaţiilor ulterioare intrării în vigoare a acestei hotărâri.

Astfel, art. 1 alin. (2) din H.G. nr. 447/2017 statuează în sensul că prezenta schemă aplică dispoziţiile prevăzute la secţiunea 2.2 a capitolului 2 din "Orientările Uniunii Europene privind ajutoarele de stat în sectoarele agricol şi forestier şi în zonele rurale pentru perioada 2014 - 2020 (2014/C 204/01)", publicate în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene, seria x, nr. 204 din 1 iulie 2014, denumite în continuare Orientările UE.

Art. 7 alin. (5) arată că "pentru anul 2017 se acordă compensaţii numai pentru perioada cuprinsă între data intrării în vigoare a prezentei hotărâri şi data de 31 decembrie", iar art. 11 prevede că "durata de aplicare a prezentei scheme este de la data intrării în vigoare a prezentei hotărâri şi până la data de 31 decembrie 2020, inclusiv."

Ca atare, atât principiul neretroactivităţii legii civile consacrat de art. 15 alin. (2) din Constituţie, cât şi obiectul specificat al domeniului de reglementare al acestui act normativ, se opun aplicării H.G. nr. 447/2017 anterior datei de 30 iunie 2017.

Cum Înalta Curte a înlăturat şi argumentul în sensul că mai putea fi aplicată H.G. nr. 861/2009, ulterior datei de 1 ianuarie 2010, rezultă că pentru compensaţiile aferente anului 2014, nu a fost îndeplinită condiţia de a exista norme metodologice, care să pună în aplicare schema de ajutor de stat aprobată de Comisia Europeană.

În ceea ce priveşte consecinţele lipsei normelor metodologice, Înalta Curte reţine că, pe de-o parte, reclamanta a invocat existenţa unui refuz nejustificat al autorităţii de acordare a compensaţiilor în sensul art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004, iar pe de altă parte, încălcarea dreptului la proprietate privată conform art. 44 şi 136 alin. (5) din Constituţie în lumina art. 1 din Protocolul 1 la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului.

(i) referitor la existenţa unui refuz nejustificat

Conform art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004, prin refuz nejustificat se înţelege exprimarea explicită, cu exces de putere, a voinţei de a nu rezolva cererea unei persoane, iar prin exces de putere se înţelege, conform art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004, exercitarea dreptului de apreciere al autorităţilor publice prin încălcarea limitelor competenţei prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor.

Problema de drept ce trebuie dezlegată de instanţă este dacă refuzul autorităţii publice de a acorda un ajutor de stat ce a fost aprobat de Comisie, dar nu a fost pus în aplicare printr-un act normativ intern a cărui necesitate a fost statuată prin acte normative cu forţă juridică superioară, reprezintă sau nu un refuz nejustificat.

Înalta Curte constată că rezolvarea acestei probleme de drept este dată de jurisprudenţa Curţii de Justiţie a Uniunii Europene care, prin Decizia din data de 20 noiembrie 2008, pronunţată în Cauza C-18/08 Foselev Sud-Quest SARL contra Administration des douanes et droits indirects, având ca obiect o cerere de pronunţare a unei hotărâri preliminare, a statuat următoarele:

"Decizia 2005/449/CE a Comisiei din 20 iunie 2005 privind o cerere de scutire de taxa pe vehiculele cu motor introdusă de Franţa în temeiul art. 6 alin. (2) lit. b) din Directiva 1999/62/CE a Parlamentului European şi a Consiliului de aplicare a taxelor la vehiculele grele de marfă pentru utilizarea anumitor infrastructuri nu poate fi invocată de un particular în raporturile cu Republica Franceză, destinatară a acestei decizii, în scopul de a beneficia de scutirea autorizată prin decizia menţionată începând de la momentul notificării sau al publicării acesteia."

La baza acestei concluzii, a stat următorul raţionament: o decizie a Comisiei Europene este obligatorie în toate elementele sale pentru destinatarii pe care îi indică, dar destinatarul deciziei de aprobare a schemei de ajutor de stat era statul membru, nu particularul potenţial beneficiar al ajutorului de stat.

Apoi, s-a mai reţinut faptul că o prevedere a unei decizii adresate unui stat membru poate fi invocată de particular în raporturile cu acest stat membru atunci când dispoziţia în cauză impune destinatarului său o obligaţie necondiţionată şi suficient de clară şi de precisă.

În cauza respectivă, s-a constatat că acordarea ajutorului era subordonată aprobării de către Comisie a unui proiect de punere în aplicare, astfel că s-a reţinut că, "în pofida intervenţiei Comisiei, statele membre dispun de o largă putere de apreciere atât în ceea ce priveşte decizia de a utiliza această posibilitate, cât şi în ceea ce priveşte cuprinsul măsurii avute în vedere, fără ca, din aprobarea acestei măsuri de către Comisie, să poată decurge vreo obligaţie de a utiliza respectiva posibilitate."

Astfel, se reţine că obţinerea aprobării face posibilă acordarea ajutorului de stat, care necesită un act naţional pentru punerea sa în aplicare, dar nu impune o astfel de acordare.

În concluzie, cât timp nu se poate reţine existenţa unei obligaţii necondiţionate şi suficient de clare şi precise care să poată fi opusă statului membru, particularii nu pot invoca un drept întemeiat direct pe decizia Comisiei Europene, drept care să fie opozabil autorităţii publice din statul membru respectiv.

În lipsa unui drept concret la acordarea ajutorului de stat faţă de lipsa cadrului legislativ intern de punere în aplicare a schemei de ajutor de stat, nu se poate reţine existenţa unui refuz nejustificat de acordare a acestuia, neputându-se constata excesul de putere al autorităţii publice.

(ii) referitor la protecţia proprietăţii private

Reclamanta a invocat, iar prima instanţă a validat, argumentul că reţinerea apărării pârâtului legată de inexistenţa metodologiei de calcul a compensaţiilor ar conduce la încălcarea dispoziţiilor art. 44 şi art. 136 alin. (5) din Constituţia României, care garantează dreptul la proprietate privată, precum şi a dispoziţiilor art. 1 din Protocolul adiţional la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului. S-a argumentat pe ideea că efectul neadoptării într-un termen rezonabil a actului normativ este acela că reclamanta este lipsită de folosinţa bunului, pentru o cauză de utilitate publică, fără însă a primi o dreaptă şi prealabilă despăgubire pentru această restricţie majoră a dreptului său de proprietate, deşi însăşi legea în a cărei executare ar trebui emisă hotărârea de guvern îi recunoaşte dreptul la acordarea unei compensaţii.

Înalta Curte constată că, dincolo de împrejurarea că orice apărări prin care se invocă aspecte legate de protecţia proprietăţii private reprezintă aspecte de natură civilă care nu pot face obiectul unei acţiuni în contencios administrativ, calificarea ca ajutor de stat a compensaţiilor pretinse exclude în mod logic argumentul legat de o eventuală vătămare a acesteia în raport de ceilalţi deţinători de fonduri forestiere.

În concluzie, nefiind îndeplinite cumulativ cele două condiţii în baza cărora se pot acorda ajutoarele de stat, pentru persoane fizice şi juridice care deţin păduri incluse în zonele T1 şi T2, din siturile Natura 2000, respectiv nefiind îndeplinită condiţia de a fi fost adoptate normele metodologice de acordare, utilizare şi control a ajutorului de stat, nu se poate reţine existenţa unui refuz nejustificat de acordare a acestuia, neputându-se constata excesul de putere al autorităţii publice.

Pentru aceste considerente, în temeiul art. 496 coroborat cu art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de pârâtul Ministerul Apelor şi Pădurilor, va casa sentinţa recurată şi, rejudecând, va respinge acţiunea formulată de reclamanta A., ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de pârâtul Ministerul Apelor şi Pădurilor împotriva Sentinţei civile nr. 397 din 6 octombrie 2015, pronunţată de Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa atacată şi, rejudecând:

Respinge acţiunea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Apelor şi Pădurilor, ca neîntemeiată.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 26 septembrie 2018.

Procesat de GGC - NN