Failure to identify specific administrative act in challenge to compliance certificate invalidation

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cadrul procesual

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal, reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, anularea Deciziei MADR de invalidare a certificatului de conformitate, eliberat acesteia de organismul de inspecţie B., pentru anul 2014, decizie transmisă Direcţiilor Agricole Judeţene cu Adresa nr. x/15.01.2015, precum şi obligarea pârâtului să-i recunoască validitatea certificatului eliberat reclamantei pentru anul 2014.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin Sentinţa civilă nr. 341 din 3 decembrie 2015, Curtea de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal, a luat act de renunţarea pârâtului Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale la cererea de introducere în cauză, în calitate de pârât, a Agenţiei de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură şi la cererea de chemare în garanţie.

A respins cererea formulată de reclamanta A. în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale.

3. Cererea de recurs

Împotriva Sentinţei civile nr. 341 din 3 decembrie 2015, pronunţată de Curtea de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs reclamanta A., întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 şi 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinţei recurate şi trimiterea cauzei spre rejudecare sau, după caz, rejudecarea cauzei.

Recurenta-reclamantă a susţinut că instanţa nu s-a pronunţat asupra unei probe hotărâtoare pentru dezlegarea pricinii, anume nu a avut în vedere răspunsul intimatului-pârât la plângerea prealabilă a recurentei, depus la dosar, şi nu a a stăruit pentru aflarea adevărului cu privire la decizia de invalidare a certificatului de conformitate eliberat acesteia.

Obiectul cererii deduse judecăţii îl constituia anularea actului administrativ nelegal prin care s-a adoptat decizia invalidării certificatului de conformitate al recurentei, comunicat prin Adresa nr. x/15.01.2015, iar nu anularea Adresei nr. x/15.01.2015, astfel încât instanţa de fond s-a pronunţat pe alt obiect.

În speţă s-a emis iniţial o Notă de control nr. x/16.12.2014, care nu a fost comunicată recurentei, acesta fiind actul prin care s-a adoptat decizia invalidării certificatului de conformitate a acesteia şi radierea certificatului de pe site-ul MADR, prin propunere aprobată de ministrul în funcţie la acea vreme, care a devenit astfel act administrativ.

Recurenta a mai criticat faptul că decizia de invalidare a certificatului său de conformitate nu i-a fost comunicată, precum şi culpa intimatului-pârât în crearea unei situaţii defavorabile recurentei.

4. Apărările intimatului

Legal citat, intimatul-pârât Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, şi menţinerea hotărârii instanţei de fond, ca legală şi temeinică.

Intimatul a invocat, mai întâi, excepţia netimbrării şi excepţia nulităţii recursului, prin prisma dispoziţiilor art. 488 raportat la art. 486 alin. (1) lit. d) coroborat cu art. 488 alin. (3) C. proc. civ.

A argumentat că judecătorul fondului a motivat soluţia dată, atât în fapt, cât şi în drept.

În speţă, recurenta-reclamantă solicită MADR recunoaşterea validităţii unui înscris care nu a fost emis de minister, faţă de care reclamanta nu a demonstrat care sunt măsurile la care face referire, ce prejudiciu îi aduc şi a cărui existenţă nu a probat-o, pentru ca instanţa să poată efectua controlul de legalitate.

În mod corect instanţa de fond a respins acţiunea reclamantei ca inadmisibilă, apreciind argumentat că actul atacat nu poate fi calificat drept act administrativ, întrucât acesta nu produce prin sine însuşi efecte juridice.

Actul contestat s-a adresat Direcţiilor de Agricultură Judeţene din subordinea MADR şi aduce la cunoştinţa destinatarilor că în perioada 02 - 05.12.2014, Direcţia Generală Control Antifraudă Inspecţii - Direcţia de Inspecţii de Stat a efectuat verificări cu privire la criteriile de funcţionare şi la activitatea desfăşurată de B. - Sucursala Iernut/C. S.R.L., iar în urma controlului, prin Nota de control nr. x/16.12.2014, s-a propus informarea operatorilor cărora le-au fost eliberate certificate de către entitatea verificată, că organismul de inspecţie şi certificare B. - Sucursala Iernut a fost radiat conform certificatului de radiere din data de 28.11.2014, emis în baza rezoluţiei nr. 14426/26.11.2014, iar societatea nou înfiinţată - C. S.R.L. nu a fost aprobată de M.A.D.R., ca organism de inspecţie şi certificare.

De asemenea, s-a mai precizat, prin aceeaşi adresă, că certificatele de conformitate emise în baza rapoartelor de inspecţie întocmite după data de 24.07.2014 şi care au aplicată ştampila C. S.R.L. nu sunt eliberate în conformitate cu prevederile legislative naţionale şi comunitare în vigoare din domeniul agriculturii ecologice, apreciind că se impune reorientarea către un alt organism de inspecţie şi certificare aprobat de M.A.D.R., în vederea continuării activităţii în sistemul de agricultură ecologică.

Actul contestat, deşi este emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii, nu produce prin sine însuşi efecte juridice, în sensul că nu dă naştere, nu modifică şi nu stinge raporturi juridice.

Intimatul a solicitat respingerea precizărilor recurentei privind calificarea cererii principale ca fiind îndreptată împotriva Notei de control, argumentând că acestea sunt elementele unei cereri noi, recurenta extinzând obiectul cererii cu care a fost învestită instanţa de fond.

II. Procedura de soluţionare a recursului

1. Cu privire la examinarea recursului în completul de filtru

Raportul întocmit în cauză, în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) din C. proc. civ., a fost analizat în completul filtru, fiind comunicat părţilor în baza încheierii de şedinţă din data de 13 iunie 2017, în conformitate cu dispoziţiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ.

Prin încheierea din 24 aprilie 2018, completul de filtru a constatat, în raport de conţinutul raportului întocmit în cauză, că cererea de recurs formulată de reclamanta A. îndeplineşte condiţiile de admisibilitate, a respins excepţia nulităţii recursului, invocată de intimatul MADR, a declarat recursul formulat ca fiind admisibil în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) din C. proc. civ., şi a fixat termen de judecată pe fond a acestuia.

2. Cu privire la fondul recursului

2.1. Argumentele de fapt şi de drept relevante.

Analizând sentinţa recurată prin prisma motivelor de recurs invocate şi a dispoziţiilor legale incidente în cauză, Înalta Curte constată că recursul este fondat, faţă de următoarele considerente:

Prin prezenta cerere de chemare în judecată, reclamanta a solicitat anularea actului administrativ nelegal, respectiv a deciziei ministerului pârât de invalidare a certificatului de conformitate care i-a fost eliberat de organismul de inspecţie B. pentru anul 2014, decizie transmisă Direcţiilor agricole judeţene cu Adresa nr. x/15.01.2015, precum şi obligarea pârâtului să recunoască valabilitatea acestui certificat.

Prin această adresă, ministerul pârât a adus la cunoştinţa tuturor direcţiilor pentru agricultură judeţene faptul că în perioada 02 - 5.12.2014, Direcţia Generală Control Antifraudă Inspecţii - Direcţia de Inspecţii de Stat a efectuat verificări cu privire la criteriile de funcţionare, precum şi la activitatea desfăşurată de B. - Sucursala Iernut/C. S.R.L.

În urma controlului, prin Nota de control nr. x/16.12.2014 s-a propus ca operatorii să fie informaţi asupra următoarelor aspecte: organismul de inspecţie şi certificare B. - Sucursala Iernut a fost radiat conform Certificatului de radiere din data de 28.11.2014, emis în baza rezoluţiei aprobate de MADR ca organism de inspecţie şi certificare. Certificatele de conformitate emise în baza rapoartelor de inspecţie întocmite după data de 24.07.2014 şi care au aplicată ştampila C. S.R.L. nu sunt eliberate în conformitate cu prevederile legislative naţionale şi comunitare în vigoare din domeniul agriculturii ecologice. Se impune orientarea către un alt organism de inspecţie şi certificare aprobat de MADR, în vederea continuării activităţii în sistemul de agricultură ecologică.

Finalul adresei conţine solicitarea de a identifica operatorii clienţi ai B. - Sucursala Iernut/C. S.R.L. şi de a-i informa cu privire la cele semnalate.

Instanţa de fond a respins cererea, reţinând, în esenţă, că prin acţiunea promovată reclamanta a solicitat anularea actului emis de pârâtul MADR sub nr. x/15.01.2015, al cărui scop l-a constituit exclusiv informarea Direcţiilor de Agricultură Judeţene şi a operatorilor din agricultura ecologică în legătură cu aspectele de nelegalitate constatate, act care nu a modificat şi nu a stins raporturi juridice în care reclamanta se află sau s-a aflat ca subiect de drept, nici măcar în sensul invalidării certificatului de conformitate eliberat acesteia pentru anul 2014.

Nu se poate considera că eventuala respingere a cererii de plată formulată de reclamantă pentru anul 2014 sau emiterea unui act de obligare a acesteia la rambursarea unor sume primite în anii anteriori ar putea fi considerată efecte juridice ale Adresei MADR nr. x/15.01.2015, întrucât aceste măsuri sunt luate prin acte distincte, emise de autoritatea cu atribuţii în gestionarea fondurilor nerambursabile a căror accesare a solicitat-o reclamanta, acte ce pot îndeplini în mod distinct condiţiile prevăzute de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, pentru a fi calificate ca acte administrative şi a fi contestate, eventual, în faţa instanţei de contencios administrativ.

Adresa MADR nr. x/15.01.2015 nu este un act administrativ, în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, astfel încât nu poate face obiect al acţiunii în anulare în faţa instanţei de contencios administrativ.

A mai reţinut prima instanţă că solicitarea de obligare a pârâtului MADR la recunoaşterea validităţii certificatului de conformitate eliberat pentru anul 2015 este la rândul său inadmisibilă, pe de-o parte, întrucât se află în legătură de accesorialitate cu primul petit, iar pe de altă parte, în considerarea faptului că prin formularea sa nu se reclamă un pretins refuz nejustificat de soluţionare a unei cereri ori nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, ci nerecunoaşterea unei împrejurări de fapt, anume, validitatea certificatului de conformitate emis în beneficiul reclamantei, validitate ce nu a fost contestată prin vreun act juridic emis de pârât.

În esenţă, prin cererea de recurs se invocă faptul că instanţa de fond nu s-a pronunţat asupra unei probe hotărâtoare pentru dezlegarea pricinii, nu a stăruit pentru aflarea adevărului cu privire la obiectul dedus judecăţii, s-a pronunţat pe alt obiect decât cel al cererii de chemare în judecată şi hotărârea a fost dată cu încălcarea normelor de drept material, motive pe care recurenta reclamantă le-a încadrat în dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 şi 8 C. proc. civ.

Înalta Curte constată că aceste critici pot fi încadrate în motivele de nelegalitate de la art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 C. proc. civ., nefiind incident motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., care vizează ipoteza în care hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei.

Criticile privind nepronunţarea instanţei de fond asupra unei probe hotărâtoare pentru dezlegarea pricinii, lipsa stăruinţei pentru aflarea adevărului cu privire la obiectul dedus judecăţii şi pronunţarea pe alt obiect decât cel al cererii de chemare în judecată se circumscriu motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., referitor la pronunţarea hotărârii cu încălcarea regulilor de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii.

Acest motiv de recurs include toate neregularităţile procedurale care atrag sancţiunea nulităţii, cu excepţia celor prevăzute la art. 488 alin. (1) - (4), precum şi nesocotirea unor principii fundamentale a căror nerespectare nu se încadrează în alte motive de recurs.

Examinând cauza prin prisma motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., Înalta Curte reţine, din modul de formulare a obiectului cererii de chemare în judecată, că acesta este reprezentat de solicitarea de anulare a deciziei de invalidare a certificatului de conformitate eliberat reclamantei pentru anul 2014, de organismul de inspecţie B., Adresa nr. x/15.01.2015 fiind, în opinia reclamantei, adresa cu care se comunică respectiva decizie.

Faptul că solicitarea reclamantei este aceea de anulare a deciziei de invalidare a certificatului de conformitate eliberat de organismul de inspecţie B. pentru anul 2014 este confirmat şi de motivele invocate în cererea de recurs, în care se arată în mod expres că a solicitat anularea Deciziei comunicate cu adresa nr. x/15.01.2015 şi nu anularea acestei adrese.

Înalta Curte constată că, din moment ce reclamanta solicită anularea deciziei ministerului pârât de invalidare a certificatului de conformitate care i-a fost eliberat de organismul de inspecţie B. pentru anul 2014, decizie transmisă Direcţiilor agricole judeţene cu Adresa nr. x/15.01.2015, se impunea ca instanţa de fond să clarifice obiectul cererii de chemare în judecată, respectiv să identifice actul a cărui anulare o solicită reclamanta în conformitate cu dispoziţiile Legii nr. 554/2004.

Obligaţia de a lămuri obiectul cererii de chemare în judecată îi revenea instanţei potrivit dispoziţiilor art. 22 alin. (2) C. proc. civ., conform cărora judecătorul are îndatorirea să stăruie, prin toate mijloacele legale, pentru a preveni orice greşeală privind aflarea adevărului în cauză, pe baza stabilirii faptelor şi prin aplicarea corectă a legii, în scopul pronunţării unei hotărâri temeinice şi legale. În acest scop, cu privire la situaţia de fapt şi motivarea în drept pe care părţile le invocă, judecătorul este în drept să le ceară să prezinte explicaţii, oral sau în scris, să pună în dezbaterea acestora orice împrejurări de fapt sau de drept, chiar dacă nu sunt menţionate în cerere sau întâmpinare, să dispună administrarea probelor pe care le consideră necesare, precum şi alte măsuri prevăzute de lege, chiar dacă părţile se împotrivesc.

Or, instanţa de fond a soluţionat cauza fără a lămuri cadrul procesual sub aspectul obiectului cererii de chemare în judecată, analizând legalitatea Adresei nr. x/15.01.2015, deşi reclamanta solicitase anularea deciziei de invalidare a certificatului de conformitate care îi fusese eliberat pentru anul 2014, iar respectiva adresă nu constituie decizia de invalidare, astfel cum se susţine de către pârât şi chiar de reclamantă în faţa instanţei de fond şi a instanţei de recurs.

Având în vedere că această adresă nu reprezintă decizia de invalidare a certificatului de conformitate al reclamantei, era necesar ca instanţa de fond să stabilească dacă ministerul pârât a emis o astfel de decizie şi, în caz afirmativ, să solicite depunerea acesteia la dosar pentru a se pronunţa asupra obiectului cererii de chemare în judecată.

În cererea de recurs se susţine că instanţa de fond nu a avut în vedere cuprinsul răspunsului intimatului-pârât la plângerea prealabilă, înregistrat sub nr. x/24.02.2015, şi nu a stăruit pentru aflarea adevărului în legătură cu decizia de invalidare a certificatului de conformitate eliberat de partenerul contractual. Prin acest răspuns, deşi pârâtul nu se pronunţă punctual şi explicit, recunoaşte faptul că la nivelul MADR exista o decizie de invalidare a certificatului de conformitate, adoptată printr-un act administrativ, în înţelesul prevederilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004. Cu toate că în răspuns nu se face vorbire despre actul administrativ prin care s-a adoptat măsura/decizia de invalidare a certificatului de conformitate, i se comunică dreptul de a contesta pentru nelegalitate actul administrativ, astfel că intimatul-pârât recunoaşte implicit existenţa unui act administrativ de invalidare a certificatului de conformitate, fără a-l indica explicit şi fără a-l comunica.

Consideră recurenta-reclamantă că intimatul-pârât, cu rea-credinţă, nu i-a comunicat actul administrativ, pentru a nu fi atacat, ci a transmis adrese DAJ prin care informa despre deciziile adoptate, pentru a putea susţine ulterior că deciziile sunt simple adrese, dar, cu toate acestea, intimatul-pârât a emis un răspuns la plângerea prealabilă.

Înalta Curte apreciază că în cauză se impune a se lămuri dacă ministerul pârât a emis un act prin care să invalideze în mod formal certificatul de conformitate deţinut de reclamantă, având în vedere susţinerile acesteia, care insistă asupra faptului că un asemenea act a fost emis, dar nu i-a fost comunicat pentru a nu putea fi atacat sau care este actul administrativ în baza căruia certificatul său de conformitate a fost considerat ca lipsit de valabilitate, împiedicând astfel pe reclamantă să îşi continue activitatea în condiţiile permise de acest certificat.

Aceste lămuriri sunt absolut necesare pentru justa soluţionare a litigiului având ca obiect anularea deciziei de invalidare a certificatului şi nu anularea Adresei nr. x/15.01.2015.

În cazul în care o asemenea decizie a fost emisă, aceasta urmează a fi depusă la dosar împreună cu documentaţia care a stat la baza emiterii ei, iar în situaţia în care rezultă din probatoriul ce va fi administrat că, în afara înscrisurilor depuse la dosar şi a celor la care acestea fac trimitere, ministerul pârât nu a emis un alt înscris prin care să dispună invalidarea certificatului de conformitate deţinut de reclamantă, se va solicita reclamantei să precizeze, în raport de documentaţia emisă de autoritatea publică, care este actul a cărui anulare o solicită, respectiv care este, în opinia sa, actul prin care i-a fost invalidat certificatul de conformitate şi pe care îl consideră vătămător, în înţelesul art. 2 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 554/2004.

În speţă se reţine, aşadar, incidenţa motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., având în vedere încălcarea rolului activ al judecătorului, încălcare ce constă în faptul că nu a fost lămurit cadrul procesual sub aspectul obiectului cererii de chemare în judecată, respectiv nu s-a stabilit, cu respectarea principiului disponibilităţii care guvernează desfăşurarea procesului civil, care este actul administrativ supus cenzurii instanţei de contencios administrativ, analiza instanţei de fond vizând un alt act decât cel a cărui anulare s-a solicitat prin cererea de chemare în judecată.

Înalta Curte apreciază că nu se mai impune analizarea motivului de recurs reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în condiţiile în care incidenţa motivului de recurs reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. atrage soluţia de casare a sentinţei atacate şi de trimitere a cauzei spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

2.2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 şi art. 498 alin. (2) din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de reclamanta A. împotriva Sentinţei civile nr. 341 din 3 decembrie 2015, pronunţate de Curtea de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal; va casa sentinţa recurată şi va trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamanta A. împotriva Sentinţei civile nr. 341 din 3 decembrie 2015 pronunţată de Curtea de Apel Timişoara, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată. Trimite cauza, spre rejudecare, aceleiaşi instanţe.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 25 septembrie 2018.

Procesat de GGC - NN