Suspension of EU prefinancing recovery: "justified case" excludes merits arguments on fault and financial offsetting

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal la data de 18 mai 2017 sub nr. x/2017, reclamanta A. a formulat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene - Direcţia Generală Programe Infrastructură Mare - Autoritatea de Management pentru Programul Operaţional Sectorial de Mediu, contestaţie împotriva Deciziei nr. x din 19 aprilie 2017 emisă de către AM-POS MEDIU, în soluţionarea contestaţiei administrative formulate împotriva Deciziei de recuperare a prefinanţării nr. x din 8 februarie 2017, prin care solicită admiterea contestaţiei şi, pe cale de consecinţă:

- anularea Deciziei nr. x din 19 aprilie 2017 emisă de către AM-POS Mediu în procedura de soluţionare a contestaţiei administrative;

- anularea Deciziei de recuperare a prefinanţării nr. x din 8 februarie 2017 emisă de către AM-POS Mediu;

- anularea obligaţiei de plată stabilită în sarcina reclamantei de 219.564,29 RON reprezentând contribuţie fonduri UE-prefinanţare;

- obligarea intimatului la plata cheltuielilor de judecată-fond şi recurs.

Totodată, în temeiul art. 14 coroborat cu art. 15 Legea nr. 554/2004 R a solicitat suspendarea efectelor Deciziei de recuperare a prefinanţării nr. x din 8 februarie 2017 emisă de către AM-POS Mediu în valoare de 219.564,29 RON, până la soluţionarea definitivă a prezentei cauze.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin încheierea pronunţată în data de 17 august 2017, Curtea de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a respins cererea de suspendare a efectelor Deciziei nr. x din 8 februarie 2017, formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene - Direcţia Generală Programe Infrastructură Mare - Autoritatea de Management pentru Programul Operaţional Sectorial de Mediu, ca nefondată.

Încheierea a fost comunicată părţilor la data de 28 august 2017.

3. Cererea de recurs

Împotriva încheierii pronunţate la data de 17 august 2017 a declarat recurs reclamanta A., la data de 29 august 2017, invocând motivele de nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Recurenta-reclamantă reclamă aplicarea greşită a disp. art. 14 şi 15 din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată, în condiţiile în care aceasta susţine că există elemente suficiente pentru a se contura aparenţa de nelegalitate a Deciziei nr. x/2017.

Astfel, se arată că toate motivele invocate în cuprinsul contestaţiei şi, în special, lipsa culpei în crearea conflictului de interese, se încadrează în definiţia dată de disp. art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, cazului bine justificat.

Legalitatea actului administrativ este pusă la îndoială prin prisma faptului că nu se poate reţine vreo culpă recurentei-reclamante, în ivirea conflictului de interese, neregulă ce a atras stabilirea corecţiei financiare.

Chiar dacă o asemenea culpă ar exista susţine recurenta-reclamantă, aceasta nu se prezumă ci trebuie dovedită de către intimat, prin administrarea de probe.

Mai arată recurenta-reclamanta că a dovedit legătura dintre titlul de creanţă a cărei executare se solicită a fi suspendată şi decizia anterioară ce priveşte prefinanţarea.

Temeiul juridic al deciziei de recuperare a prefinanţării contestate îl reprezintă art. 17 alin. (1) din O.U.G. nr. 64/2000 şi art. 7 alin. (7) din contractul de finanţare nr. x din 22 decembrie 2012, iar în condiţiile în care s-a aplicat o corecţie de 100% şi s-a stabilit că se restituie sumele finanţate, rezultă că, în mod implicit, nu s-a mai putut recupera prefinanţarea.

Cu toate acestea, AMPOS Mediu susţine că a rămas de recuperat din prefinanţarea acordată suma de 219.564,29 RON, pentru care s-a emis decizie de recuperare care a fost contestată la Curtea de Apel Constanţa şi care, prin Sentinţa civilă nr. 211/CA din 10 noiembrie 2016 a respins acţiunea ca neîntemeiată, dosarul aflându-se la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie.

Recurenta-reclamantă susţine că, cel puţin pentru motivul trei al contestaţiei din cauza de faţă, legalitatea Deciziei de recuperare a prefinanţării nr. x din 8 februarie 2017 depinde de modul de soluţionare a Dosarului nr. x/2017.

Prin motivele de recurs se invocă şi faptul că instanţa de fond nu a avut în vedere că însăşi intimata a invocat prin întâmpinare disp. art. 17 alin. (1) şi (3) din O.U.G. nr. 64/2009, dar şi că cererile de rambursare sunt justificate, chestiunea depinzând de modul de soluţionare a Dosarului nr. x/2017.

În atare situaţie, prima instanţă ar fi trebuit să dispună suspendarea Deciziei nr. x din 8 februarie 2017, pentru considerentul existenţei Dosarului nr. x/2017.

Astfel, dacă se anulează Decizia emisă de A.M.P.O.S. Mediu nr. x din 11 martie 2016 şi se achită integral cererile de rambursare atunci se va recupera în mod automat şi prefinanţarea, astfel că Decizia de suspendare a prefinanţării nr. x din 9 februarie 2017 rămâne fără obiect.

Cu titlu de aparenţă, în vederea suspendării efectelor Deciziei nr. x/2017, instanţa de fond ar fi trebuit să reţină că diferenţa de 219.564,29 RON, reprezentând prefinanţare, urma să se compenseze cu sumele economisite în cadrul proiectului şi pe care AM-POS Mediu nu le-a mai remis, cât şi cu obligaţiile de plată de AM-POS Mediu faţă de recurentă.

Mai susţine recurenta-reclamantă că prima instanţă se raportează în mod eronat exclusiv la Decizia nr. 442 din 30 octombrie 2013 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, în condiţiile în care disp. art. 14 coroborate cu disp. art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată, nu restricţionează motivele ce pot constitui caz bine justificat.

În atare situaţie, instanţa de fond trebuie să analizeze cele trei motive de anulare ale contestaţiei şi din perspectiva suspendării efectelor actului administrativ contestat.

În cauză este îndeplinită şi cea de-a doua condiţie impusă de art. 14 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, paguba iminentă ce s-ar produce în dauna recurentei-reclamante ca urmare a punerii în executare a deciziei contestate, avându-se în vedere că asociaţia nu are alte surse de finanţare pentru derularea proiectului, a fost deja acţionată în judecată de către prestatorii de servicii din cadrul proiectului şi nu are fonduri proprii, fiind o organizaţie non-profit.

II. Considerentele Înaltei Curţi şi soluţia pronunţată

Prin acţiunea introductivă, reclamanta A. a solicitat anularea Deciziei nr. x din 19 aprilie 2017 emisă în procedura de soluţionare a contestaţiei administrative, anularea Deciziei de recuperare a prefinanţării nr. x din 8 februarie 2017, anularea obligaţiei de plată în sumă de 219.564,29 RON reprezentând contribuţie UE - prefinanţare şi recuperare a prefinanţării nr. x din 8 februarie 2017, până la soluţionarea definitivă a cauzei.

Prin încheierea recurată în prezentul dosar, Curtea de Apel Constanţa a respins cererea de suspendare ca nefondată, reţinând că nu s-a făcut dovada îndeplinirii condiţiei cazului bine justificat, deoarece decizia este motivată, iar reclamanta nu a arătat care este legătura între titlul de creanţă a cărui suspendare se solicită şi decizia anterioară, din care derivă suma în cuantum de 219.564,29 RON.

A mai arătat prima instanţă că motivele contestaţiei administrative au fost cu totul altele şi anume, efectuarea unor economii, dezvoltate la punctele 1 - 3 ale cererii.

Cu privire la îndeplinirea condiţiei pagubei iminente, aceasta nu a mai fost analizată, dispoziţiile art. 14 şi 15 din Lege nr. 554/2004 impunând îndeplinirea cumulativă a acestora.

Analiza motivelor de casare

Criticile invocate de recurenta-reclamantă vizează neluarea în considerare de către prima instanţă a motivelor de anulare a actului administrativ contestat şi în special a lipsei unei culpe în crearea conflictului de interese, toate acestea reprezentând cazul bine justificat despre care face vorbire art. 14 din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată.

De asemenea, se critică şi cele reţinute de instanţa de fond în ceea e priveşte inexistenţa unei legături între titlul de creanţă din prezenta cauză şi Nota de constatare nr. x din 14 ianuarie 2016, prin care s-a apreciat că valoarea creaţiei este de 616.029,27 RON.

Împotriva Notei de constatare nr. x/2016 s-a formulat contestaţie, soluţionată prin Decizia nr. x din 11 martie 2016, contestată în instanţă, dosarul aflându-se în prezent pe rolul Înaltei Curţi, secţia contencios administrativ şi fiscal, iar de modul de soluţionare a acestuia depinde cel puţin motivul nr. 3 al cererii din cauza de faţă.

Recurenta-reclamantă a mai susţinut faptul că nu s-a produs niciun prejudiciu prin existenţa conflictului de interese şi că prima instanţă ar fi trebuie să suspende executarea Deciziei nr. x/2017 până la soluţionarea definitivă a Dosarului nr. x/2017 aflat pe rolul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.

Cazul bine justificat este reprezentat, în opinia recurentei-reclamante şi de faptul că suma de 291.564,29 RON se compensează cu suma de 354.000 RON fără TVA, reprezentând economii din nerealizarea evaluării de mediu pentru planurile de management, neputând exista o limitare a împrejurărilor de fapt şi de drept prev.de art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată, astfel cum apreciază prima instanţă, prin raportare la Decizia nr. 442 din 30 octombrie 2013 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia contencios administrativ şi fiscal.

Înalta Curte reţine că motivele de fapt şi de drept evidenţiate în Decizia nr. 442/2013, respectiv "emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depăşirea competenţei, emiterea acestuia în temeiul unor dispoziţii legale declarate neconstituţionale, nemotivarea actului administrativ, modificarea importantă a actului administrativ în calea recursului administrativ" sunt într-adevăr exemplificative şi nu limitative.

Cu toate acestea, criticile aduse soluţiei primei instanţe nu conduc la reformarea acesteia.

Astfel, recurenta-reclamantă a indicat drept împrejurări de fapt şi de drept ce ar conduce la îndeplinirea cazului bine justificat, cele invocate pentru anularea actului administrativ, respectiv:

- suma de 219.564,29 RON reprezintă diferenţa - prefinanţare nerecuperată şi aceasta se compensează cu sumele necheltuite din finanţarea totală acordată asociaţiei în cadrul proiectului - 478.658;

- suma de 291.564,29 RON se compensează cu suma de 354.000 RON fără TVA, ce reprezintă economii din nerealizarea evaluării de mediu pentru planurile de management;

- AMPOS Mediu a refuzat plata cererilor de rambursare nr. x din 9 noiembrie 2015 pentru pretinse nereguli ce nu au existat în procedura de atribuire a contractului de lucrări nr. x/2016, astfel că asociaţia nu are culpă pentru neplata cererii nr. x din 2 decembrie 2015;

- cele trei puncte de informare există astăzi în localităţile Murfatlar, Băneasa şi Cernavodă;

- lipsa unei culpe în crearea conflictului de interese.

Disp. art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004 modificată şi completată, definesc cazul bine justificat ca fiind acele împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.

Aşadar, măsura suspendării efectelor actului administrativ are un caracter excepţional, sub condiţia dovedirii cazului bine justificat şi a iminenţei producerii unei pagube.

Îndoiala cu privire la legalitatea actului administrativ trebuie să fie puternică, iar probele de la dosar să ofere suficiente indicii aparente de răsturnare a prezumţiei de legalitate a acestuia.

Posibilitatea realizării unei compensări între anumite sume nu înlătură aparenţa de legalitate a actului administrativ atacat, deoarece operaţiunea intervine ulterior emiterii acestuia.

De asemenea, negarea existenţei unei nereguli în procedura de atribuire şi lipsa culpei recurentei-reclamante pot fi analizate atunci când instanţa verifică fondul cererii, prin care s-a solicitat anularea actului administrativ contestat.

Orice încercare de a concluziona în legătură cu existenţa/inexistenţa neregulii şi a culpei recurentei-reclamante reclamă o analiză pe fond a actului administrativ, operaţiune ce excede şi este contrară disp. art. 14 şi 15, care se referă doar la aparenţa de nelegalitate a actului administrativ atacat.

Împrejurarea executării contractului de finanţare nu reprezintă un caz bine justificat şi suficient pentru suspendarea efectelor actului administrativ, deoarece controlul legalităţii procedurii de achiziţie publică poate avea loc şi după finalizarea proiectului, într-un termen de 5 ani.

Cu privire la existenţa unei legături între titlul de creanţă a cărei executare se solicită a se suspenda în dosarul de faţă şi o decizie anterioară, ce face obiectul Dosarului nr. x/2016, aflat pe rolul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, urmează să se constate că, în primă instanţă, acţiunea reclamanţi a fost respinsă ca neîntemeiată, ceea ce înseamnă că hotărârea judecătorească pronunţată are autoritate de lucru judecat provizoriu.

Existenţa unei sentinţe judecătoreşti de respingere pe fond a acţiunii de anulare a unui alt act administrativ nu constituie un caz bine justificat în litigiul de faţă.

Faptul că se pretinde o legătură între cele două acte administrative conduce la posibilitatea suspendării prezentului dosar până la soluţionarea Dosarului nr. x/2016, în temeiul art. 413 alin,.(1) pct. 1 C. proc. civ., cerere ce nu a fost formulată de nicio parte din proces, dar nu are influenţă asupra suspendării actului administrativ atacat.

De altfel, din înscrisurile depuse la dosar, rezultă că prin încheierea de şedinţă din data de 2 noiembrie 2017, s-a dispus suspendarea soluţionării cererii de anulare a actului administrativ atacat până la soluţionarea definitivă a Dosarului nr. x/2016.

Referitor la îndeplinirea condiţiei iminentei pagube, în mod corect prima instanţă a apreciat că nu mai este necesar să se pronunţe şi cu privire la aceasta, deoarece cele două condiţii trebuie îndeplinite cumulativ, astfel că, neîntrunirea uneia dintre acestea conduce la respingerea cererii de suspendare întemeiată pe disp. art. 14 şi 15 din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată.

Nefiind întemeiat motivul de nelegalitate ce priveşte cazul bine justificat, criticile aduse celei de-a doua condiţii devin irelevante, astfel că nu vor mai fi analizate.

Faţă de acestea, în temeiul art. 496 C. proc. civ. coroborat cu art. 20 din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată, recursul va fi respins ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta A. împotriva Încheierii din 17 august 2017 a Curţii de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 19 februarie 2019.

Procesat de GGC - MM