Discrimination based on legal form of auto-driving instructors and failure to prove objective justification for differential treatment

Asupra recursului de faţă;

Din analiza actelor şi lucrărilor dosarului, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul litigiului dedus judecăţii

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 27.06.2014, sub nr. x/2014, reclamantul Ministerul Transporturilor a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării (CNCD), anularea Hotărâri nr. 279 din 14.05.2014 pronunţată de Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării, prin care s-a dispus:

- respingerea excepţiei lipsei calităţii procesuale active a petentului, invocată din oficiu, conform art. 28 din Legea nr. 62/2011;

- admiterea excepţiei de necompetenţă materială privind înlăturarea consecinţelor faptelor discriminatorii şi restabilirea situaţiei anterioare;

- normele diferite privind persoanele fizice autorizate faţă de societăţile comerciale în domeniul autorizării şi atestării instructorilor auto reprezintă discriminare conform art. 2 alin. (1) coroborat cu art. 5 al O.G. nr. 137/2000;

- aplicarea amenzii contravenţionale în valoare de 2.000 RON faţă de Ministerul Transporturilor, conform art. 26 alin. (1) al O.G. nr. 137/2000;

- recomandarea modificării ordinului care reprezintă obiectul cauzei, în sensul eliminării prevederilor discriminatorii.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin Sentinţa civilă nr. 3.330 din 05.12.2014 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a fost respinsă, ca neîntemeiată, cererea formulată de reclamantul Ministerul Transporturilor, în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva Sentinţei civile nr. 3.330 din 5.12.2014 a declarat recurs în termen legal reclamantul Ministerul Transporturilor, care a susţinut că în cauză sunt incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ., după cum se va arăta în continuare.

Din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., hotărârea primei instanţe este nelegală sub două aspecte:

(i) instanţa nu a cercetat fondul cauzei, lăsând necercetate argumente esenţiale invocate de reclamant în susţinerea acţiunii;

(ii) instanţa s-a limitat la indicarea acelor prevederi legale pe care le consideră aplicabile, fără ca din cuprinsul hotărârii să rezulte raţionamentul propriu, clar şi precis pentru care acţiunea a fost respinsă.

Astfel, prima instanţă a soluţionat cauza limitându-se la a constata faptul că, raportat la dispoziţiile art. 2 alin. (1) din O.G. nr. 137/2000, Ordinul MT nr. 733/2014 face diferenţiere pe baza formei juridice în care instructorii auto îşi desfăşoară activitatea, persoane fizice autorizate sau societăţi comerciale, sens în care diferenţierea are ca efect restrângerea dreptului la muncă al instructorilor auto care înţeleg să-şi desfăşoare activitatea ca persoane fizice autorizate.

Contrar celor reţinute de către prima instanţă, referitor la criteriile de autorizare, se impune a se observa că, în sensul reglementării, cele aplicabile pentru autorizarea instructorilor auto organizaţi în regim juridic de persoane fizice autorizate sunt mai puţin severe, astfel încât ele au mai degrabă regimul juridic al unor lesniri sau facilităţi, şi nu al unor discriminări de natură să restrângă dreptul la muncă al instructorilor auto.

Referitor la reglementarea activităţii instructorilor auto autorizaţi ca şcoli de conducători auto, la adoptarea soluţiilor legislative s-a ţinut cont de recomandările Consiliului Concurenţei care, în ceea ce priveşte condiţia referitoare la spaţii, de exemplu, a conchis; "... condiţiile de autorizare pentru şcolile de conducători auto, organizate din punct de vedere juridic ca SC şi cele ca PFA sunt, în mare parte similare (...) piaţa va regla oricum prin introducerea unor condiţii de calitate (...)".

Prin urmare, reiese cu evidenţă faptul că reglementarea privind stabilirea condiţiilor de autorizare a avut în vedere asigurarea unei concurenţe loiale şi aplicarea principiului egalităţii între operatorii economici cu acest obiect de activitate.

La elaborarea Ordinului privind modul de organizare şi funcţionare a şcolilor de conducători auto s-a ţinut cont de câteva principii de bază urmărindu-se, în principal, creşterea nivelului de pregătire profesională a cursanţilor şi implicit creşterea gradului de siguranţă rutieră.

Din textul Ordinului MT nr. 733/2013 rezultă cu uşurinţă următoarele aspecte care au fost avute în vedere la emiterea lui:

- asumarea integrală a pregătirii unui cursant, în sensul în care atât pregătirea teoretică, cât şi pregătirea practică se desfăşoară în cadrul aceleiaşi unităţi autorizate şi anume în cadrul şcolii de conducători auto.

- instituirea promovabilităţii că unul dintre criteriile de funcţionare a şcolilor de conducători auto, impunerea unui criteriu anual minim de promovabilitate conştientizează atât şcolile de conducători auto, cât şi instructorii auto care îşi desfăşoară activităţile de pregătire practică în cadrul acestora, cu privire la necesitatea ridicării standardelor calitative de pregătire ale cursanţilor, astfel încât acestea să corespundă cerinţelor actuale de circulaţie pe drumurile publice.

- crearea unui mediu de liberă şi corectă concurenţă între furnizorii de servicii de pregătire în vederea obţinerii permisului de conducere; instructorii auto pot fi autorizaţi în aceleaşi condiţii ca şi şcolile de conducători auto, din punct de vedere al vehiculelor utilizate, personalului angajat, precum şi din punct de vedere al organizării şi desfăşurării pregătirii;

- îngrădirea posibilităţii de evaziune fiscală, prin limitarea precisă a numărului maxim de ore de pregătire practică/lună în care un instructor auto poate efectua pregătirea;

- impunerea trasabilităţii promovării unui cursant la examenul aferent obţinerii permisului de conducere prin obligaţia şcolilor de conducători auto de a fi dotate cu sisteme tehnice de monitorizare video şi audio.

În hotărârea recurată nu se regăsesc argumentele pentru care au fost respinse susţinerile reclamantului, instanţa de fond concluzionând pe aspecte teoretice cu privire la discriminare, fără să procedeze la aplicarea în fapt a dispoziţiilor incidente raportului juridic dedus judecăţii.

Acest aspect al nelegalităţii soluţiei recurate conduce la invocarea celui de-al doilea motiv de nelegalitate, respectiv cel prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Faţă de acest motiv, se impune a se observa că prima instanţă s-a limitat a invoca dispoziţiile art. 2 alin. (1) din O.G. nr. 137/2000, precum şi jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului în domeniul discriminării, constatând în mod eronat faptul că diferenţierea pe baza formei juridice în care instructorii auto îşi desfăşoară activitatea, respectiv persoane fizice autorizate sau societăţi comerciale, constituie discriminare, astfel cum această noţiune este definită în art. 2 alin. (1) din O.G. nr. 137/2000.

Or, o asemenea constatare nu poate fi primită, întrucât nu se poate suprapune regimului juridic al instructorului auto care poate presta în regim de liberă practică autorizată activitatea de pregătire practică a unor persoane care solicită acest serviciu, regimul juridic al şcolii de şoferi care desfăşoară activitate integrală de pregătire (teoretică şi practică) într-un cadru instituţional, această activitate putând fi organizată şi la nivelul instructorului auto care îndeplineşte celelalte condiţii de autorizare (bază materială, onorabilitate, competenţă profesională pentru pregătirea teoretică a cursanţilor).

În concluzie, pentru toate motivele expuse, s-a solicitat admiterea recursului, casarea în tot a sentinţei recurate, cu consecinţa admiterii acţiunii formulate de reclamantul Ministerul Transporturilor.

4. Cererea de intervenţie accesorie formulată în cauză

Prin cererea de intervenţie accesorie în interesul recurentului Ministerul Transporturilor formulată de A. s-a solicitat admiterea recursului, casarea Sentinţei civile nr. 3.330/2014, reţinerea cauzei spre rejudecare şi menţinerea în vigoare, în integralitate, a Ordinului MT nr. 733/2013.

În motivarea cererii de intervenţie, au fost invocate, în esenţă, următoarele aspecte:

Hotărârea primei instanţe nu cuprinde în motivarea sa argumentele care au stat la baza convingerii instanţei cu privire la soluţia pronunţată. Instanţa nu a intrat pe fondul cauzei şi nu a cercetat argumentele invocate de reclamantul Ministerul Transporturilor. În conţinutul sentinţei nu se regăsesc argumentele clare pentru care acţiunea a fost respinsă.

Totodată, prima instanţă a reţinut în mod eronat faptul că Ordinul MT nr. 733/2013 "face diferenţierea pe baza formei juridice în care instructorii auto îşi desfăşoară activitatea" şi că "această diferenţiere are ca efect restrângerea dreptului la muncă al instructorilor auto care înţeleg să-şi desfăşoare activitatea ca persoane fizice autorizate".

Din contră, prin acest ordin au fost create premisele ca atât instructorii auto autorizaţi ca PFA, cât şi şcolile de conducători auto, să poată fi autorizate şi să funcţioneze în aceleaşi condiţii, din punct de vedere al numărului minim de vehicule utilizate, al dotărilor minime, al personalului angajat, precum şi din punct de vedere al organizării şi desfăşurării pregătirii, pentru ca beneficiarii viitorii conducători auto - să aibe aceleaşi condiţii de pregătire, indiferent de furnizorul de servicii ales.

Este pentru prima oară când se creează un mediu de liberă şi corectă concurenţă între toţi furnizorii de servicii de pregătire în vederea obţinerii permisului de conducere.

Faptul că Ordinul MT nr. 733/2013 impune o dotare tehnică nouă şi condiţii mai complexe de desfăşurare a profesiei de instructor auto PFA nu este de natură a încălca dreptul acestuia de a profesa în continuare în acest domeniu, pentru că nu poate fi pretins că odată autorizat pentru o anumită activitate aceasta trebuie să se desfăşoare în aceeaşi parametri sine die, întrucât în acest fel s-ar putea ajunge la împiedicarea progresului tehnic şi legislativ, necesar a fi implementat într-un domeniul atât de specializat.

Ordinul MT nr. 733/2013 este supus, în prezent, controlului jurisdicţional, fiind contestat într-un număr mare de dosare aflate pe rolul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie. În cererile de chemare în judecată s-a pus în discuţie şi presupusa reglementare diferită în ceea ce priveşte autorizarea şcolilor de conducători auto organizate ca societăţi comerciale sau ca persoane fizice autorizate.

Până în prezent, instanţa supremă a pronunţat decizii definitive în 19 dosare, fiind respinse toate cererile de anulare a Ordinului MT nr. 733/2013 şi în niciunul dintre aceste dosare instanţa nu a constatat prezenţa unor norme discriminatorii în cuprinsul Ordinului MT nr. 733/2013, în ceea ce priveşte autorizarea ca şcoli de conducători auto a instructorilor auto - PFA.

Prin încheierea din data de 16 ianuarie 2018, Înalta Curte a încuviinţat în principiu cererea de intervenţie accesorie în interesul recurentului-reclamant formulată de Confederaţia Operatorilor şi Transportatorilor Autorizaţi din România, în temeiul art. 61 alin. (1) şi (2) şi art. 153 alin. (1) din C. proc. civ.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului declarat în cauză şi cererii de intervenţie accesorie în interesul recurentului-reclamant

Examinând sentinţa recurată, prin prisma criticilor formulate, în raport de actele şi lucrările dosarului şi de dispoziţiile legale incidente, constată că recursul este fondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

Litigiul dedus judecăţii vizează legalitatea Hotărârii nr. 279 din 14.05.2014 pronunţată de Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării prin care s-a constatat că normele diferite în domeniul autorizării şi atestării instructorilor auto reprezintă discriminare, conform art. 2 alin. (1) coroborat cu art. 5 din O.G. nr. 137/2000, s-a dispus aplicarea unei amenzi contravenţionale în valoare de 2.000 RON faţă de Ministerul Transporturilor conform art. 26 alin. (1) al O.G. nr. 137/2000 şi s-a recomandat acestuia modificarea ordinului care reprezintă obiectul cauzei în sensul eliminării prevederilor discriminatorii.

Pentru a dispune respingerea cererii reclamantului, ca neîntemeiată, prima instanţă şi-a însuşit motivele de fapt şi de drept invocate de CNCD în cuprinsul hotărârii contestate, apreciind ca în mod corect s-a reţinut existenţa unei fapte de discriminare, în condiţiile în care Ordinul MT nr. 733/2013 face diferenţiere pe baza formei juridice în care instructorii auto îşi desfăşoară activitatea (persoane fizice autorizate sau societăţi comerciale).

Un prim motiv de nelegalitate valorificat de recurent şi susţinut de intervenientul accesoriu este cel reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. potrivit căruia, casarea unei hotărâri se poate cere când aceasta nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii sau numai motive străine de natura cauzei.

Din această perspectivă, este vizată ipoteza de motivare insuficientă a hotărârii primei instanţei.

Conform art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., hotărârea va cuprinde (şi) "motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor".

Legitimitatea motivării hotărârii judecătoreşti este în legătură cu transparenţa actului jurisdicţional şi posibilitatea exercitării controlului judiciar, fiind inerentă unui proces echitabil.

În jurisprudenţa sa, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a statuat că dreptul la un proces echitabil garantat de art. 6 parag. 1 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale include, printre altele, dreptul părţilor de a prezenta observaţiile pe care le consideră relevante pentru soluţionarea cauzei lor. Acest drept nu poate fi considerat efectiv decât dacă observaţiile părţilor sunt într-adevăr "ascultate", adică examinate temeinic de care instanţa sesizată (Hotărârea din 19 aprilie 1994) Van de Hurk c/Olandei, parag. 59).

Chiar dacă exigenţa motivării hotărârii judecătoreşti nu impune un răspuns detaliat la fiecare argument al reclamantului, ea presupune totuşi ca partea în cauză să se poată aştepta la un răspuns specific şi explicit cu privire la aspectele decisive ale procedurii în cauză (Hotărârea din 9 decembrie 1994, H.Balani c/Spaniei şi Ruiz Torija c/Spaniei).

Din analiza considerentelor hotărârii recurate se observă că prima instanţă, deşi a prezentat ad litteram motivele de nelegalitate privind hotărârea CNCD, astfel cum acestea au fost menţionate în cererea de chemare în judecată, nu a făcut nicio apreciere concretă asupra acestora, limitându-se la preluarea motivelor de fapt şi de drept invocate de CNCD pentru a justifica existenţa faptei de discriminare reţinute în sarcina reclamantului.

Se configurează astfel o motivare insuficientă a hotărârii primei instanţei, fiind incidente astfel prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ.

Referitor la motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din acelaşi act normativ, problema esenţială care se impune a fi dezlegată în cauză este aceea de a stabili dacă aspectele sesizate prin petiţia înregistrată la CNCD sub nr. x din 30.09.2013 constituie sau nu o faptă de discriminare potrivit art. 2 alin. (1) coroborat cu art. 5 din O.G. nr. 137/2000 privind prevenirea şi sancţionarea tuturor formelor de discriminare republicată, cu modificările şi completările ulterioare.

Prin petiţia adresată CNCD, petentul Sindicatul Judeţean al Instructorilor Auto Iaşi a susţinut că membrii sindicatului sunt discriminaţi prin Ordinul MT nr. 733 din 25 aprilie 2013, care instituie norme diferite privind persoanele fizice autorizate faţă de societăţi comerciale în domeniul autorizării şi atestării instructorilor auto.

O.G. nr. 137/2000, la art. 2 alin. (1) prevede că:

"(1) Potrivit prezentei ordonanţe, prin discriminare se înţelege orice deosebire, excludere, restricţie sau preferinţă, pe bază de rasă, naţionalitate, etnie, limbă, religie, categorie socială, convingeri, sex, orientare sexuală, vârstă, handicap, boală cronică necontagioasă, infectare HIV, apartenenţă la o categorie defavorizată, precum şi orice alt criteriu care are ca scop sau efect restrângerea, înlăturarea recunoaşterii, folosinţei sau exercitării în condiţii de egalitate, a drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale sau a drepturilor recunoscute de lege, în domeniul politic, economic, social şi cultural sau orice alte domenii ale vieţii publice".

Curtea Europeană a Drepturilor Omului, legat de art. 14 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, a apreciat că diferenţa de tratament devine discriminare, în sensul art. 14 din Convenţie, atunci când se induc distincţii între situaţii analoage sau comparabile fără ca acestea să se bazeze pe o justificare obiectivă şi rezonabilă.

De asemenea, instanţa europeană a reţinut că statele contractante dispun de o anumită marjă de apreciere pentru a determina dacă şi în ce măsură diferenţele între situaţii analoage sau comparabile sunt de natură să justifice distincţiile de tratament juridic aplicate (Hotărârea din 23 iunie 1993, parag. 60, Fredin c/Suediei, Hotărârea din 28 septembrie 1995, parag. 31, Spadea et Scalambrino c/Italiei).

Prin urmare, pentru ca o faptă să fie calificată ca fiind faptă de discriminare trebuie să îndeplinească în mod cumulativ mai multe condiţii, respectiv:

- existenţa unui tratament diferenţiat manifestat prin deosebire, excludere, restricţie sau preferinţă;

- existenţa unui criteriu de discriminare, potrivit art. 2 alin. (1) din O.G. nr. 137/2000;

- tratamentul diferenţiat să aibă drept scop sau efect restrângerea, înlăturarea recunoaşterii, folosinţei sau exercitării, în condiţii de egalitate, a unui drept recunoscut de lege;

- tratamentul diferenţiat să nu fie justificat obiectiv de un scop legitim, iar metodele de atingere a acestui scop să nu fie adecvate şi necesare.

În speţa de faţă, concluziile hotărârii CNCD au fost în sensul incidenţei prevederilor art. 2 alin. (1) din O.G. nr. 137/2000, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, întrucât normele diferite privind persoanele fizice autorizate faţă de societăţi comerciale în domeniul autorizării şi atestării conducătorilor auto creează o deosebire pe criteriul formei de exercitare a profesiei de instructor auto, care are ca efect restrângerea dreptului la muncă.

În cuprinsul hotărârii adoptate de CNCD nu se regăseşte o minimă analiză a uneia dintre condiţiile ce se cer a fi întrunite cumulativ pentru calificarea faptei ca fiind una de discriminare, respectiv aceea ca "tratamentul diferenţiat să nu fie justificat obiectiv de un scop legitim, iar metodele de atingere a acestui scop să nu fie adecvate şi necesare".

Altfel spus, era necesar a se stabili de către CNCD dacă diferenţa de tratament între situaţii analoge sau comparabile s-a bazat sau nu pe o justificare obiectivă şi rezonabilă.

Pe această linie se înscriu, de altfel, susţinerile reclamantului Ministerul Transporturilor, transmise CNCD prin adresa nr. x din 10.03.2014, şi care nu au fost în niciun fel examinate prin hotărârea adoptată.

Cum evaluarea aspectelor sesizate, constatarea şi sancţionarea faptei de discriminare reprezintă atributul exclusiv al CNCD, este inadmisibil ca analiza îndeplinirii cumulative a condiţiilor impuse de art. 2 alin. (1) din O.G. nr. 137/2000 să fie realizată direct de instanţa de contencios administrativ, în condiţiile în care obiectul controlului de legalitate îl constituie hotărârea adoptată de CNCD.

În concluzie, Înalta Curte constantă că în cauză nu s-a făcut dovada îndeplinirii cumulative a condiţiilor impuse de lege pentru constatarea existenţei unei fapte de discriminare potrivit art. 2 alin. (1) din O.G. nr. 137/2000, astfel că în mod eronat prima instanţă a menţinut Hotărârea CNCD nr. 279 din 14.05.2014, dispunând respingerea cererii reclamantului ca neîntemeiată.

Aşadar, sunt întemeiate atât susţinerile recurentului, cât şi cele ale intervenientei, în sensul incidenţei în cauză şi a motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., astfel că, în temeiul art. 496 din acest act normativ, Înalta Curte va dispune admiterea recursului şi a cererii de intervenţie accesorie, casarea sentinţei recurate şi, rejudecând cauza, admiterea cererii reclamantului, în sensul anulării Hotărârii CNCD nr. 279 din 14.05.2014.

În temeiul art. 453 C. proc. civ. se va dispune obligarea intimatului-pârât Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării la plata către recurentul-reclamant a sumei de 200 RON cu titlu de judecată constând în taxa judiciară de timbru aferentă recursului.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamantul Ministerul Transporturilor împotriva Sentinţei nr. 3.330 din 5 decembrie 2014 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Admite cererea de intervenţie în interesul recurentului-reclamant Ministerului Transportului, formulată de intervenienta Confederaţia Operatorilor şi Transportatorilor Autorizaţi din România.

Anulează Hotărârea nr. 279 din 14.05.2014 a Consiliului Naţional pentru Combaterea Discriminării.

Obligă intimatul-pârât Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării la plata, către recurentul-reclamant, a sumei de 200 RON cu titlu de cheltuieli de judecată.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 27 februarie 2018.

Procesat de ED