Validity of ex-post control and recovery of agricultural aid for statutory eligibility failures

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1.1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Târgu Mureş, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, la data de 9 noiembrie 2015, sub nr. x/2015, reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale - APIA, anularea Deciziei de soluţionare a contestaţiei nr. 672 din 23 iulie 2015, anularea procesului-verbal de constatare a neregulilor şi stabilire a creanţelor bugetare nr. x din 23 iunie 2015, iar potrivit art. 50, alin. (4) din O.U.G. nr. 66/2011, de anulare a Titlului de creanţa; returnarea sumei de 102.397,66 RON, reţinuta din ajutorul financiar comunitar acordat pentru anul 2013, cu cheltuieli de judecată.

1.2. Soluţia instanţei de fond

Prin Sentinţa nr. 30 din 29 martie 2016 pronunţată de Curtea de Apel Târgu Mureş, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, s-a respins cererea de chemare în judecată formulată de către reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale - Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură, ca neîntemeiată.

1.3. Cererea de recurs Împotriva hotărârii pronunţate de instanţa de fond, reclamanta A. a formulat recurs, criticând soluţia instanţei de fond ca netemeinică şi nelegală.

Un prim motiv de nelegalitate invocat a fost acela că în mod greşit instanţa de fond a a respins cererea de încuviinţare a executării unei expertize de specialitate, astfel că nu a avut un rol activ, a interpretat în mod greşit actele juridice deduse judecăţii şi probele administrate, iar în argumentarea soluţiei pronunţate, s-au folosit motive contradictorii şi străine de natura pricinii iar hotărârea pronunţată a fost data cu aplicarea greşită a normelor de drept material.

Instanţa de fond a apreciat greşit motivele şi probele invocate în susţinerea cererii de chemare în judecată, pentru că:

- Controlul a fost efectuat în perioada 18 - 23 iunie 2015 pentru un ajutor financiar comunitar acordat pentru Campania 2012 - 2013, cu multă întârziere, deci nu a fost un control rapid şi oportun.

- Controlul a scos în evidenţă nereguli, pe care în mod greşit instanţa de fond le-a calificat drept condiţii neîndeplinite de eligibilitate, pentru fondul financiar acordat.

- Neregulile de neconformitate stabilite de organul de control nu au nici o legătură cu scopul şi eficienţa folosirii fondului financiar de către asociaţie cu titlu de "ajutor financiar comunitar", pentru ca neregulile constatate sunt de ordin administrativ şi privesc neîndeplinirea unor obligaţii statutare;

- Neregulile constatate au existat şi la data aprobării cererii de plată a ajutorului financiar, respectiv neachitarea taxei de înscriere a membrilor asociaţiei, asociaţia nu şi-a numit cenzorii, asociaţia nu are încheiat un contract cu un membru al Corpului Experţilor Contabili şi Contabililor Autorizaţi din România, ca apicultorii controlaţi nu au pregătire în domeniul apiculturii, etc. De aceea ne întrebăm, cum au putut aproba ajutorul financiar?

- Fondul financiar acordat a fost unic pentru asociaţia noastră, în raport cu nevoile majore ale celor 205 apicultori, membrii ai asociaţiei noastre; a fost singurul fond accesat din fondurile UE şi de la Statul român.

Aceste aspecte nu au fost sesizate de către instanţa de fond, ceea ce a condus la o soluţie nelegală şi netemeinică. Instanţa de fond şi-a motivat hotărârea, redând fidel constatările organului de control, prin care s-a încercat scoaterea în evidenta a faptului că nu au fost respectate condiţiile de eligibilitate pentru acordarea ajutorului financiar pentru apicultorii din asociaţie.

Susţine recurenta că fondul primit ca finanţare a fost distribuit integral apicultorilor membri ai asociaţiei şi nu vede, care este posibilitatea de recuperare a sumei de 102.397,66 RON, stabilită de organul de control şi după ce criterii.

Mai menţionează că asociaţia nu dispune de fonduri financiare şi deci, practic, este în imposibilitatea de a mai recupera aceasta sumă de la apicultori.

1.4 Apărările intimatului

Intimata Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agriculturii a formulat întâmpinare, solicitând respingerea recursului ca nefondat.

Pe cale de excepţie, invocă nulitatea recursului, pentru neîncadrarea motivelor indicate de către recurenta reclamantă, în motivele de casare prevăzute de C. proc. civ. şi nedezvoltarea acestora.

Succint se arată că referitor la efectuarea unei expertize de specialitate, probă solicitată de recurenta reclamantă şi respinsă de instanţa de fond, prin Notele de şedinţă nr. x din 19 februarie 2016, intimata a formulat concluzii de respingere a acesteia, ca nefiind utilă şi concludentă în soluţionarea cauzei.

Mai mult, se arată că răspunsul la "obiectivele, formulate de recurenta reclamantă se regăsesc în Raportul de control ex-post nr. x din 29 mai 2015 întocmit de MADR - Direcţia Generală Control Antifraudă şi Inspecţii şi în actele procedurale depuse la fondul cauzei.

În ceea ce priveşte petitul privind "returnarea sumei de 102.397,66 RON, reţinută din Ajutorul financiar comunitar acordat pentru anul 2013", susţine că a solicitat instanţei de fond să respingă acest capăt de cerere pentru susţinerile de fapt şi drept prezentate în întâmpinarea depusă la dosar.

Apreciază că în mod corect, instanţa de fond a pronunţat Sentinţa civilă nr. 30/2016, la pag. 6 - 7 fiind detaliate considerentele pe care le-a avut în vedere instanţa în soluţionarea cauzei, în speţă, neputând fi invocate motivele de casare prevăzute la art. 488 pct. 6 şi 8 din C. proc. civ.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului declarat în cauză

Analizând actele şi lucrările dosarului, sentinţa recurată în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantă este nefondat.

2.1 Argumentele de fapt şi de drept relevante.

Excepţia nulităţii recursului invocată de intimatul pârât va fi respinsă ca nefondată, având în vedere că recurenta şi-a întemeiat în fapt şi în drept motivele sale de recurs, iar acestea pot fi încadrate în motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ.

Un prim argument de nelegalitate se referă la incidenţa prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 6 noul C. proc. civ., respectiv atunci când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază, sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei.

Potrivit acestui text de lege, casarea hotărârii se poate cere când aceasta nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura pricinii.

În literatura de specialitate s-a precizat că deşi la punctul 6 ar fi vorba de trei motive distincte, în realitate este vorba despre ipoteze diferite ale aceluiaşi motiv de casare şi anume nemotivarea hotărârii, deoarece astfel trebuie calificate şi o hotărâre care nu este deloc motivată şi una care cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura pricinii.

Un atare motiv de casare se justifică prin prisma faptului că în lipsa oricăror considerente, a unor considerente contradictorii sau străine de natura pricinii, nu se poate aprecia dacă soluţia adoptată este sau nu rezultatul cercetării fondului cauzei.

Prin urmare, textul legal sus evocat se referă la necesitatea arătării motivelor de fapt şi de drept ce au format convingerea instanţei precum şi a celor pentru care s-au înlăturat cererile părţilor. Concluzionând, motivarea hotărârii trebuie să fie clară, concisă şi concretă în concordanţă cu probele şi actele de la dosar, ea constituind astfel o garanţie pentru părţile din proces în faţa eventualului arbitrariu judecătoresc şi de altfel singurul mijloc prin care se dă posibilitatea de a se putea exercita controlul judiciar. Astfel, motivarea unei hotărâri nu este o problemă de volum, ci una de esenţă, de conţinut, şi de altfel ea se circumscrie şi noţiunii de proces echitabil în condiţiile prevăzute de art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului.

Circumstanţiind aceste aspecte teoretice la speţa dedusă judecăţii, se observă că, în cauză, recurenta a invocat motivul de casare prev. de art. 488 alin. (1) pct. 6 detaliat mai sus, în legătură cu faptul că instanţa de fond nu a răspuns la argumentele invocate de recurenta reclamantă şi a motivat hotărârea, redând fidel constatările organului de control, prin care s-a încercat scoaterea în evidenta a faptului că nu au fost respectate condiţiile de eligibilitate pentru acordarea ajutorului financiar pentru apicultorii din asociaţie.

În legătură cu această critică, Înalta Curte observă că hotărârea atacată cuprinde considerentele pentru care prima instanţă a adoptat soluţia de respingere a cererii de chemare în judecată, dar şi expunerea situaţiei de fapt reţinută de instanţă pe baza probelor administrate, motivele de fapt şi de drept pe care s-a întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au înlăturat cererile şi argumentele reclamantei.

Din această perspectivă, hotărârea instanţei de fond este la adăpost de critică şi nu poate fi reformată în condiţiile art. 488 alin. (1) pct. 6, având în vedere că a argumentat soluţia adoptată, din perspectiva neregularităţilor constatate în actul administrativ atacat.

Al doilea argument de nelegalitate invocat de recurentă se referă la incidenţa prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., respectiv atunci când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material.

Sub un prim aspect, recurenta a susţinut că, în cauză, controlul a fost efectuat în perioada 18 - 23 iunie 2015 pentru un ajutor financiar comunitar acordat pentru Campania 2012 - 2013, cu multa întârziere, deci nu a fost un control rapid şi oportun.

În acest sens, se observă că potrivit reglementărilor legale, una din principalele atribuţii ale APIA este efectuarea de controale, ori de câte ori se consideră necesar, la beneficiarii proiectelor finanţate, după efectuarea plăţii, pentru a stabili dacă eligibilitatea şi condiţiile acordării ajutorului financiar nerambursabil continuă să fie respectate.

Astfel, deşi la momentul încheierii contractului a fost verificată, din punct de vedere formal, îndeplinirea condiţiilor de eligibilitate, totuşi la acel moment Agenţia nu a avut la dispoziţie toate datele privind implementarea proiectului şi modalitatea de derulare a acestuia, astfel încât este îndreptăţită ca pe perioada de monitorizare să supună beneficiarii unor controale ex post, tocmai pentru stabilirea eventualelor nereguli, aşa cum sunt ele definite de O.U.G. nr. 66/2011.

Mai mult, potrivit prevederilor art. 4 alin. (8) din Regulamentul Comisiei (CE) nr. 65/2011 privind normele de aplicare a Regulamentului (CE) nr. 1698/2005 al Consiliului în ceea ce priveşte punerea în aplicare a procedurilor de control şi a Eco-condiţionalităţii în ceea ce priveşte măsurile de sprijin pentru dezvoltarea rurală, A.P.D.R.P. trebuie să se asigure că: "Fără a aduce atingere dispoziţiilor speciale, nu se efectuează nicio plată către beneficiari în cazul cărora s-a stabilit că au creat în mod artificial condiţiile necesare pentru a obţine aceste de plăţi în scopul obţinerii unui avantaj care contravine obiectivelor schemei de ajutor."

Pe de altă parte, conform art. 26 din O.U.G. nr. 66/2011:

"în cazul în care, pe parcursul perioadei de monitorizare, autoritatea cu competenţe în gestionarea fondurilor europene sesizează că proiectul nu respectă cerinţele de durabilitate/sustenabilitate prevăzute de procedurile aplicabile se va proceda la întocmirea de procese-verbale de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare, prin aplicarea corespunzătoare a prevederilor art. 20 şi 21, în scopul recuperării creanţei bugetare rezultate din nereguli, cu excepţia cazurilor în care regulile stabilite de donatorul public internaţional prevăd altfel."

Ca atare, intimata pârâtă a fost în drept să efectueze controlul ex post, chiar dacă acesta nu a avut loc la o dată imediat ulterioară implementării proiectului din Campania 2012/2013, neputându-se susţine că întârzierea controlului în perioada de monitorizare, ar putea conduce la nelegalitatea actului de sancţionare întocmit.

Pe de altă parte, recurenta a susţinut că acelaşi control a scos în evidenta nereguli, pe care în mod greşit instanţa de fond le-a calificat drept condiţii neîndeplinite de eligibilitate, pentru fondul financiar acordat.

Înalta Curte observă că Direcţia Măsuri de Plată din cadrul APIA a verificat documentele din dosarul de plată aferent cererii formulate de către recurenta reclamantă pentru anul 2013, verificare cu privire la aspectele menţionate în Raportul de control ex-post nr. x din 29 mai 2015 emis de către Direcţia Generală Control, Antifraudă şi Inspecţii din MADR.

În urma acestei verificări s-a constatat că recurenta nu a îndeplinit condiţiile de eligibilitate prevăzute în H.G. nr. 245/2011, sens în care s-a încheiat Procesul-verbal nr. x din 25 iunie 2015 de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare prin care s-a stabilit recuperarea sumei de 102.397,66 RON aferentă cererii de plată nr. x din 1 august 2013.

Aşadar, prima instanţă a analizat în concret toate neregulile ce au fost imputate recurentei prin procesul-verbal indicat mai sus, fără a recalifica faptele din perspectiva susţinută de aceasta. Mai mult, au fost analizate toate argumentele invocate în cererea de chemare în judecată şi s-au stabilit motivele pentru care au fost considerate neîntemeiate.

Recurenta a mai precizat că neregulile de neconformitate stabilite de organul de control nu au nici o legătura cu scopul şi eficienta folosirii fondului financiar de către asociaţie cu titlu de "ajutor financiar comunitar", pentru ca neregulile constatate sunt de ordin administrativ şi privesc neîndeplinirea unor obligaţii statutare.

Aceste susţineri nu pot fi primite, de vreme ce în cererea de plată aferentă Campaniei 2013 depusă la APIA, semnată de către recurenta reclamantă, în partea 2 - Angajamente se menţionează astfel:

"Nerespectarea condiţiilor de eligibilitate pentru acordarea sprijinului financiar, precum şi înscrierea cu intenţie în formular a informaţiilor incomplete, neconforme cu realitatea, atrag după sine sancţiuni de natură financiară sau penală, după caz; - Declar că am citit Ghidul solicitantului privind sprijinul financiar acordat în sectorul apicol şi mă angajez să respect în totalitate condiţiile stipulate în acesta. (...). - Înţeleg că dacă nu respect oricare din punctele prezentate mai sus, dosarul de plată devine neeligibil şi în consecinţă să nu primesc finanţarea, sau în situaţia că sumele au fost primite, la cererea APIA să returnez această sumă."

Totodată, prin cererea de plată pe anul 2013, asumată prin semnătură, recurenta şi-a luat angajamentul potrivit căruia înţelege că dacă nu respectă oricare din punctele prezentate mai sus, dosarul de plată devine neeligibil şi în consecinţă să nu primească finanţarea, sau în situaţia că sumele au fost primite, la cererea APIA să returneze această sumă.

Aşadar, neregulile sesizate în dosarul privind îndeplinirea condiţiilor de eligibilitate printre care şi cele formale referitoare la respectarea prevederilor statutare ale Asociaţiei, constituie nereguli din perspectiva O.U.G. nr. 66/2011 şi pot atrage consecinţe pecuniare, de ordinul celor instituite prin procesul-verbal atacat.

A mai susţinut recurenta că neregulile constatate au existat şi la data aprobării cererii de plata a ajutorului financiar, respectiv neachitarea taxei de înscriere a membrilor asociaţiei, asociaţia nu şi-a numit cenzorii, asociaţia nu are încheiat un contract cu un membru al Corpului Experţilor Contabili şi Contabililor Autorizaţi din România, ca apicultorii controlaţi nu au pregătire în domeniul apiculturii.

Este de principiu că verificarea formală a îndeplinirii condiţiilor de accesare a finanţării, la momentul încheierii contractului, nu împiedică autoritatea să verifice menţinerea acestor condiţii şi a scopului măsurii pe toată durata de derulare a contractului, inclusiv din perspectiva celor declarate iniţial, care coroborate cu activitatea ulterioară, pot conduce la concluzia existenţei unei nereguli.

Totodată, se constată că numai o parte dintre elementele identificate subzistau la data depunerii cererii de finanţare, restul de elemente au rezultat în urma verificărilor modului de menţinere a criteriilor de eligibilitate rezultând din analiza felului în care beneficiarul a înţeles să implementeze proiectul.

Cu privire la critica privitoare la faptul că prima instanţă a respins, în mod nelegal solicitarea recurentei reclamante de a se efectua în cauză o expertiză tehnică de specialitate, motiv pentru care judecătorul fondului nu a dat dovadă de rol activ şi nu a pronunţat o soluţie legală, se constată că nici aceasta nu poate conduce la reformarea hotărârii instanţei de fond.

Concret, în raport de obiectivele raportului de expertiză solicitat de parte, se observă că legal s-a dispus respingerea solicitării de administrare a acestei probe. Înalta Curte reţine că expertiza nu poate să concluzioneze asupra modalităţii de interpretare a normelor legale ci doar în privinţa cercetării unor împrejurări de fapt, în legătură cu obiectul litigiului, ce necesită cunoştinţe de specialitate.

Aşadar, în raport de obiectivele propuse de recurentă pentru expertiza solicitată, care vizează în special interpretarea unor dispoziţii legale, sau legalitatea modalităţii de derulare a controlului, instanţa de recurs constată că în mod corect a fost respinsă administrarea acestei probe, care nu putea conduce la dezlegarea pricinii în sensul anticipat de parte.

Sub un ultim aspect, soluţia a fost criticată din perspectiva faptului că asociaţia nu are fonduri financiare proprii şi se află, practic, în imposibilitatea de recupera suma de la apicultori, având în vedere că fondul a fost distribuit integral apicultorilor membri ai asociaţiei şi nu vede, care este posibilitatea de recuperare a sumei de 102.397,66 RON, stabilită de organul de control şi după ce criterii.

Înalta Curte observă că modalitatea de executare a unui act administrativ nu are relevanţă în privinţa legalităţii acestuia, iar imposibilitatea de executare nu se poate constitui într-un argument pertinent pentru anulare.

2.2 Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs.

Pentru toate aceste considerente, în temeiul prevederilor art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va dispune respingerea recursului declarat de reclamantă ca nefondat, cu consecinţa menţinerii ca legală a hotărârii instanţei de fond.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepţia nulităţii recursului.

Respinge recursul formulat de reclamanta A. împotriva Sentinţei nr. 30 din 29 martie 2016 a Curţii de Apel Târgu Mureş, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 14 februarie 2019.

Procesat de GGC - MM