State aid compensation for forest protection restrictions: enforceability absent domestic implementing norms for EU-approved scheme

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Craiova la data de 26 iunie 2015 sub nr. x/2015, reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor, ca prin hotărârea ce se va pronunţa să se dispună următoarele:

- obligarea pârâtului la plata sumei de 380.503,22 RON, reprezentând contravaloarea produselor de masă lemnoasă pe care nu le-au putut recolta în calitate de proprietari pentru suprafaţa de pădure de 1.550,90 ha, situată în zona de conservare totală - tipul funcţional T2, cu titlu de compensaţii/ajutoare de stat, datorită funcţiilor de protecţie stabilite de aranjamentele silvice care au determinat restricţii în recoltarea de masă lemnoasă, aferente anului 2010;

- obligarea pârâtului la plata dobânzilor calculate asupra debitului principal în cuantum de 380.503,22 RON, începând cel puţin cu data de 29 decembrie 2014 - dată la care creanţa a devenit exigibilă, respectiv data la care a înaintat cererea nr. x către ITRSV Râmnicu Vâlcea (actualmente CRSC Râmnicu Vâlcea);

- obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de prezentul litigiu.

Prin Sentinţa nr. 344/2015 din 4 septembrie 2015, Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal a dispus următoarele:

- a respins excepţia prescripţiei dreptului material la acţiune, invocată de pârât;

- a admis în parte acţiunea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor;

- a obligat pârâtul la plata către reclamantă a sumei de 380.503,22 RON, contravaloare compensaţii aferente anului 2010, precum şi a dobânzii legale aferente debitului, calculată de la data promovării cererii de chemare în judecată, 26 iunie 2015, şi până la achitarea integrală a debitului;

- a obligat pârâtul la plata către reclamantă a sumei de 5200 RON, cheltuieli de judecată.

Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs pârâtul Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor, invocând dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din Noul C. proc. civ.

În motivarea recursului declarat se arată, în esenţă, că sunt incidente dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 în ceea ce priveşte nelegalitatea hotărârii recurate, având în vedere că instanţa de fond, în mod eronat, a admis cererea de chemare în judecată, formulată de către intimata-reclamantă A., prin care pârâtul a fost obligat la plata sumei de 380.503,22 RON, reprezentând contravaloarea compensaţiilor aferente anului 2010 şi a dobânzii legale aferente debitului principal, calculate de la data promovării cererii, 26 iunie 2015 şi până la achitarea integrală a debitului.

Arată recurentul că Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor, chiar în calitatea sa de autoritate publică centrală care răspunde de silvicultură, aşa cum se menţionează în hotărârea supusă recurării, nu poate dispune plata ajutoarelor de stat/compensaţiilor acordate proprietarilor de terenuri forestiere, situate în arii naturale protejate, în care au fost instituite măsuri de protecţie, prin încălcarea prevederilor legale incidente în materia speţei, dedusă judecăţii.

În opinia recurentului, instanţa de fond a omis, în pronunţarea hotărârii, aspectul potrivit căruia în lipsa avizelor, acordate de către toate instituţiile de specialitate implicate, acesta nu poate proceda la acordarea sumelor solicitate de reclamantă drept compensaţii şi dispuse de instanţă prin hotărârea recurată.

În concret, faptul că procedura internă necesară acordării ajutoarelor de stat/compensaţiilor, vizate de Decizia Comisiei Europene, nu a fost finalizată, în condiţiile în care nu a fost adoptată şi publicată în Monitorul Oficial al României Hotărârea Guvernului pentru aprobarea Normelor metodologice de acordare, utilizare şi control a ajutorului de stat pentru compensaţii, nu există baza legală privind acordarea acestora.

În lipsa unor Norme Metodologice de acordare, utilizare şi control a ajutoarelor de stat nu pot fi verificate şi avizate formularele de decont justificativ, pentru acordarea de compensaţii de către autorităţile abilitate în acest sens.

Recurentul arată că în speţă nu se poate reţine culpa Ministerului Mediului, Apelor şi Pădurilor, având în vedere că în lipsa normelor metodologice documentaţia înaintată nu are o bază legală de calculaţie privind stabilirea întinderii prejudiciilor solicitate cu titlu de compensaţii, a verificării/avizării acestora de către instituţiile abilitate, implicit a efectuării plăţii.

Recurentul subliniază că a întreprins toate demersurile ce îi reveneau conform atribuţiilor sale, prin elaborarea proiectului de Hotărâre a Guvernului pentru aprobarea Normelor Metodologice de acordare, utilizare şi control a ajutoarelor de stat privind acordarea de compensaţii, aflat în acest moment în procedura de avizare externă.

Mai arată recurentul că, în speţă, creanţa solicitată de reclamantă cu titlu de compensaţii nu are un caracter cert, lichid şi exigibil, existenţa certă a acesteia fiind condiţionată de promulgarea unor norme metodologice, prin care să fie calculată concret întinderea acestora.

Precizează recurentul că prin Decizia Comisiei Europene nr. C(2012) 5166 final din 19 iulie 2012, publicată în Monitorul Oficial al Uniunii Europene, Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor a primit aviz favorabil pentru acordarea ajutoarelor de stat persoanelor fizice sau juridice care deţin păduri în T1 şi T2, din cadrul siturilor Natura 2000, însă, conform acestei decizii, ajutoarele de stat se pot acorda numai după publicarea Normelor Metodologice de acordare, utilizare şi control a ajutoarelor de stat pentru aceste compensaţii în Monitorul Oficial al României.

Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor a elaborat un proiect de Hotărâre a Guvernului pentru aprobarea Normelor Metodologice de acordare, utilizare şi control a ajutoarelor de stat privind acordarea de compensaţii, aflat la momentul formulării cererii de recurs în procedura de avizare externă.

Recurentul învederează că, potrivit prevederilor legale, acordarea ajutoarelor de stat, respectiv plata compensaţiilor solicitate de către reclamanta-intimată, este condiţionată de îndeplinirea a două condiţii cumulative, în baza cărora se pot acorda ajutoarele de stat pentru persoane fizice şi juridice care deţin păduri incluse în zonele T1 şi T2, din siturile Natura 2000, respectiv:

- emiterea Deciziei Comisiei Europene nr. C(2012) 5166 final din 19 iulie 2012, condiţie care a fost îndeplinită;

- adoptarea şi publicarea în Monitorul Oficial a Hotărârii Guvernului pentru aprobarea normelor metodologice de acordare, utilizare şi control a ajutorului de stat pentru compensaţii reprezentând contravaloarea masei lemnoase pe care proprietarii nu o recoltează datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamente silvice, necesare acoperirii costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor, condiţie ce nu a fost îndeplinită.

Astfel, ajutoarele de stat urmează a se acorda numai după aprobarea şi publicarea proiectului de Hotărâre a Guvernului mai sus menţionat în Monitorul Oficial al României, în limita fondurilor alocate în buget cu această destinaţie, conform Deciziei Comisiei Europene nr. C(2012) 5166.

Condiţia impusă de Decizia Comisiei Europene nr. C(2012) 5166, referitor la posibilitatea acordării ajutoarelor de stat, în speţă acordarea de compensaţii, nu este îndeplinită.

În lipsa unor Norme Metodologice de acordare, utilizare şi control a ajutoarelor de stat nu pot fi verificate şi avizate formularele de decont justificativ, pentru acordarea de compensaţii de către autorităţile abilitate în acest sens, iar în lipsa avizelor, acordate de către toate instituţiile de specialitate implicate, pârâtul nu poate proceda la acordarea sumelor solicitate de reclamantă.

Ministerului nu îi este imputabil faptul că nu au fost aprobate normele legale, pe considerentul că nu se poate substitui atribuţiilor autorităţilor publice centrale, responsabile privind aprobarea şi publicarea normelor legale sus menţionate.

Punctează recurentul că este evident că nu ne aflăm în faţa unui refuz nejustificat al acestuia, emis cu exces de putere, ci dimpotrivă, prin adresa emisă către reclamantă nu a procedat decât la respectarea legislaţiei interne privind acordarea ajutoarelor de stat reprezentând compensaţii, cât şi a legislaţiei comunitare, impusă prin condiţia Deciziei Comisiei Europene nr. C(2012) 5166 final din 19 iulie 2012.

Prin Raportul asupra admisibilităţii în principiu a recursului ce formează obiectul acestei cauze, în urma verificării îndeplinirii condiţiilor de admisibilitate prevăzute de dispoziţiile art. 486 şi ale art. 487 din C. proc. civ. republicat, s-a reţinut că cererea de recurs îndeplineşte atât cerinţele de formă prevăzute la art. 486 alin. (1) lit. a) şi c) - e) C. proc. civ., cât şi cerinţele prevăzute de art. 486 alin. (2) C. proc. civ., că recursul a fost declarat şi motivat cu respectarea termenului prevăzut de art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, privind contenciosul administrativ, respectiv că este admisibil în principiu.

Raportul întocmit în cauză, în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) din Noul C. proc. civ., a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părţilor în baza încheierii de şedinţă din data de 11 mai 2017, în conformitate cu dispoziţiile art. 493 alin. (4) din Noul C. proc. civ.

Părţile nu au formulat puncte de vedere cu privire la raportul întocmit în cauză.

Analizând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurent, a apărărilor expuse în întâmpinarea şi concluziile scrise prezentate de intimată, a cadrului normativ aplicabil şi a probatoriului administrat în cauză, Înalta Curte apreciază că recursul este fondat, în limitele şi pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

I. Situaţia de fapt

Obiectul prezentei acţiuni judiciare îl constituie refuzul nejustificat al recurentului-pârât Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor (în prezent Ministerul Apelor şi Pădurilor) de acordare către intimata-reclamantă A. a despăgubirilor aferente anului 2010, în sumă de 380.503,22 RON, reprezentând contravaloarea produselor de masă lemnoasă pe care nu le-a putut recolta în calitate de proprietară pentru suprafaţa de pădure de 1.550,90 ha, situată în aria totală protejată a Reţelei Ecologice Europene Natura 2000 în România, în zona de conservare totală - tipul funcţional T2, cu titlu de compensaţii/ajutoare de stat, datorită funcţiilor de protecţie stabilite de aranjamentele silvice care au determinat restricţii în recoltarea de masă lemnoasă, aferente anului 2010.

Prima instanţă a admis în parte acţiunea şi a obligat pârâtul să acorde reclamantei compensaţii în sumă de 380.503,22 RON, pentru suprafaţa de pădure de 1.550,90 ha.

Pentru a pronunţa această soluţie, instanţa avut în vedere, în esenţă, următoarele argumente juridice:

Reţinând că cererea de acordare a compensaţiilor a fost formulată de reclamantă la data de 29 decembrie 2014, instanţa a apreciat că procedura de soluţionare, dar şi condiţiile impuse pentru acordarea acestora, sunt cele reglementate de dispoziţiile H.G. nr. 861/2009, actul în vigoare la data formulării cererii.

În ceea ce priveşte condiţiile în care aceste compensaţii se acordă celor îndreptăţiţi, Curtea a reţinut că prin H.G. nr. 861 din 22 iulie 2009 s-au aprobat normele metodologice de acordare, utilizare şi control al sumelor anuale destinate gestionării durabile a fondului forestier proprietate privată a persoanelor fizice şi juridice şi a celui proprietate publică şi privată a unităţilor administrativ - teritoriale, precum şi faptul că, potrivit dispoziţiilor art. 6 alin. (1) şi (2) din H.G. nr. 861/2009, formele de sprijin prevăzute la art. 97 alin. (1) lit. a), la art. 97 alin. (1) lit. b) pentru persoane juridice şi la art. 97 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 46/2008 - Codul silvic, se vor finanţa numai după primirea deciziei favorabile a Comisiei Europene privind ajutoarele de stat, iar toate formele de sprijin prevăzute în Legea nr. 46/2008 vor fi continuate după data de 1 ianuarie 2010, numai după primirea deciziei favorabile a Comisiei Europene privind ajutoarele de stat.

Curtea de apel a reţinut că, astfel cum reiese din materialul probator administrat în cauză, Comisia Europeană a emis Decizia nr. C(2012)5266 final din 19 iulie 2012, prin care a acordat avizul favorabil pentru acordarea ajutoarelor de stat persoanelor fizice şi juridice care deţin păduri incluse în T1 şi T2 din cadrul siturilor Natura 2000 şi că, în raport de aceste dispoziţii legale şi având în vedere împrejurarea că decizia Comisiei Europene a fost în favoarea acordării acestui ajutor de stat, reclamanta este îndreptăţită să pretindă şi să dobândească compensaţiile solicitate prin acţiunea formulată, care reprezintă despăgubiri pentru lipsa de folosinţă a terenului şi a resurselor silvice proprietatea sa, situate într-o arie naturală protejată, pârâtul refuzând în mod nejustificat să recunoască şi să acorde compensaţii reclamantei.

Instanţa de fond a apreciat că în cauză nu se pot reţine ca fiind întemeiate susţinerile pârâtului, în sensul că lipsa unor norme metodologice constituie un impediment la stabilirea şi achitarea compensaţiilor solicitate, întrucât un astfel de act normativ există deja în cadrul legislativ naţional, acesta fiind H.G. nr. 861/2009, act normativ în vigoare care, în Anexa nr. 2, indică modul de calcul al compensaţiilor care se acordă de către stat persoanelor fizice şi juridice pentru funcţiile de protecţie asigurate de pădurile proprietate privată încadrate la tipurile funcţionale T1 şi T2, respectiv tipurile funcţionale pentru care nu se reglementează procesul de producţie.

Astfel, în opinia instanţei de fond, în cauză există în cadrul legislativ naţional un act normativ în vigoare care reglementează domeniul specific al acordării, utilizării şi controlului sumelor anuale destinate gestionării durabile a fondului forestier proprietate privată a persoanelor fizice şi juridice şi a celui proprietate publică şi privată a unităţilor administrativ-teritoriale.

Instanţa de control judiciar nu poarte împărtăşi soluţia primei instanţe, pentru următoarele motive:

Prin cererea înregistrată la Comisariatului de Regim Silvic şi Cinegetic Râmnicu Vâlcea sub nr. x din 29 decembrie 2014, intimata-reclamantă A. a solicitat compensaţii, pentru anul 2010, în sumă de 380.503,22 RON, reprezentând contravaloarea produselor de masă lemnoasă pe care nu le-a putut recolta în calitate de proprietară, datorită funcţiilor de protecţie stabilite de amenajamentele silvice, pentru suprafaţa de pădure de 1550,90 ha, situată în aria totală protejată a Reţelei Ecologice Europene Natura 2000 în România, în zona/tipul funcţional T1 şi T2 aşa cum rezultă din Ordinul nr. 1964/2007 al MMDD (actualmente MMAP), anexa nr. 1, pct. 129 ROSCI0129 - Situl Nordul Gorjului de Vest, având rol de protecţie situate în zone de tip funcţional T2.

Intimata-reclamantă şi-a întemeiat în drept cererea pe dispoziţiile art. 97 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 46/2008 privind Codul Silvic şi pe H.G. nr. 861/2009 privind Normele metodologice de acordare, utilizare şi control al sumelor anuale destinate gestionării durabile a fondului forestier proprietate privată a persoanelor fizice şi juridice şi cele proprietate publică şi privată a unităţilor administrativ-teritoriale şi pentru aprobarea Procedurii de realizare a serviciilor silvice şi de efectuare a controalelor de fond.

Decontul justificativ a fost întocmit în temeiul prevederilor Anexei 4 la H.G. nr. 861/2009.

Prin Raportul de inspecţie fiscală nr. x din 17 martie 2015, întocmit de Agenţia Naţională de Administrare Fiscală - Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Craiova, s-a respins de la avizare suma solicitată de intimată, cu motivarea că acordarea ajutoarelor de stat persoanelor fizice şi juridice care deţin păduri incluse în T1 şi T2 din cadrul siturilor Natura 2000 se poate face numai după aprobarea şi publicarea proiectului de Hotărâre a Guvernului pentru aprobarea Normelor metodologice de acordare, utilizare şi control a ajutorului de stat pentru compensaţii reprezentând contravaloarea masei lemnoase pe care proprietarii nu o recoltează datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamentele silvice. .

Contrar celor reţinute de prima instanţă, Înalta Curte apreciază soluţia de respingere a cererii intimatei, fundamentată pe prevederile H.G. nr. 861/2009, ca fiind corectă.

II. Scurtă prezentare a cadrului legislativ

II.1. Cadrul legislativ comunitar

a) În temeiul art. 107 alin. (1) din TFUE, sunt incompatibile cu piaţa internă ajutoarele acordate de state sau prin intermediul resurselor de stat, sub orice formă, care denaturează sau ameninţă să denatureze concurenţa prin favorizarea anumitor întreprinderi sau a producerii anumitor bunuri, în măsura în care acestea afectează schimburile comerciale dintre statele membre.

b) Conform Liniilor directoare comunitare privind ajutoarele de stat în sectorul agricol şi forestier în perioada 2007 - 2013 (paragraful 176), Comisia va declara ajutorul de stat pentru împădurirea terenurilor agricole sau neagricole, crearea de sisteme agroforestiere pe terenuri agricole, plăţile Natura 2000, plăţile pentru silvo-mediu, refacerea potenţialului forestier şi introducerea de acţiuni de prevenire, precum şi investiţiile neproductive compatibile cu art. 87 alin. (3) lit. c) din Tratat, în cazul în care ajutorul îndeplineşte condiţiile prevăzute la art. 43 - 49 din Regulamentul (CE) nr. 1698/2005 şi nu depăşeşte valoarea maximă prevăzută de acesta.

Ajutorul solicitat în cauza de faţă priveşte suprafeţele forestiere cu funcţie de protecţie de tip T2 (zonele care fac obiectul unui regim de conservare specială-păduri seculare, virgine sau semivirgine) situate în întregime în zona Natura 2000.

c) Conceptul de ajutor existent la data aderării

Necesitatea introducerii acestui concept a fost legată de acordarea unor certitudini legale; practic, măsurile de sprijin implementate de Statele Membre înainte de intrarea în vigoare a Tratatului nu vor fi considerate ajutoare ilegale şi Comisia Europeană nu va putea dispune recuperarea acestora.

Conceptul de ajutor existent apare menţionat în art. 108 alin. (1) din TFUE, unde se specifică următoarele: "Comisia, împreună cu Statele Membre, verifică permanent regimurile ajutoarelor existente în aceste state. Comisia propune acestora măsurile utile cerute de dezvoltarea treptată sau de funcţionarea Pieţei comune."

O definiţie concretă a acestui concept se regăseşte la art. 1 lit. b) pct. i) din Regulamentul nr. 659/1999, care statuează că ajutorul existent este "orice ajutor care a existat înainte de intrarea în vigoare a Tratatului în aceste State Membre, respectiv schemele de ajutor şi ajutoarele individuale puse în aplicare anterior şi care se aplică şi ulterior intrării în vigoare a Tratatului."

Per a contrario, obligaţia de a nu pune în aplicare măsurile de ajutor în lipsa unei decizii finale a Comisiei cu privire la compatibilitatea acelei măsuri de ajutor se aplică numai măsurilor de ajutor puse în aplicare după intrarea în vigoare a tratatului pentru statul membru în cauză. În cazul României, tratatul a intrat în vigoare la 1 ianuarie 2007, iar la data aderării, acest ajutor era deja pus în aplicare.

II.2. Cadrul legislativ intern

Ca urmare a aderării României la Uniunea Europeană, Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale a comunicat Comisiei Europene, în anul 2007, măsurile de sprijin existente în domeniul agriculturii, dezvoltării rurale, precum şi cele aplicabile în sectorul forestier, prevăzute în Hotărârea Guvernului nr. 1.071/2006 privind aprobarea Normelor metodologice pentru acordarea, utilizarea şi controlul sumelor destinate proprietarilor de păduri pentru gestionarea durabilă a acestora.

Până la data de 31 decembrie 2009, nu s-a pus problema conformării măsurilor de ajutor de stat aflate în discuţie cu legislaţia europeană, în acest sens fiind prevederile anexei nr. V pct. 3 "Agricultura" lit. (b) din Tratatul privind aderarea Bulgariei şi României la Uniunea Europeană, ratificat prin Legea nr. 157/2005, potrivit cărora ajutoarele acordate înainte de data aderării sunt calificate ca "ajutoare existente", în înţelesul art. III - 168 alin. (1) din Tratatul de instituire a unei Constituţii pentru Europa, "până la sfârşitul celui de-al treilea an de la data aderării". Acest aspect a fost recunoscut atât în practica administrativă a instituţiilor publice cu competenţe în domeniu, cât şi în jurisprudenţa instanţelor de contencios administrativ.

Prin H.G. nr. 861 din 22 iulie 2009 au fost aprobate Normele metodologice de acordare, utilizare şi control al sumelor anuale destinate gestionării durabile a fondului forestier proprietate privată a persoanelor fizice şi juridice şi a celui proprietate publică şi privată a unităţilor administrativ-teritoriale şi pentru aprobarea Procedurii de realizare a serviciilor silvice şi de efectuare a controalelor de fond (fiind abrogată Hotărârea Guvernului nr. 1.071/2006 privind aprobarea Normelor metodologice pentru acordarea, utilizarea şi controlul sumelor destinate proprietarilor de păduri pentru gestionarea durabilă a acestora, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 723 din 23 august 2006).

Prin urmare, Normele metodologice aprobate prin H.G. nr. 861/2009 se înscriu în cadrul de reglementare al ajutoarelor de stat existente până la sfârşitul anului 2009.

Conform art. 6 din aceste Norme Metodologice:

"(1) Formele de sprijin prevăzute la art. 97 alin. (1) lit. a), la art. 97 alin. (1) lit. b) pentru persoane juridice şi la art. 97 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 46/2008 - Codul silvic, cu modificările şi completările ulterioare, se vor finanţa numai după primirea deciziei favorabile a Comisiei Europene privind ajutoarele de stat.

(2) Toate formele de sprijin prevăzute în Legea nr. 46/2008, cu modificările şi completările ulterioare, vor fi continuate după data de 1 ianuarie 2010 numai după primirea deciziei favorabile a Comisiei Europene privind ajutoarele de stat."

Pe aspectul analizat, pentru perioada de referinţă 2010 - 2013, prezintă relevanţă dispoziţiile art. 3 alin. (1) din O.U.G. nr. 117/2006 privind procedurile naţionale în domeniul ajutorului de stat, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 137/2007, potrivit cărora "ajutorul de stat nou, supus obligaţiei de notificare, nu poate fi acordat decât după autorizarea acestuia de către Comisia Europeană sau după ce acesta este considerat a fi fost autorizat."

De asemenea, art. 6 alin. (2) din H.G. nr. 861/2009 stabileşte în mod explicit faptul că "toate formele de sprijin prevăzute în Legea nr. 46/2008, cu modificările şi completările ulterioare, vor fi continuate după data de 1 ianuarie 2010 numai după primirea deciziei favorabile a Comisiei Europene privind ajutoarele de stat."

Prin dispoziţiile O.G. nr. 14/2010, a fost stabilit cadrul juridic privind condiţiile generale pentru acordarea ajutoarelor de stat în agricultură, în conformitate cu Liniile directoare comunitare privind ajutoarele de stat în sectorul agricol şi forestier 2007 - 2013. În concret, prin art. 4 lit. s) pct. 4 din acest act normativ, se conferă Guvernului competenţa de a acorda forme de ajutor de stat pentru activităţile de dezvoltare rurală, respectiv pentru plăţile Natura 2000.

În continuare, prin art. 5 din O.G. nr. 14/2010, se menţionează faptul că "normele metodologice privind modul de acordare a ajutoarelor de stat prevăzute la art. 4 se aprobă prin hotărâri ale Guvernului, cu respectarea prevederilor comunitare şi naţionale în domeniul ajutorului de stat, şi reglementează scopul, obiectivul, durata, cuantumul ajutorului exprimat ca procent din cheltuiala eligibilă şi valoare în RON, fluxurile financiare pentru acordarea ajutoarelor de stat, criteriile de eligibilitate, procedurile de implementare, supraveghere şi control."

În baza celor două dispoziţii normative anterior enunţate, a fost elaborat proiectul de hotărâre a Guvernului privind Normele metodologice de acordare, utilizare şi control al ajutorului de stat pentru compensaţii reprezentând contravaloarea masei lemnoase pe care proprietarii nu o recoltează datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamente silvice, necesare acoperirii costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor situate în siturile de importanţă comunitară Natura 2000 şi a fost concepută schema de ajutor de stat pentru acordarea acestor compensaţii.

Reprezentanţa Permanentă a României pe lângă Uniunea Europeană a notificat Comisiei Europene această schemă de ajutor de stat, în conformitate cu prevederile art. 108 alin. (3) din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene.

II.3. Decizia nr. C (2012) 5.166 final din data de 19 iulie 2012, emisă de Comisia Europeană

Prin decizia menţionată, a fost avizată favorabil schema de ajutor de stat prezentată în proiectul de Hotărâre a Guvernului, apreciind că ajutoarele prevăzute în cadrul acesteia sunt compatibile cu piaţa internă.

Relevante în acest sens sunt dispoziţiile pct. 5 din Decizia Comisiei Europene în care se arată că "temeiul juridic al schemei este proiectul de hotărâre a Guvernului de aprobare a normelor metodologice pentru acordarea de ajutoare de stat pentru compensaţii reprezentând contravaloarea masei lemnoase pe care proprietarii nu o recoltează datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamente silvice şi a costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor."

La pct. 6 din Decizia Comisiei Europene se precizează cuantumul ajutorului compensatoriu, elementele formulei de calcul, cu referire la datele extrase din lucrarea "Statistica activităţilor din silvicultură în 2010", iar la pct. 7 din decizie se menţionează că ajutorul se aplică suprafeţelor forestiere cu funcţie de protecţie de tip T1 sau T2 situate în întregime în zona Natura 2000.

Semnificative pe aspectul analizat sunt prevederile pct. 11 din Decizia Comisiei Europene în care se precizează faptul că "schema, care va expira la data de 31 decembrie 2013, nu va intra în vigoare decât după ce va fi aprobată de Comisie şi publicată în Monitorul Oficial al României (...)."

II.4. Decizia nr. C (2016) 8769 final din data de 3 ianuarie 2017, emisă de Comisia Europeană

Prin decizia menţionată a fost avizată favorabil schema de ajutor de stat prezentată în proiectul de hotărâre a Guvernului anterior arătat, apreciind că ajutoarele prevăzute în cadrul acesteia sunt compatibile cu piaţa internă.

De asemenea, decizia a fost emisă având în vedere Orientările Uniunii Europene privind ajutoarele de stat în sectoarele agricol şi forestier şi în zonele rurale pentru perioada 2014 - 2020.

Semnificative pe aspectul analizat sunt prevederile pct. 2.4 din Decizia Comisiei Europene în care se precizează faptul că schema are ca durată intervalul de timp dintre data aprobării (3 ianuarie 2017) şi data de 31 decembrie 2020.

Pe baza Deciziei Comisiei Europene anterior menţionată, a prevederilor Orientărilor Uniunii Europene privind ajutoarele de stat în sectoarele agricol şi forestier şi în zonele rurale 2014 - 2020 şi a art. 97 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 46/2008 privind Codul silvic, a fost adoptată H.G. nr. 447 din 30 iunie 2017 pentru aprobarea Normelor metodologice de acordare, utilizare şi control al compensaţiilor reprezentând contravaloarea produselor pe care proprietarii nu le recoltează datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamente silvice care determină restricţii în recoltarea de masă lemnoasă.

Potrivit art. 11 din acest act normativ: "durata de aplicare a prezentei scheme este de la data intrării în vigoare a prezentei hotărâri şi până la data de 31 decembrie 2020, inclusiv."

Conform art. 12 din aceeaşi Hotărâre de Guvern: "valoarea totală maximă aferentă schemei pentru perioada 2017 - 2020 este de 285 milioane RON şi se suportă de la bugetul de stat, prin bugetul aprobat cu această destinaţie Ministerului Apelor şi Pădurilor."

În baza art. 17 din hotărâre, la data intrării sale în vigoare se abrogă H.G. nr. 861/2009.

III. Analiza motivelor de casare, întemeiate pe art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Înalta Curte constată că motivul de casare prin care se invocă pronunţarea hotărârii cu aplicarea greşită a normelor de drept material, reglementat de prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., este fondat.

Cererea de faţă are ca obiect acordarea alocaţiilor bugetare prevăzute de art. 97 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 46/2008 - Codul silvic aferente anului 2010.

Înalta Curte constată că plata compensaţiilor solicitate de către intimata-reclamantă este condiţionată de îndeplinirea a două condiţii cumulative, în baza cărora se pot acorda ajutoarele de stat, pentru persoane fizice şi juridice care deţin păduri incluse în zonele T1 şi T2, din siturile Natura 2000, respectiv:

- emiterea Deciziei Comisiei Europene de autorizare a ajutorului de stat conform 107 TFUE;

- adoptarea şi publicarea în Monitorul Oficial a Hotărârii Guvernului pentru aprobarea normelor metodologice de acordare, utilizare şi control a ajutorului de stat pentru compensaţii reprezentând contravaloarea masei lemnoase pe care proprietarii nu o recoltează datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamente silvice, necesare acoperirii costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor, condiţie ce nu a fost îndeplinită.

A. În ceea ce priveşte prima condiţie, referitoare la emiterea deciziei Comisiei Europene, necesitatea îndeplinirii condiţiei rezultă din coroborarea prevederilor anexei nr. V pct. 3 "Agricultura" lit. b) din Tratatul privind aderarea Bulgariei şi României la Uniunea Europeană cu prevederile art. 6 din H.G. nr. 861/2009 şi art. 4 şi 5 din O.G. nr. 14/2010.

Astfel, pentru ajutorul de stat solicitat ulterior datei de 1 ianuarie 2010, este necesară decizia de aprobare a Comisiei Europene.

Cum prin pct. 11 din Decizia nr. C (2012) 5.166 final din data de 19 iulie 2012 emisă de Comisia Europeană se precizează faptul că "schema, care va expira la data de 31 decembrie 2013, nu va intra în vigoare decât după ce va fi aprobată de Comisie şi publicată în Monitorul Oficial al României (...)", rezultă că, pentru anul 2010, nu a existat aprobarea Comisiei Europene cu privire la acordarea prezentului ajutor de stat, cât timp schema aprobată îşi produce efectele de la data de 19 iulie 2012 şi până la data de 31 decembrie 2013.

B. Cu privire la condiţia de a fi aprobate Normele metodologice de punere în aplicare a schemei de ajutor de stat

a) necesitatea îndeplinirii condiţiei rezultă din prevederile art. 5 din O.G. nr. 14/2010, din care reiese că normele metodologice ce urmează a fi adoptate de către legiuitorul delegat au un rol determinant în individualizarea dreptului la compensaţii al beneficiarului, în condiţiile în care au ca obiect de reglementare atât modul de calcul, cât şi criteriile de eligibilitate, procedurile de supraveghere şi control, aspect subliniat prin Decizia nr. 36/2015 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept (paragraf 67).

De asemenea, relevant sub acest aspect este şi pct. 11 din Decizia nr. 5166/2012 a Comisiei Europene, care se referă la publicarea schemei în Monitorul Oficial al României, schema fiind prezentată în proiectul de Hotărâre a Guvernului de aprobare a normelor metodologice ce fusese înaintat Comisiei pentru avizare şi menţionat la punctul 5 al Deciziei Comisiei.

b) Cât priveşte neîndeplinirea acestei condiţii, Înalta Curte reţine că, prin Decizia nr. 36/2015 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept s-a reţinut că nu poate fi primită teza potrivit căreia, după intrarea în vigoare a Ordonanţei Guvernului nr. 14/2010, Normele metodologice adoptate prin Hotărârea Guvernului nr. 861/2009 continuă să producă efecte juridice.

Astfel, Înalta Curte va înlătura considerentele primei instanţe, care a reţinut că lipsa unor norme metodologice nu constituie un impediment la stabilirea şi achitarea compensaţiilor solicitate, întrucât un astfel de act normativ există deja în cadrul legislativ naţional, acesta fiind H.G. nr. 861/2009.

Nu se poate constata, astfel cum a reţinut prima instanţă, faptul că există în cadrul legislativ naţional un act normativ în vigoare care reglementează metodologia de acordare a compensaţiilor, cât timp art. 6 din H.G. nr. 861/2009 coroborat cu art. 5 din O.G. nr. 14/2010 (emisă tocmai în vederea stabilirii cadrului juridic privind condiţiile generale pentru acordarea ajutoarelor de stat în agricultură, în conformitate cu Liniile directoare comunitare privind ajutoarele de stat în sectorul agricol şi forestier 2007 - 2013, publicate în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene nr. 319 din 27 decembrie 2006, pentru realizarea unor producţii competitive şi în scopul asigurării securităţii alimentare a populaţiei şi pentru protejarea mediului) a prevăzut explicit ca etapă ulterioară emiterea de norme metodologice referitoare la modul de calcul şi la criteriile de eligibilitate, precum şi la procedurile de supraveghere şi control.

De asemenea, tot prin Decizia nr. 36/2015 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, s-a reţinut că procedura internă necesară acordării ajutoarelor de stat avizate de Decizia Comisiei Europene nu a fost finalizată, în condiţiile în care nu a fost adoptată şi publicată în Monitorul Oficial al României hotărârea Guvernului pentru aprobarea Normelor metodologice de acordare, utilizare şi control al ajutorului de stat pentru compensaţii reprezentând contravaloarea masei lemnoase pe care proprietarii nu o recoltează datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamente silvice, necesare acoperirii costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor situate în siturile de importanţă comunitară Natura 2000. Ca atare, nu există baza legală pentru acordarea compensaţiilor, în lipsa hotărârii Guvernului cu obiectul de reglementare mai sus arătat.

Cum normele metodologice anterioare datei de 1 ianuarie 2010 nu mai puteau fi aplicate, faţă de prevederile exprese ale art. 6 din H.G. nr. 861/2009 şi faţă de cele statuate cu forţă juridică obligatorie prin Decizia nr. 36/2015, era necesară emiterea unor noi norme metodologice în conformitate cu schema aprobată de Comisia Europeană, iar acestea au fost emise abia în anul 2017 (H.G. nr. 447/2017).

Prin urmare, în speţă se pune problema de drept a aplicabilităţii sau nu a dispoziţiilor H.G. nr. 447/2017 şi pentru compensaţiile aferente perioadei 2010 - 2016, iar în subsidiar, a dreptului la acordarea acestor compensaţii, în lipsa unor norme metodologice.

Din punct de vedere al aplicabilităţii H.G. nr. 447/2017 şi pentru compensaţiile aferente perioadei 2010-2016, se constată că în mod clar aceasta nu poate fi aplicată decât cererilor de acordare a compensaţiilor ulterioare intrării în vigoare a acestei hotărâri.

Astfel, art. 1 alin. (2) din H.G. nr. 447/2017 statuează în sensul că prezenta schemă aplică dispoziţiile prevăzute la secţiunea 2.2 a capitolului 2 din "Orientările Uniunii Europene privind ajutoarele de stat în sectoarele agricol şi forestier şi în zonele rurale pentru perioada 2014 - 2020 (2014/C 204/01)", publicate în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene, seria x, nr. 204 din 1 iulie 2014, denumite în continuare Orientările UE.

Art. 7 alin. (5) arată că "pentru anul 2017 se acordă compensaţii numai pentru perioada cuprinsă între data intrării în vigoare a prezentei hotărâri şi data de 31 decembrie", iar art. 11 prevede că "durata de aplicare a prezentei scheme este de la data intrării în vigoare a prezentei hotărâri şi până la data de 31 decembrie 2020, inclusiv."

Ca atare, atât principiul neretroactivităţii legii civile consacrat de art. 15 alin. (2) din Constituţie, cât şi obiectul specificat al domeniului de reglementare al acestui act normativ, se opun aplicării H.G. nr. 447/2017 anterior datei de 30 iunie 2017.

Cum Înalta Curte a înlăturat şi argumentul în sensul că mai putea fi aplicată H.G. nr. 861/2009 ulterior datei de 1 ianuarie 2010, rezultă că pentru compensaţiile aferente anului 2010 nu a fost îndeplinită condiţia de a exista norme metodologice, care să pună în aplicare schema de ajutor de stat aprobată de Comisia Europeană.

c) În ceea ce priveşte consecinţele lipsei normelor metodologice, Înalta Curte reţine că, pe de-o parte, reclamanta a invocat existenţa unui refuz nejustificat al autorităţii de acordare a compensaţiilor în sensul art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004, iar, pe de altă parte, încălcarea dreptului la proprietate privată conform art. 44 şi 136 alin. (5) din Constituţie în lumina art. 1 din Protocolul 1 la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului.

c1) În ceea ce priveşte existenţa unui refuz nejustificat

Conform art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004, prin refuz nejustificat se înţelege exprimarea explicită, cu exces de putere, a voinţei de a nu rezolva cererea unei persoane, iar prin exces de putere se înţelege, conform art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004, exercitarea dreptului de apreciere al autorităţilor publice prin încălcarea limitelor competenţei prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor.

Problema de drept ce trebuie dezlegată de instanţă este dacă refuzul autorităţii publice de a acorda un ajutor de stat ce a fost aprobat de Comisie, dar nu a fost pus în aplicare printr-un act normativ intern a cărui necesitate a fost statuată prin acte normative cu forţă juridică superioară, reprezintă sau nu un refuz nejustificat.

Înalta Curte constată că rezolvarea acestei probleme de drept este dată de jurisprudenţa Curţii de Justiţie a Uniunii Europene care, prin Decizia din data de 20 noiembrie 2008, pronunţată în Cauza C-18/08 Foselev Sud-Quest SARL contra Administration des douanes et droits indirects, având ca obiect o cerere de pronunţare a unei hotărâri preliminare, a statuat următoarele:

"Decizia 2005/449/CE a Comisiei din 20 iunie 2005 privind o cerere de scutire de taxa pe vehiculele cu motor introdusă de Franţa în temeiul art. 6 alin. (2) lit. b) din Directiva 1999/62/CE a Parlamentului European şi a Consiliului de aplicare a taxelor la vehiculele grele de marfă pentru utilizarea anumitor infrastructuri nu poate fi invocată de un particular în raporturile cu Republica Franceză, destinatară a acestei decizii, în scopul de a beneficia de scutirea autorizată prin decizia menţionată începând de la momentul notificării sau al publicării acesteia."

La baza acestei concluzii a stat următorul raţionament: o decizie a Comisiei Europene este obligatorie în toate elementele sale pentru destinatarii pe care îi indică, dar destinatarul deciziei de aprobare a schemei de ajutor de stat era statul membru, nu particularul potenţial beneficiar al ajutorului de stat.

Apoi, s-a mai reţinut faptul că o prevedere a unei decizii adresate unui stat membru poate fi invocată de particular în raporturile cu acest stat membru atunci când dispoziţia în cauză impune destinatarului său o obligaţie necondiţionată şi suficient de clară şi de precisă.

În cauza respectivă, s-a constatat că acordarea ajutorului era subordonată aprobării de către Comisie a unui proiect de punere în aplicare, astfel că s-a reţinut că, "în pofida intervenţiei Comisiei, statele membre dispun de o largă putere de apreciere atât în ceea ce priveşte decizia de a utiliza această posibilitate, cât şi în ceea ce priveşte cuprinsul măsurii avute în vedere, fără ca, din aprobarea acestei măsuri de către Comisie, să poată decurge vreo obligaţie de a utiliza respectiva posibilitate."

Astfel, se reţine că obţinerea aprobării face posibilă acordarea ajutorului de stat, care necesită un act naţional pentru punerea sa în aplicare, dar nu impune o astfel de acordare.

În concluzie, cât timp nu se poate reţine existenţa unei obligaţii necondiţionate şi suficient de clare şi precise care să poată fi opusă statului membru, particularii nu pot invoca un drept întemeiat direct pe decizia Comisiei Europene, drept care să fie opozabil autorităţii publice din statul membru respectiv.

În lipsa unui drept concret la acordarea ajutorului de stat faţă de lipsa cadrului legislativ intern de punere în aplicare a schemei de ajutor de stat, nu se poate reţine existenţa unui refuz nejustificat de acordare a acestuia, neputându-se constata excesul de putere al autorităţii publice.

c2) În ceea ce priveşte protecţia proprietăţii private

Reclamanta a invocat, iar prima instanţă a validat, argumentul potrivit căruia reţinerea apărării pârâtului legată de inexistenţa metodologiei de calcul a compensaţiilor ar conduce la încălcarea dispoziţiilor art. 44 şi art. 136 alin. (5) din Constituţia României, care garantează dreptul la proprietate privată, precum şi a dispoziţiilor art. 1 din Protocolul adiţional la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului. S-a argumentat pe ideea că efectul neadoptării într-un termen rezonabil a actului normativ este acela că reclamanta este lipsită de folosinţa bunului, pentru o cauză de utilitate publică, fără însă a primi o dreaptă şi prealabilă despăgubire pentru această restricţie majoră a dreptului său de proprietate, deşi însăşi legea în a cărei executare ar trebui emisă hotărârea de guvern îi recunoaşte dreptul la acordarea unei compensaţii.

Înalta Curte constată că, dincolo de împrejurarea că orice apărări prin care se invocă aspecte legate de protecţia proprietăţii private reprezintă aspecte de natură civilă care nu pot face obiectul unei acţiuni în contencios administrativ, calificarea ca ajutor de stat a compensaţiilor pretinse exclude în mod logic argumentul legat de o eventuală vătămare a acesteia în raport de ceilalţi deţinători de fonduri forestiere.

În concluzie, nefiind îndeplinite cumulativ cele două condiţii în baza cărora se pot acorda ajutoarele de stat, pentru persoane fizice şi juridice care deţin păduri incluse în zonele T1 şi T2, din siturile Natura 2000, respectiv nefiind îndeplinită condiţia de a fi fost adoptate normele metodologice de acordare, utilizare şi control a ajutorului de stat, nu se poate reţine existenţa unui refuz nejustificat de acordare a acestuia, neputându-se constata excesul de putere al autorităţii publice.

Pentru aceste considerente, în temeiul art. 496, coroborat cu art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de pârâtul Ministerul Apelor şi Pădurilor, va casa sentinţa recurată şi, rejudecând, va respinge acţiunea formulată de reclamanta A., ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de pârâtul Ministerul Apelor şi Pădurilor (fost Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor) împotriva Sentinţei nr. 344/2015 din 4 septembrie 2015, pronunţată de Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi, rejudecând, respinge acţiunea formulată de reclamanta A.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 23 februarie 2018.

Procesat de GGC - LM