Challenge to unpublished Ministerial Order dismissed for lacking normative character

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei

1.1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Timişoara, secţia de contencios administrativ şi fiscal, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Afacerilor Interne, anularea Ordinului MAI nr. 600/2005 privind aprobarea completelor de gestiune a resurselor umane ale ministrului, secretarilor de stat, comandanţilor sau şefilor de unităţi din MAI.

1.2. Soluţia instanţei de fond

Prin Sentinţa civilă nr. 335 din 26 noiembrie 2014, Curtea de Apel Timişoara, secţia de contencios administrativ şi fiscal, a respins acţiunea formulată de reclamantul A., având ca obiect anulare act administrativ.

1.3. Cererea de recurs

Împotriva Sentinţei civile nr. 335 din 26 noiembrie 2014, pronunţată de Curtea de Apel Timişoara, secţia de contencios administrativ şi fiscal, a formulat recurs reclamantul A., solicitând casarea acesteia, şi în rejudecare, constatarea inexistenţei juridice a O. MAI nr. 600/2005 şi anularea acestuia, pentru motive încadrate în dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

1.3.1. Recurentul a reluat criticile de nelegalitate expuse în faţa instanţei de fond şi a susţinut că publicarea în M. Of. reprezintă una din condiţiile de valabilitate a actului şi nu o condiţie de opozabilitate.

A mai argumentat că pretinsa exceptare de la publicare, prevăzută de dispoziţiile art. 27 din H.G. nr. 555/2001, se referă în mod exclusiv la actele administrative normative cu caracter clasificat, raţionament susţinut de însăşi practica normativă curentă a intimatului, care, în perioada de aplicabilitate a pretinsei exceptări, a trimis spre publicare în M. Of. ordine de ministru care conţineau reglementări din sectorul de ordine publică şi siguranţă naţională.

1.3.2. În răspunsul la întâmpinare, recurentul a mai arătat că subzistă interesul său în soluţionarea prezentei cauze, câtă vreme pe rolul instanţelor se află înregistrat dosarul nr. x/2014 în care a supus examinării legalitatea unui act administrativ emis în baza O. MAI nr. 600/2005.

A reluat argumentele privind încălcarea dispoziţiilor imperative ale art. 11 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă.

1.4. Apărările intimatului-pârât

Legal citat, intimatul-pârât Ministerul Afacerilor Interne a depus la dosar întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Intimatul a argumentat că recurentul nu a arătat care este dreptul subiectiv prevăzut de lege care i-a fost încălcat şi nici nu a dovedit vătămarea acestuia prin emiterea ordinului contestat, situaţie în care instanţa de fond a apreciat în mod corect că acţiunea dedusă judecăţii este neîntemeiată.

A mai susţinut că sunt incidente în speţă dispoziţiile art. 27 alin. (3) din Regulamentul privind procedurile pentru supunerea proiectelor de acte normative spre adoptare Guvernului, aprobat prin H.G. nr. 555/2001. Pe de altă parte, raţiunea nepublicării Ordinului nr. 600/2005 este legată şi de domeniul său de reglementare limitat, fiind aplicabil doar unei categorii profesionale delimitate, şi anume personalului MAI. Instituirea obligaţiei de publicare a actelor normative, pentru ca acestea să fie cunoscute de toţi cetăţenii, nu se justifică decât atunci când actul normativ are aplicabilitate generală, vizând o problemă de interes public.

2. Procedura de soluţionare a recursului

2.1. Cu privire la examinarea recursului în completul filtru

Raportul întocmit în cauză, în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) noul C. proc. civ., a fost analizat în completul filtru, fiind comunicat părţilor în baza încheierii de şedinţă din data de 27 septembrie 2016, în conformitate cu dispoziţiile art. 493 alin. (4) noul C. proc. civ.

Prin încheierea din 27 iunie 2017, completul de filtru a constatat, în raport de conţinutul raportului întocmit în cauză, că cererea de recurs îndeplineşte condiţiile de admisibilitate, a admis în principiu recursul formulat de reclamantul A., în temeiul art. 493 alin. (7) noul C. proc. civ., şi a fixat termen pentru judecata pe fond a acestuia.

2.2. Cu privire la fondul recursului. Soluţia şi considerentele instanţei de control judiciar

Înalta Curte, examinând hotărârea atacată în raport de prevederile legale incidente, şi faţă de criticile recurentului-reclamant, constată recursul nefondat şi îl va respinge, pentru considerentele ce urmează.

Analizând argumentul privind lipsa interesului, invocată de către intimat, Curtea constată că acesta este neîntemeiat, dat fiind că recurentul justifică un interes în anularea Ordinului nr. 600/2005, prin prisma faptului că în temeiul acestuia au fost adoptate acte privind raporturile de serviciu ale recurentului.

În continuare, se reţine că, prin cererea cu care a învestit instanţa de contencios administrativ, recurentul-reclamant a solicitat anularea Ordinului MAI nr. 600/2005 privind aprobarea competenţelor de gestiune a resurselor umane ale ministrului, secretarilor de stat, comandanţilor sau şefilor de unităţi din MAI, principala critică de nelegalitate adusă actului fiind aceea că ordinul, act administrativ normativ, nu a fost publicat în M. Of. al României.

Prima instanţă a respins acţiunea, reţinând, în esenţă, incidenţa dispoziţiilor art. 27 alin. (3) din Regulamentul privind procedurile pentru supunerea proiectelor de acte normative spre adoptare Guvernului, care stipulau la data menţionată că "nu sunt supuse regimului de publicare în M. Of. , dacă legea nu dispune altfel, ordinele, instrucţiunile şi alte acte cu caracter normativ care au ca obiect reglementări din sectorul de apărare, ordine publică şi siguranţă naţională".

Înalta Curte reţine că, deşi soluţia de respingere a acţiunii este corectă, legală şi temeinică, considerentele sentinţei recurate sunt criticabile, motivarea instanţei de fond urmând a fi substituită, în sensul ce urmează a fi arătat în continuare.

Potrivit art. 11 din Legea 24/2000, privind normele de tehnică legislativă, "în vederea intrării lor în vigoare, legile şi celelalte acte normative adoptate de Parlament, hotărârile şi ordonanţele Guvernului, deciziile primului-ministru, actele normative ale autorităţilor administrative autonome, precum şi ordinele, instrucţiunile şi alte acte normative emise de conducătorii organelor administraţiei publice centrale de specialitate se publică în M. Of. Nu sunt supuse regimului de publicare în M. Of. : a) deciziile primului-ministru clasificate, potrivit legii; b) actele normative clasificate, potrivit legii, precum şi cele cu caracter individual, emise de autorităţile administrative autonome şi de organele administraţiei publice centrale de specialitate".

De asemenea, potrivit art. 55 alin. (3) din Anexa la H.G. nr. 561/2009 pentru aprobarea regulamentului privind procedurile la nivelul Guvernului pentru elaborarea, avizarea şi prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte normative precum şi a altor documente în vederea adoptării/aprobării, "nu sunt supuse regimului de publicare în M. Of. , ordinele, instrucţiunile şi alte acte cu caracter normativ clasificate potrivit legii, precum şi cele cu caracter individual".

Aşa cum rezultă din dispoziţiile legale menţionate, delimitând în două categorii actele emise de organele administraţiei publice centrale ori de conducătorii acestora, după cum sunt supuse sau nu regimului publicării pentru a intra în vigoare, dispoziţiile Legii nr. 24/2000 au în vedere ca şi criteriu de demarcaţie natura actului administrativ, normativ sau individual. Este deci obligatorie publicarea în M. Of. numai în cazul actelor cu caracter normativ pe care un organ al administraţiei publice centrale ori conducătorul acesteia le emite, nefiind necesară îndeplinirea acestei formalităţi în cazul actelor cu caracter individual.

Criteriile principale, în raport cu care actele administrative se clasifică în acte cu caracter normativ şi acte cu caracter individual sunt, pe de o parte scopul pentru care acestea au fost adoptate sau emise şi, pe de altă parte, întinderea efectelor juridice produse.

Astfel, în ceea ce priveşte primul criteriu, în doctrină este unanim acceptat că actele administrative cu caracter normativ sunt adoptate/emise în scopul organizării executării legii/dispoziţiilor legale, în timp ce actele administrative cu caracter individual se emit totdeauna exclusiv pentru punerea în aplicare, pentru aplicarea în concret a legii/dispoziţiilor legale.

În ceea ce priveşte întinderea efectelor produse, actele administrative cu caracter normativ conţin reguli/norme cu caracter general, având aplicabilitate într-un număr nedefinit de situaţii, astfel că produc efecte juridice erga omnes faţă de un număr nedefinit de persoane, în timp ce actele administrative cu caracter individual urmăresc realizarea unor raporturi juridice într-o situaţie strict determinată şi produc efecte fie faţă de o singură persoană, fie faţă de un număr determinat sau determinabil de persoane.

Or, în cauză, ordinul contestat priveşte aprobarea competenţelor de gestiune a resurselor umane ale ministrului, secretarilor de stat, comandanţilor, respectiv şefilor de unităţi din MAI., fiind astfel aplicabil în situaţii strict determinate şi producând efecte juridice în raport cu un număr determinant/determinabil de persoane, fiind astfel, din acest punct de vedere, act administrativ cu caracter individual, astfel încât nepublicarea acestuia în M. Of. nu produce nicio consecinţă în ce priveşte valabilitatea.

Devin astfel incidente dispoziţiile art. 11 alin. (2) lit. b) teza II din Legea nr. 24/2000, text care exclude de la publicarea în M. Of. actele administrative cu caracter individual emise în aplicarea legilor de către organele administraţiei publice de specialitate.

Pentru aceste considerente, apreciind că sunt nefondate criticile recurentului, iar soluţia de respingere a acţiunii este legală şi temeinică, în temeiul dispoziţiilor art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 şi art. 496 alin. (2) C. proc. civ. (2010), Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamantul A. împotriva Sentinţei civile nr. 335 din 26 noiembrie 2014, pronunţată de Curtea de Apel Timişoara, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 13 februarie 2018.

Procesat de ED