Administrative jurisdiction over copyright inspection reports: preparatory acts excluded from direct annulment proceedings

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 25.11.2014, reclamanta A. a solicitat anularea Procesului-verbal nr. x din 24.07.2014, privind controlul general anual efectuat la organismul de gestiune colectivă A. pentru anul 2012, emis de pârâtul Oficiul Român pentru Drepturile de Autor.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin Sentinţa nr. 495 din data de 24 februarie 2015, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a respins ca inadmisibilă acţiunea formulată de reclamanta A. în contradictoriu cu pârâtul Oficiul Român pentru Drepturile de Autor.

3. Recursul exercitat în cauză

Împotriva sentinţei a declarat recurs reclamanta A., criticând-o pentru nelegalitate şi, în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., a solicitat admiterea recursului, casarea hotărârii şi trimiterea cauzei spre rejudecare.

În motivarea recursului, s-a arătat că hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază, judecătorul rezumându-se la a afirma că actul atacat este doar o operaţiune şi nu un act administrativ, fără a indica dispoziţiile art. 5 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 care reglementează categoriile de acte ce nu sunt supuse legii în materie sau altă procedură prin care reclamanta ar fi putut să conteste actul respectiv.

De asemenea, instanţa de fond a aplicat greşit normele de drept material (dispoziţiile art. 138 alin. (1) lit. h), art. 1382, art. 1383 din Legea nr. 8/1996) şi nu le-a coroborat cu prevederile Metodologiei de control privind activitatea organismelor de gestiune colectivă aprobată prin Decizia nr. 310 din 11.11.2010 şi cele ale Procedurii de control aprobate prin Decizia O.R.D.A. nr. 179 din 22.10.2013.

În opinia recurentei notificările şi procesele-verbale emise de instituţia pârâtă sunt acte administrative, ce pot fi atacate la instanţa de contencios administrativ şi este eronată aprecierea instanţei cu privire la calitatea de operaţiune administrativă a actului atacat, raportat la absenţa sau imposibilitatea executării acestuia, precum şi la posibilitatea de a produce efecte juridice vătămătoare, având în vedere faptul că procesul-verbal creează în sine obligaţii în sarcina organismului de gestiune colectivă.

Efectele juridice ale actului atacat, respectiv obligaţia de a lua măsurile necesare remedierii aspectelor constatate, se produc fără a fi necesară emiterea unei decizii de către autoritate.

4. Apărările formulate de autoritatea intimată

Intimatul Oficiul Român pentru Drepturile de Autor a depus întâmpinare, solicitând respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea ca legală a sentinţei instanţei de fond.

Prin procesul-verbal privind controlul general anual efectuat la organismul de gestiune colectivă A. pentru anul 2012 s-a constatat o situaţie de fapt şi nu s-au dispus măsuri obligatorii, astfel încât, în mod corect, s-a reţinut că acesta reprezintă un act constatator, o operaţiune administrativă premergătoare emiterii actului administrativ individual.

5. Procedura de soluţionare a recursului

5.1. Cu privire la examinarea recursului în completul filtru

Raportul întocmit în cauză, în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) C. proc. civ., a fost analizat în completul de filtru şi comunicat părţilor potrivit încheierii de şedinţă din data de 20.10.2016, în conformitate cu dispoziţiile art. 493 alin. (4) C. proc. civ., iar părţile nu au formulat punct de vedere asupra acestuia.

Având în vedere menţiunea din raport, referitoare la admisibilitatea în principiu a recursului, completul de filtru a apreciat că problema de drept care se pune în recurs nu este controversată şi a procedat la soluţionarea cauzei în condiţiile art. 493 alin. (6) C. proc. civ.

5.2. Cu privire la fondul recursului - analiza motivelor de casare invocate

Completul de filtru, examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor formulate şi a dispoziţiilor legale incidente, constată că recursul este nefondat pentru următoarele considerente:

În cauză, instanţa de contencios administrativ a fost învestită cu examinarea legalităţii Procesului-verbal nr. x din 24.07.2014, emis de pârâtul Oficiul Român pentru Drepturile de Autor, privind controlul general anual efectuat la organismul de gestiune colectivă A. pentru anul 2012.

Potrivit dispoziţiilor art. 138 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 8/1996 (forma în vigoare la data întocmirii procesului-verbal contestat) printre atribuţiile Oficiului Român pentru Drepturile de Autor (O.R.D.A.) se regăsesc şi cele de control al funcţionării organismelor de gestiune colectivă, de stabilire a măsurilor de intrare în legalitate sau de aplicare sancţiuni, după caz.

În privinţa atribuţiei de control, se constată că potrivit art. 1382 alin. (3) şi (4) din aceeaşi lege concluziile organelor de control ale O.R.D.A., împreună cu observaţiile administratorului general, se consemnează într-un proces-verbal. Pe baza concluziilor controlului, în cazul constatării unor nereguli, O.R.D.A. poate decide comunicarea procesului-verbal către adunarea generală a organismului de gestiune colectivă în cauză, care îl va dezbate în prima şedinţa ordinară.

Art. 1383 din Legea nr. 8/1996, vizând atribuţia de stabilire a măsurilor de intrare în legalitate, statuează că în situaţia în care organismul de gestiune colectivă nu mai îndeplineşte condiţiile prevăzute la art. 124 şi 126, ori încalcă obligaţiile prevăzute la art. 130, 133, 134, 1341, 135 sau art. 1382 alin. (2), O.R.D.A. poate acorda, prin decizie a directorului general, un termen pentru intrarea în legalitate. Decizia poate fi atacată la instanţele judecătoreşti de contencios administrativ.

În ceea ce priveşte atribuţia de aplicare a sancţiunilor, acelaşi art. 1383, tezele finale, stabileşte că, în cazul nerespectării deciziei rămase definitive, O.R.D.A. retrage temporar avizul prevăzut la art. 125. Retragerea temporară a avizului are ca efect suspendarea activităţii organismului de gestiune colectivă până la schimbarea administratorului general de către adunarea generală.

Având în vedere dispoziţiile sus-menţionate şi definiţia legală a actului administrativ din cuprinsul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, în acord cu cele reţinute de instanţa de fond, Înalta Curte constată că procesul-verbal de control nu este un act administrativ, întrucât nu dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice, ci este un simplu act preparatoriu, care cuprinde concluziile organelor de control ale Oficiului Român pentru Drepturile de Autor şi observaţiile administratorului general. Procesul-verbal în discuţie nu este un act de autoritate, întrucât el doar pregăteşte luarea unor măsuri (în speţă măsuri de intrare în legalitate, în situaţia în care sunt îndeplinite condiţiile legale), fără a conţine el însuşi asemenea măsuri, neavând caracter executoriu şi neproducând efecte juridice proprii.

În privinţa operaţiunilor administrative, se reţine că acestea pot fi cercetate în subsidiar, în cadrul acţiunii în anularea actului administrativ, potrivit art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, text potrivit căruia "instanţa este competentă să se pronunţe, în afara situaţiilor prevăzute la art. 1 alin. (6), şi asupra legalităţii operaţiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecăţii."

Rezultă, astfel, că partea interesată va putea solicita în instanţă numai anularea deciziei O.R.D.A. de acordare a unui termen pentru intrarea în legalitate, ocazie cu care se vor analiza şi constatările din cadrul procesului-verbal de control ce a stat la baza emiterii deciziei. Această soluţie este prevăzută şi de legea specială, respectiv Legea nr. 8/1996, care instituie o cale de atac în instanţă numai în privinţa deciziei de acordare a unui termen pentru intrarea în legalitate (art. 1383), nu şi în ceea ce priveşte procesul-verbal de control încheiat în prealabil.

În aceste condiţii, soluţia primei instanţe, de respingere a acţiunii ca inadmisibilă, este legală şi este împărtăşită şi de instanţa de control judiciar, întrucât reflectă o interpretare şi aplicare corectă a dispoziţiilor legale.

Înalta Curte constată că este nefondat motivul de recurs ce vizează lipsa motivelor pe care se întemeiază hotărârea atacată, caz de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

Argumentele invocate de recurentă sub acest aspect nu se circumscriu ipotezelor prevăzute de norma procedurală menţionată. Sentinţa atacată îndeplineşte exigenţele prevăzute de dispoziţiile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., judecătorul fondului a expus în mod corespunzător argumentele care au condus la formarea convingerii sale, acţiunea reclamantei şi excepţia invocată fiind examinate prin prisma dispoziţiilor Legii contenciosului administrativ şi ale Legii nr. 8/1996 aplicabile cauzei deduse judecăţii.

În acelaşi timp, contrar susţinerilor recurentei, hotărârea instanţei de fond nu este rezultatul unei aplicări şi interpretări greşite a normelor de drept material şi nu poate fi reformată prin prisma cazului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Recurenta invocă o interpretare eronată a dispoziţiilor art. 138 alin. (1) lit. h), art. 1382, art. 1383 din Legea nr. 8/1996) şi o necoroborare a acestora cu prevederile Metodologiei de control privind activitatea organismelor de gestiune colectivă aprobată prin Decizia nr. 310 din 11.11.2010 şi cele ale Procedurii de control aprobate prin Decizia O.R.D.A. nr. 179 din 22.10.2013.

Înalta Curte constată că dispoziţiile art. 138 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 8/1996 instituie competenţa generală a Oficiului de "a reglementa activitatea din domeniu prin decizii ale directorului general", însă această competenţă se realizează "potrivit legii", reglementările emise neputând contraveni prevederilor legale de nivel superior. Or, eventuala decizie emisă de directorul general al Oficiului, prin care s-ar fi instituit dreptul de atacare în instanţă a procesului-verbal de control întocmit în baza art. 1382 din legea specială, ar avea ca efect adăugarea la lege, operaţiune ce nu se poate realiza decât printr-un act normativ de acelaşi nivel cu legea.

Faţă de considerentele expuse, constatând că sentinţa recurată nu este afectată de nelegalitate, în temeiul dispoziţiilor art. 493 alin. (6) şi art. 496 alin. (1) C. proc. civ. Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de A. împotriva Sentinţei nr. 495 din data de 24 februarie 2015 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 9 februarie 2017.

Procesat de ED