Jurisdictional conflict over EU-funded debt titles: material competence determined by the rank of the issuing authority rather than the hierarchical level of the subsequent administrative appeal decision

Deliberând, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei

Prin acţiunea înregistrată la data de 27 mai 2015 sub nr. x/112/2015 pe rolul Tribunalului Bistriţa-Năsăud, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, reclamanta Camera de Comerţ şi Industrie Bistriţa-Năsăud, a solicitat în contradictoriul cu pârâta Ministerul Muncii, Familiei, Protecţiei Sociale Şi Persoanelor Vârstnice - Organismul Intermediar Pentru Programul Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane Regiunea Nord-Vest anularea titlului de creanţă intitulat Proces-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare pentru programele operaţionale din cadrul obiectivului convergenţă, emis de OIRPOSDRU Nord-Vest, înregistrat sub numărul x din 26 martie 2015, iar la Camera de Comerţ şi Industrie Bistriţa-Năsăud sub nr. x din 30 martie 2015 prin care, s-a reţinut în sarcina CCI B-N o creanţă bugetară în cuantum de 43.146,35 RON, reprezentând salarii nete plus contribuţii angajat şi angajator pentru 2 experţi grup ţintă, angajaţi ai beneficiarului, solicitate şi rambursate la cererile de rambursare 1,2,3 şi declarate neeligibile prin Procesul-verbal nr. x din 26 martie 2015. Prin aceeaşi cerere reclamanta a mai solicitat anularea Deciziei nr. 3802 din data de 8 mai 2015 privind soluţionarea contestaţiei formulată de Camera de Comerţ şi Industrie Bistriţa-Năsăud şi înregistrată la Organismul Intermediar Pentru Programul Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane Regiunea Nord-Vest sub nr. x din 8 aprilie 2015. Au fost solicitate cheltuieli de judecată.

2. Hotărârea Tribunalului Bistriţa-Năsăud

Prin Sentinţa civilă nr. 837 din 16 octombrie 2015, Tribunalul Bistriţa-Năsăud, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia de necompetenţă materială invocată de pârâta Ministerul Muncii, Familiei, Protecţiei Sociale Şi Persoanelor Vârstnice - Organismul Intermediar Pentru Programul Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane Regiunea Nord-Vest şi a declinat soluţionarea cauzei în favoarea Curţii de Apel Cluj.

Pentru a hotărî astfel, instanţa a constatat că sunt incidente dispoziţiile art. 10 alin. (11) din Legea 554/2004, care prevăd că toate cererile privind actele administrative emise de autorităţile publice centrale care au ca obiect sume reprezentând finanţarea nerambursabilă din partea Uniunii Europene, indiferent de valoare, se soluţionează în fond de secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel.

3. Hotărârea Curţii de Apel Cluj

Învestit prin declinare, Curtea de Apel Cluj, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal, prin Sentinţa civilă nr. 837 din 12 noiembrie 2015 a admis excepţia necompetenţei materiale a Curţii de Apel Cluj, a declinat competenţa de soluţionare a cererii formulate de reclamanta Camera de Comerţ şi Industrie Bistriţa-Năsăud, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Muncii, Familiei, Protecţiei Sociale şi Persoanelor Vârstnice - Organismul Intermediar pentru Programul Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane Regiunea Nord-Vest, în favoarea Tribunalului Bistriţa-Năsăud, a constatat ivit conflictul negativ de competenţă şi a dispus trimiterea dosarului la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie în vederea soluţionării conflictului negativ de competenţă.

Ivindu-se conflictul negativ de competenţă a fost sesizată, în baza art. 135 din C. proc. civ., Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia contencios administrativ şi fiscal pentru soluţionarea acestuia.

Pentru a hotărî astfel s-a apreciat că, împrejurarea că, această autoritate exercită atribuţiile în temeiul Acordului de delegare de funcţii, aprobat prin Ordinul M.M.F.E.S nr. 600/2008, cu modificările şi completările ulterioare, nu este relevantă pentru determinarea competenţei de soluţionare a acţiunii, cât timp nici dispoziţiile art. 10 alin. (1) şi nici ale art. 10 alin. (11) din Legea nr. 554/2004 nu disting, după cum actul supus cenzurii instanţei de contencios administrativ este emis în baza competenţei primare sau a unei competenţe delegate autorităţii publice, decisiv sub acest aspect fiind rangul autorităţii publice emitente a actului administrativ contestat.

De altfel, prin delegarea competenţei, autoritatea publică dobândeşte o capacitate administrativă proprie, astfel că în exercitarea atribuţiilor astfel dobândite autoritatea publică nu se înfăţişează ca un simplu mandatar.

În această situaţie, pentru stabilirea instanţei competente material să soluţioneze litigiul, trebuie aplicate dispoziţiile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 cu modificările şi completările, potrivit cărora, "litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice locale şi judeţene (...) se soluţionează în fond de către tribunalele administrativ-fiscale."

4. Decizia Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie

Înalta Curte, sesizată cu pronunţarea regulatorului de competenţă, judecând în conformitate cu dispoziţiile art. 135 noul C. proc. civ. şi analizând obiectul cauzei deduse judecăţii precum şi dispoziţiile legale incidente în cauză, va stabili competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Bistriţa-Năsăud, secţia de contencios administrativ şi fiscal, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare:

În principal, reclamanta Camera de Comerţ şi Industrie Bistriţa-Năsăud a supus controlului instanţei de contencios administrativ următoarele acte:

- procesul-verbal de constatare a neregulilor şi stabilire a creanţelor bugetare pentru programele operaţionale în cadrul obiectivului convergenţa, emis de Organismul Intermediar pentru Programul Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane Regiunea Nord-Vest, înregistrat sub nr. x din 26 martie 2015, iar la Camera de Comerţ şi Industrie Bistriţa-Năsăud sub nr. x din 30 martie 2015, prin care s-a reţinut în sarcina acesteia o creanţă bugetară în cuantum de 43.146,35 RON, reprezentând salarii nete plus contribuţii angajat şi angajator pentru 2 experţi grup ţintă, angajaţi ai beneficiarului, solicitate şi rambursate la cererile de rambursare 1, 2, 3 şi declarate neeligibile;

- Decizia nr. 3802 din data de 8 mai 2015 privind soluţionarea contestaţiei formulată de Camera de Comerţ şi Industrie Bistriţa-Năsăud şi înregistrată la Organismul Intermediar Regional pentru Programul Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane Regiunea Nord-Vest sub nr. x din 8 aprilie 2015.

Procesul-verbal (care, cf. art. 21 alin. (20) din O.U.G. nr. 66/2011, constituie titlu de creanţă) a fost emis de o autoritate publică locală (Organismul Intermediar pentru Programul Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane Regiunea Nord-Vest) iar decizia a fost emisă de o autoritate publică centrală (Organismul Intermediar pentru Programul Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane Regiunea Nord-Vest organism delegat de AMPOSDRU).

Aşadar, starea de fapt reţinută de Tribunalul Bistriţa-Năsăud referitoare la rangul autorităţii emitente a procesului-verbal, respectiv de autoritate publică centrală, este eronată. Organismul Intermediar Regional pentru Programul Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane Regiunea Nord-Vest este o autoritate publică locală emitentă a procesului-verbal, indiferent de orice alte împrejurări. De asemenea, este irelevant că procesul-verbal a fost avizat şi aprobat de Organismul Intermediar Regional pentru Programul Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane Regiunea Nord-Vest - delegat de AMPOSDRU pentru a produce efecte juridice, deoarece aceste formalităţi esenţiale ale actului juridic efectuate de autoritatea ierarhic superioară nu modifică statutul emitentului actului juridic.

Dispoziţiile legale relevante în cauză sunt cuprinse în Capitolul V din O.U.G. nr. 66/2011 şi Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.

Art. 46 din O.U.G. nr. 66/2011 reglementează dreptul de contestare a titlului de creanţă iar art. 47 alin. (5) stabileşte autoritatea la care se depune contestaţia, respectiv "autoritatea publică emitentă a titlului de creanţă care este contestat".

Potrivit art. 50 alin. (1) din aceiaşi ordonanţă de urgenţă, "Autoritatea publică emitentă a titlului de creanţă în aplicarea prevederilor art. 21 se va pronunţa prin decizie motivată cu privire la admiterea, în tot sau în parte, a contestaţiei sau la respingerea ei, (...)".

Aşadar, autoritatea publică emitentă a titlului de creanţă (în speţă, procesul-verbal, cf. art. 21 alin. (20) din O.U.G. nr. 66/2011, constituie titlu de creanţă) este în acelaşi timp competentă să soluţioneze prin decizie contestaţia administrativă exercitată împotriva acestuia.

Reglementarea reprezintă un caz particular de aplicare a regulii generale instituite de art. 7 alin. (1) teza I din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 (aşa numitul, în doctrină, recurs administrativ graţios).

În cazul dedus judecăţii nu a fost urmată această cale, ci cea a recursului administrativ ierarhic (reglementată de art. 7 alin. (1) teza II din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, nu şi de O.U.G. nr. 66/2011), contestaţia fiind soluţionată de autoritatea publică centrală, ierarhic superioară celei care a emis procesul-verbal de control.

Înalta Curte observă însă că, indiferent de calea administrativă urmată, competenţa instanţei se stabileşte în condiţiile Legii nr. 554/2004, în acest sens fiind prevederile exprese ale art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011:

"Deciziile pronunţate în soluţionarea contestaţiilor pot fi atacate de către contestatar la instanţa judecătorească de contencios administrativ competentă, în conformitate cu prevederile Legii nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare."

Potrivit art. 11 din Legea nr. 554/2004, apreciat ca fiind incident în cauză deoarece procesul-verbal instituie obligaţia de restituire a unei sume reprezentând finanţarea nerambursabilă din partea Uniunii Europene, "Toate cererile privind actele administrative emise de autorităţile publice centrale care au ca obiect sume reprezentând finanţarea nerambursabilă din partea Uniunii Europene, indiferent de valoare, se soluţionează în fond de secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel." (sublinierea Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie).

Contrar celor reţinute de Tribunalul Bistriţa-Năsăud, actul administrativ este reprezentat de procesul-verbal şi nu de decizie deoarece doar procesul-verbal dă naştere la drepturi şi obligaţii în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004.

Or, procesul-verbal este întocmit de o autoritate publică locală.

În consecinţă, interpretând per a contrario dispoziţiile art. 11 din Legea nr. 554/2004, luând în considerare şi celelalte considerente de drept mai sus expuse, competent material să soluţioneze litigiul este tribunalul.

Dispoziţiile art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011 nu reprezintă, din punct de vedere al competenţei, decât normă de trimitere la legea contenciosului administrativ. De asemenea, ele trebuie interpretate în sensul instituirii obligativităţii urmării procedurii administrative prealabile (acest aspect este nelitigios, dar semnificativ în condiţiile în care Tribunalul Bistriţa-Năsăud a interpretat eronat dispoziţia normei juridice în discuţie şi a considerat că referirea la "deciziile pronunţate în soluţionarea contestaţiilor" semnifică faptul că instanţa competentă material este cea corespunzătoare rangului ierarhic emitentului deciziei).

Aşa fiind, în conformitate cu dispoziţiile art. 135 alin. (1) şi (4) C. proc. civ., Înalta Curte va stabili competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Bistriţa-Năsăud, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabileşte competenţa de soluţionare a cauzei privind pe reclamanta Camera de Comerţ şi Industrie Bistriţa Năsăud, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Muncii, Familiei, Protecţiei Sociale şi Persoanelor Vârstnice - Organismul Intermediar pentru Programul Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane Regiunea Nord-Vest, în favoarea Tribunalul Bistriţa Năsăud, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 16 februarie 2016.

Procesat de GGC - MM