Challenge to fraud notification and claim suspension under EU fund misuse regulations, focusing on the juridical nature of the verification report and the scope of administrative judicial review

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea adresată Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamantul Consiliul Judeţean Giurgiu, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării şi Administraţiei Publice a solicitat anularea Deciziei nr. 49 din data de 18.02.2015, înregistrată cu nr. 2827 la data de 23.02.2015 şi a Procesului-verbal CSN 97390/24.11.2014 emis de către Direcţia Constatare şi Stabilire Nereguli, Serviciul Constatare şi Stabilire Nereguli - Programe Cooperare Teritorială Europene şi Programe PHARE din cadrul MDRAP.

Prin Sentinţa civilă nr. 3016 din 16 noiembrie 2015, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a respins excepţia lipsei de interes, invocată de pârât şi, în consecinţă, a respins acţiunea formulată de reclamantul Consiliul Judeţean Giurgiu, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării şi Administraţiei Publice, ca neîntemeiată.

Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs reclamantul Consiliul Judeţean Giurgiu, invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ.

În motivarea recursului declarat se arată că hotărârea recurată este nelegală pentru că nu cuprinde motivele pe care se întemeiază, sau cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei (motiv de casare prevăzut de art. 488 pct. 6 C. proc. civ.), respectiv a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material (motiv de casare prevăzut de art. 488 pct. 8 C. proc. civ.).

Arată recurentul, în susţinerea primului motiv de recurs invocat, că instanţa de fond, în cuprinsul hotărârii judecătoreşti, se contrazice, deoarece în cuprinsul filelor x din sentinţă apreciază că actul care face obiectul judecăţii este un simplu act de sesizare şi nu un act administrativ, însă în motivarea respingerii excepţiei lipsei de interes a reclamantului reţine calitatea acestuia de persoană vătămată potrivit dispoziţiilor art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Mai arată recurentul că, pe de o parte, instanţa a reţinut că partea (s.n. Consiliul Judeţean Giurgiu) solicită anularea unor acte administrative producătoare de efecte juridice şi ale căror consecinţe nu au fost înlăturate de emitent prin revocarea acestora (...), iar, pe de altă parte, că procesul-verbal contestat nu este un veritabil titlu de creanţă în sensul O.U.G. nr. 66/2011, ci are natura unui act de sesizare a unei fraude penale (...), că autoritatea publică pârâtă este în acest caz doar un organ de sesizare a organelor de cercetare/urmărire penală, respectiv că instanţa de contencios administrativ nu poate cenzura procesul-verbal în litigiu, întrucât el are natura juridică a unui act de sesizare, iar nu a unui act administrativ fiscal, instanţa analizând în final doar dacă sunt îndeplinite condiţiile suspendării de drept în lumina textului art. 45 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011.

În opinia recurentului, negarea caracterului de act administrativ în cauză a Procesului-verbal care face obiectul dosarului de fond, prin încălcarea prevederilor Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, art. 2 lit. c), conduce instanţa pe o cale greşită, şi anume aceea de analiză nu a nelegalităţii emiterii Procesului-verbal contestat, aşa cum era firesc, ci de verificare doar a îndeplinirii sau nu a condiţiilor de suspendare prevăzute de textul art. 45 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011, trecând peste toate argumentele reclamantului.

În susţinerea celui de-al doilea motiv de recurs invocat, recurentul-reclamant arată că hotărârea instanţei de fond s-a făcut cu încălcarea normelor de drept material indicate, respectiv a dispoziţiilor art. 21 alin. (19) şi 20 din O.U.G. nr. 66/2011, care prevăd expres că procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţei bugetare este act administrativ în sensul legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare.

Or, instanţa de fond în mod greşit a calificat procesul-verbal contestat drept un simplu act de procedură şi sesizare şi nu un act administrativ, aşa cum actul normativ îl stabileşte.

În opinia recurentului, Procesul-verbal contestat nu este un simplu act de procedură sau de sesizare a organelor penale, ci un act administrativ şi, prin urmare, instanţa trebuia, pe de o parte, să analizeze legalitatea emiterii Procesului-verbal, indiferent de natura constatărilor din cuprinsul acestuia şi independent de calificarea drept titlu de creanţă sau nu şi, pe de altă parte, să verifice elementele constitutive ale actului administrativ.

Mai arată recurentul că lipsa temeiului de drept constituie o condiţie de nulitate a procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţei bugetare, or instanţa de fond a trecut foarte uşor peste nemotivarea în drept a Procesului-verbal.

Subliniază recurentul că legea impune obligativitatea motivării în fapt şi în drept a actului administrativ, şi cum procesul-verbal contestat a fost emis prin nerespectarea acestei obligaţii, acesta este lovit de nulitate, iar instanţa în mod greşit a considerat lipsit de importanţă acest aspect.

În opinia recurentului, pentru a putea să exercite controlul legalităţii actului administrativ, instanţa de judecată trebuie să cunoască raţiunile pentru care autoritatea publică, în îndeplinirea puterii sale discreţionare, a ales soluţia adoptată prin actul atacat, astfel încât motivarea trebuie să fie intrinsecă actului administrativ. Ori această cerinţă este încălcată în speţa prezentă.

Recurentul critică faptul că instanţa de fond a verificat doar îndeplinirea condiţiilor de suspendare a unui act administrativ [suspendare de drept potrivit art. 45 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011], de vreme ce se contestă existenţa însăşi a unui act administrativ.

Se mai arată în motivele de recurs, cu privire la contestarea Deciziei nr. 49 din data de 18.02.2015, emisă de Ministerul Dezvoltării şi Administraţiei Publice în soluţionarea contestaţiei formulate de către Unitatea Administrativ Teritorială Judeţul Giurgiu, că instanţa de fond s-a rezumat să afirme că aceleaşi argumente sunt valabile ca şi în cazul Procesului-verbal.

Recurentul critică faptul că instanţa nu a ţinut seama de faptul că decizia de suspendare nu a fost motivată, că nu s-a făcut dovada existenţei vreunei cauze penale pe rol, astfel că această măsură s-a luat cu încălcarea normelor de drept material.

Prin Raportul asupra admisibilităţii în principiu a recursului ce formează obiectul acestei cauze, în urma verificării îndeplinirii condiţiilor de admisibilitate prevăzute de dispoziţiile art. 486 şi ale art. 487 din C. proc. civ. republicat, s-a reţinut că cererea de recurs îndeplineşte atât cerinţele de formă prevăzute la art. 486 alin. (1) lit. a) şi c) - e) C. proc. civ., cât şi cerinţele prevăzute de art. 486 alin. (2) C. proc. civ., că recursul a fost declarat şi motivat cu respectarea termenului prevăzut de art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, privind contenciosul administrativ, respectiv că este admisibil în principiu.

Raportul întocmit în cauză, în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) din Noul C. proc. civ., a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părţilor în baza încheierii de şedinţă din data de 28 septembrie 2017, în conformitate cu dispoziţiile art. 493 alin. (4) din Noul C. proc. civ.

Părţile din dosar nu au formulat puncte de vedere cu privire la raportul întocmit în cauză.

Examinând cauza şi sentinţa atacată, în raport cu actele şi lucrările dosarului, precum şi cu dispoziţiile legale incidente pricinii, având în vedere şi susţinerile părţilor, Înalta Curte va respinge recursul declarat în cauză ca nefondat, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare.

Instanţa de control judiciar constată că în speţă nu sunt întrunite cerinţele impuse de art. 488 din Noul C. proc. civ., în vederea casării hotărârii: prima instanţă a reţinut corect situaţia de fapt, în raport de materialul probator administrat în cauză şi a realizat o încadrare juridică adecvată.

Recurentul a invocat în susţinerea recursului declarat prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din Noul C. proc. civ.

1. Motivul prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. ("când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei")

În susţinerea acestui motiv de recurs, recurentul a arătat că instanţa de fond, în cuprinsul hotărârii judecătoreşti, se contrazice, deoarece, pe de o parte, a apreciat că actul care face obiectul judecăţii este un simplu act de sesizare şi nu un act administrativ, însă, pe de altă parte, în motivarea respingerii excepţiei lipsei de interes a reclamantului a reţinut calitatea acestuia de persoană vătămată potrivit dispoziţiilor art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004; că, pe de o parte, instanţa a reţinut că reclamantul a solicitat anularea unor acte administrative producătoare de efecte juridice şi ale căror consecinţe nu au fost înlăturate de emitent prin revocarea acestora, iar, pe de altă parte, că procesul-verbal contestat nu este un veritabil titlu de creanţă în sensul O.U.G. nr. 66/2011, ci are natura unui act de sesizare a unei fraude penale, că autoritatea publică pârâtă este în acest caz doar un organ de sesizare a organelor de cercetare/urmărire penală, respectiv că instanţa de contencios administrativ nu poate cenzura procesul-verbal în litigiu, întrucât el are natura juridică a unui act de sesizare, iar nu a unui act administrativ fiscal.

Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., în considerentele hotărârii "se vor arăta obiectul cererii şi susţinerile pe scurt ale părţilor, expunerea situaţiei de fapt reţinută de instanţă pe baza probelor administrate, motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor".

Or, în conţinutul cererii de recurs formulată de reclamantul Consiliul Judeţean Giurgiu nu au fost identificate susţineri pertinente referitoare la faptul că hotărârea pronunţată nu ar corespunde cerinţelor art. 425 alin. (1) lit. b) din Noul C. proc. civ. sau la existenţa unor considerente contradictorii ori străine de natura cauzei.

Verificând conţinutul hotărârii atacate, instanţa de control judiciar constată că aceasta îndeplineşte exigenţele menţionate, întrucât judecătorul fondului a expus în mod clar şi logic argumentele care au fundamentat soluţia adoptată, astfel că acest motiv de recurs nu este fondat.

Motivul de recurs analizat nu are în vedere fiecare dintre argumentele de fapt şi de drept folosite de reclamant în cererea de chemare în judecată, instanţa având posibilitatea să le grupeze şi să le structureze în funcţie de problemele de drept deduse judecăţii, putând să le răspundă prin considerente comune.

Cu alte cuvinte, chiar dacă în motivarea hotărârii judecătoreşti nu se regăsesc literal toate susţinerile invocate de partea reclamantă, sentinţa nu este susceptibilă de a fi reformată prin prisma motivului de recurs cercetat.

Aşa cum se poate observa din considerentele sentinţei recurate, instanţa de fond a prezentat motivele pentru care a înţeles să respingă acţiunea recurentului-reclamant, analizând fiecare dintre aspectele susţinute de acesta ca şi temei al nelegalităţii actelor administrative atacate, iar împrejurarea că aceasta a înţeles să dea valoare susţinerilor pârâtului din întâmpinare şi din cuprinsul actelor administrative atacate nu conduce la ideea că hotărârea în cauză este nemotivată.

Înalta Curte constată că în cuprinsul hotărârii judecătoreşti analizate nu se regăsesc considerente contradictorii, instanţa de fond înfăţişând într-o manieră clară şi coerentă argumentele avute în vedere în adoptarea soluţiei asupra cererii reclamantului.

Ca atare, toate criticile recurentului-reclamant subsumate motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. urmează a fi apreciate ca neîntemeiate.

2. Motivul prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. ("când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material")

Înalta Curte, legal învestită cu soluţionarea prezentului recurs, constată că nu sunt întemeiate nici susţinerile şi criticile înfăţişate de recurentul-reclamant subsumate motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 pct. 8 C. proc. civ.

Soluţia instanţei de fond a fost criticată de către recurent pentru că ar fi fost pronunţată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material, temeiul de drept invocat fiind art. 488 pct. 8 C. proc. civ.

Motivele de nelegalitate invocate sunt neîntemeiate, acestea neputând conduce la reformarea hotărârii atacate, instanţa de fond dând o corectă dezlegare pricinii deduse judecăţii.

Din analiza actelor şi lucrărilor dosarului rezultă faptul că, în speţă, între Ministerul Dezvoltării Regionale şi Turismului, în calitate de Autoritate de Management pentru Programul de Cooperare Transfrontalieră România - Bulgaria 2007 - 2013 şi Consiliul Judeţean Giurgiu, în calitate de Partener, s-a încheiat Contractul de finanţare (Subsidy Contract - SC) 56.152/22.07.2011, precum şi Contractul de cofinanţare nr. x/22.07.2011, privind implementarea proiectului MIS ETC 137, cu titlul "Joint actions for the management of emergency situations in case of hydro-meteorogical events accidental water polutions (JAMES).

În urma verificării modului de atribuire şi derulare a Contractului de furnizare nr. x/28.08.2013 pentru sistemul de monitorizare şi alarmare în caz de dezastre, încheiat de către reclamant cu SC A. SRL, cu subcontractant SC B. SRL, terţ susţinător SC C. SA, s-au confirmat aspectele prezentate în Suspiciunea de neregulă nr. 79.101/08.10.2014 a Direcţiei Generale Programe Europene - Unitatea Gestionare Nereguli Fonduri Europene, privind indicii de fraudă în ceea ce priveşte posibila existenţă a unor practici de ofertare prin cooperare secretă între ofertanţi prin intermediul societăţilor comerciale SC D. SA, asociat al ofertantului SC E. SRL şi SC C. SA, terţ susţinător al ofertantului câştigător SC A. SRL al Contractului de furnizare anterior menţionat.

Astfel, a fost emis Procesul-verbal nr. x/24.11.2014, avându-se în vedere prevederile H.G. nr. 875/2011 pentru aprobarea normelor metodologice de aplicare a prevederilor Ordonanţei de urgenţă nr. 66/2011 privind prevenirea şi sancţionarea neregulilor apărute în obţinerea şi utilizarea fondurilor europene şi/sau a fondurilor acestora, Anexa nr. 1 - Sisteme şi indicatori de fraudă, pct. 3. Fraude în cadrul contractelor şi achiziţiilor publice, subpunctul 3.3 Practici de cooperare secretă.

Aşa cum în mod corect a reţinut instanţa de fond, Procesul-verbal a cărui anulare se solicită nu stabileşte în sarcina recurentului nicio creanţă, ci, în urma adresei DLAF nr. 1127 din 21.08.2013 şi a suspiciunii de neregulă nr. 79.101/08.10.2014 a Direcţiei Generale Programe Europene - Unitatea Gestionare Nereguli Fonduri Europene, s-au constatat indicii de fraudă în ceea ce priveşte posibila existenţă a unor practici de ofertare prin cooperare secretă între ofertanţi prin intermediul societăţilor comerciale SC D. SA, asociat al ofertantului SC E. SRL şi SC C. SA, terţ susţinător al ofertantului câştigător SC A. SRL al Contractului de furnizare nr. x/28.08.2013.

Drept urmare, în aplicarea prevederilor art. 45 alin. (4) din O.U.G. nr. 66/2011, cu modificările şi completările ulterioare, potrivit cărora: "în cazul în care existenţa creanţei bugetare depinde de existenţa unei fapte penale, respectiv a unei fraude, şi a fost sesizat/sesizată DLAF/Agenţia Naţională de Integritate - ANI, autorităţile competente prevăzute la art. 20 suspendă de drept emiterea titlului de creanţă până la obţinerea deciziei definitive a instanţei privind caracterul penal sau nepenal al faptei incriminate şi dispun aplicarea măsurilor asigurătorii prevăzute la art. 40 alin. (1), cu aplicarea corespunzătoare a prevederilor art. 8 alin. (2)", în cauză nu a fost emis titlu de creanţă pentru prezumata cheltuială neeligibilă, până la soluţionarea suspiciunii de fraudă în conformitate cu decizia definitivă a instanţei competente în ceea ce priveşte caracterul faptelor incriminate.

De asemenea, în conformitate cu art. 8 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011 cu modificările şi completările ulterioare, MDRAP a sesizat DLAF şi organele de urmărire penală în legătură cu constatarea unor indicii de fraudă.

În acest context, aşa cum în mod corect a reţinut şi instanţa de fond, Procesul-verbal a cărui anulare se solicită nu reprezintă un veritabil titlu de creanţă, în sensul O.U.G. nr. 66/2011, prin intermediul său nefiind stabilite creanţe în sarcina recurentului, ci are natura juridică a unui act de sesizare a unei fraude/fapte penale, ceea ce atrage suspendarea de drept a procedurii emiterii titlului de creanţă.

Instanţa de fond nu a negat calitatea de act administrativ a procesului-verbal a cărui anulare s-a solicitat, ci doar a reţinut, în mod corect, că acesta nu are caracter fiscal, prin intermediul său nefiind stabilite creanţe în sarcina intimatei.

S-a reţinut în mod judicios în considerentele sentinţei recurate că, este drept că în actul contestat s-a menţionat că se confirmă suspiciunea de fraudă, însă nu poate fi supusă cenzurii instanţei de contencios administrativ problematica existenţei sau inexistenţei faptei înseşi, ori a autorului şi a vinovăţiei, întrucât toate aceste elemente ţin de resortul organelor de anchetă penală, potrivit competenţei date de legiuitor, autoritatea publică pârâtă fiind în acest caz doar un organ de sesizare a organelor de cercetare/urmărire penală.

Astfel, deşi a reţinut că partea reclamantă a motivat în detaliu considerentele pentru care apreciază că nu există o fraudă şi că nu i se poate imputa vreo culpă, curtea de apel în mod corect a constatat că instanţa de contencios administrativ nu poate cenzura procesul-verbal în litigiu, întrucât el are natura juridică a unui act de sesizare, iar nu a unui act administrativ fiscal.

Înalta Curte reţine, în acord cu instanţa de fond, că ceea ce rămânea instanţei de contencios administrativ să analizeze era doar dacă în speţă sunt îndeplinite condiţiile suspendării de drept în lumina textului art. 45 alin. (4) din O.U.G. nr. 66/2001.

Din analiza considerentelor sentinţei recurate rezultă că în mod corect a apreciat instanţa de fond că, în speţă, din conţinutul actului contestat rezultă că sunt îndeplinite criteriile legale pentru suspendarea de drept, împrejurarea că nu s-a dispus începerea urmăririi penale în litigiu fiind lipsită de relevanţă, câtă vreme textul legal din O.U.G. nr. 66/2011 derogă de la dispoziţiile art. 413 alin. (1) pct. 2 C. proc. civ., acesta din urmă având caracter general şi reglementând o suspendare facultativă ca măsură procesuală, în timp ce în primul caz avem de a face cu un text legal special care reglementează o suspendare de drept ca măsură ce ţine de dreptul fiscal substanţial, întrucât nu vizează judecata, ci însăşi emiterea titlului de creanţă.

Înalta Curte apreciază că sunt neîntemeiate criticile recurentului cu privire la lipsa temeiului de drept în cuprinsul procesului-verbal contestat, având în vedere că la Capitolul 2 - Baza legală a verificării, din acelaşi act administrativ, se indică temeiurile de drept ce au stat la baza emiterii actului, respectiv: O.U.G. nr. 66/2011, H.G. nr. 875/2011, H.G. nr. 1/2013, O.G. nr. 92/2003, Contractul de finanţare nr. x/22.07.2011 şi Contractul de cofinanţare nr. x/22.07.2011.

În ceea ce priveşte aşa zisa nemotivare a Deciziei nr. 49/18.02.2015, sunt neîntemeiate susţinerile recurentului, având în vedere că decizia contestată a fost temeinic motivată, fiind emisă cu respectarea prevederilor art. 50 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011, potrivit cărora: "2) Autoritatea publică competentă cu soluţionarea contestaţiei poate suspenda, prin decizie motivată, procedura de soluţionare atunci când:

a) structura de control care a efectuat activitatea de verificare prevăzută la art. 21 a sesizat organele în drept cu privire la existenţa indiciilor săvârşirii unei infracţiuni, a cărei constatare ar avea o influenţă hotărâtoare asupra soluţiei ce urmează să fie dată în procedura administrativă".

Instanţa de fond a expus motivele pentru care se impunea respingerea capătului de cerere în anularea acestui act administrativ, arătând că, deşi s-a invocat nemotivarea actului în cauză, susţinerile reclamantului sunt neîntemeiate întrucât decizia respectivă nu soluţionează pe fond contestaţia, fiind vorba doar despre o măsură procesuală dispusă, respectiv suspendarea soluţionării contestaţiei împotriva procesului-verbal de suspendare a emiterii titlului de creanţă.

În concluzie, hotărârea recurată a fost pronunţată cu respectarea dispoziţiilor legale incidente, instanţa de fond stabilind împrejurările esenţiale în raport de măsura contestată, evocând normele substanţiale incidente şi aplicarea acestora în speţă.

În raport cu dispoziţiile legale anterior menţionate şi prin prisma actelor dosarului, Înalta Curte constată că în mod corect a soluţionat instanţa de fond cererea formulată de reclamant, astfel că susţinerile şi criticile recurentului sunt neîntemeiate şi nu pot fi primite, iar hotărârea instanţei de fond este temeinică şi legală.

În consecinţă, pentru considerentele arătate, în raport cu înscrisurile depuse la dosar şi susţinerile părţilor, apreciind că soluţia instanţei de fond este corect şi legal motivată şi nu a fost dată cu aplicarea greşită a normelor de drept material, în temeiul art. 496 alin. (1) C. proc. civ., raportat la art. 20 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamant ca nefondat, decizia urmând a fi comunicată părţilor.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamantul Consiliul Judeţean Giurgiu împotriva Sentinţei civile nr. 3016 din 16 noiembrie 2015 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 4 mai 2018.

Procesat de GGC - GV