Administrative character of institutional notification: whether a ministry letter directing county agencies to inform operators of certification irregularities creates justiciable legal effects under Romanian administrative law

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea adresată Curţii de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, anularea Deciziei MADR de invalidare a certificatului de conformitate, eliberat acestuia de organismul de inspecţie B. pentru anul 2014, anularea deciziei transmise Direcţiilor Agricole Judeţene cu Adresa nr. x/15.01.2015, precum şi obligarea pârâtului să-i recunoască validitatea certificatului eliberat pentru anul 2014.

Prin Sentinţa civilă nr. 363 din 15 decembrie 2015, Curtea de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal a respins excepţia inadmisibilităţii acţiunii, invocată de pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, a admis acţiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, a dispus anularea Adresei nr. x din 15 ianuarie 2015, emisă de pârât în ceea ce îl priveşte pe reclamant, a obligat pârâtul la recunoaşterea valabilităţii Certificatului nr. x din 13 octombrie 2014, emis de B. şi a luat act că nu au fost solicitate cheltuieli de judecată.

Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Recurentul solicită admiterea recursului, casarea hotărârii atacate şi, rejudecând fondul cauzei, în principal să se dispună admiterea excepţiei inadmisibilităţii acţiunii, iar, în subsidiar, să se dispună respingerea acţiunii ca neîntemeiată.

În principal, recurentul-pârât înţelege să reitereze excepţia inadmisibilităţii acţiunii, apreciind că, raportat la dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. f), art. 1 alin. (1) şi art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, actul contestat nu poate fi calificat drept act administrativ, întrucât nu produce efecte juridice.

Arată recurentul că actul contestat aduce la cunoştinţa destinatarilor, printre altele, că, în perioada 2 - 5 decembrie 2014, Direcţia Generală Control Antifraudă Inspecţii - Direcţia de Inspecţii de Stat a efectuat verificări cu privire la criteriile de funcţionare şi la activitatea desfăşurată de B. - Sucursala Iernut şi C. SRL, iar, în urma controlului, prin Nota de control nr. x din 16 decembrie 2014, s-a propus informarea operatorilor cărora le-au fost eliberate certificate de către entitatea verificată, că organismul de inspecţie şi certificare B. - Sucursala Iernut a fost radiat din evidenţele Oficiului Naţional al Registrului Comerţului, conform certificatului de radiere din data de 28 noiembrie 2014, emis în baza Rezoluţiei nr. 14426 din 26 noiembrie 2014, iar societatea nou înfiinţată, C. SRL, nu a fost aprobată de Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale ca organism de inspecţie şi certificare.

De asemenea, s-a mai precizat, prin aceeaşi adresă, că certificatele de conformitate emise în baza rapoartelor de inspecţie întocmite după data de 24 iulie 2014, şi care au aplicată ştampila C. SRL, nu sunt eliberate în conformitate cu prevederile legislative naţionale şi comunitare în vigoare din domeniul agriculturii ecologice, apreciind că se impune reorientarea către un alt organism de inspecţie şi certificare aprobat de Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, în vederea continuării activităţii în sistemul de agricultură ecologică.

În raport de conţinutul actului contestat, recurentul-pârât consideră că, deşi Adresa nr. x din 15 ianuarie 2015 este emisă de o autoritate publică, aceasta nu produce efecte juridice, în sensul că nu dă naştere, nu modifică şi nu stinge raporturi juridice.

Cât priveşte fondul cauzei, recurentul-pârât apreciază că intimatul-reclamant nu probează existenţa vreunui act administrativ vătămător. Prezentând contextul faptic ce a dus la emiterea adresei contestate în cauză, recurentul-pârât apreciază că lipsa unui răspuns la notificarea prin care i se aducea la cunoştinţă schimbarea locaţiei de lucru pentru România, de către C. SRL, nu reprezintă o aprobare tacită în sensul recunoaşterii calităţii sale de continuatoare a B. Sucursala Iernut.

Recurentul-pârât consideră că, în speţă, nu este probat nici interesul urmărit de reclamant în anularea adresei contestate, aceasta putând fi combătută printr-un act contrar, emis de organismul de certificare cu care reclamantul avea contract, care să ateste faptul că reclamantul a respectat condiţiile de certificare ecologică/conversie. Astfel, Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, prin răspunsul la plângerea prealabilă nr. 157488 din 24 februarie 2015, a comunicat reclamantului că situaţia creată se datorează organismului de inspecţie şi certificare C. SRL, singurul în măsură să explice neconformităţile din documentele pe care le-a eliberat.

Deşi Adresa nr. x din 15 ianuarie 2015 este emisă de o autoritate a administraţiei publice, acesta nu reprezintă decât un act cu caracter informativ, o corespondenţă între două autorităţi, reflectând un punct de vedere cu privire la înscrisurile emise de C. SRL.

Referitor la susţinerile reclamantului privind aplicabilitatea art. 4 alin. (10) din Ordinul nr. 181/2014, se solicită înlăturarea acestora, întrucât recurentul-pârât a atribuit număr de cod organismului de inspecţie şi certificare B. Sucursala Iernut, entitate ce a fost radiată din evidenţele Oficiului Naţional al Registrului Comerţului, iar acest cod nu poate fi atribuit altei persoane juridice, respectiv C. S.R.L., neexistând o identitate între acestea.

Recurentul-pârât consideră incidente şi dispoziţiile art. 44 din Legea nr. 31/1990 republicată, privitoare la modalitatea de înfiinţare şi regimul juridic al sucursalelor, B. Sucursala Iernut fiind persoană juridică înfiinţată ca sucursală a B. Germania, conform legislaţiei în vigoare, cu sediul în România şi aprobată ca organism de inspecţie şi certificare în agricultura ecologică, potrivit ultimei versiuni notificate prin publicare în seria x a Jurnalului Oficial al Uniunii Europene, a Standardului european EN 45011 sau Ghidului ISO 65 (Cerinţe generale pentru organisme ce operează sisteme de certificare produs) de către Organismul Naţional de Acreditare al României sau de alt organism de acreditare echivalent din Uniunea Europeană, semnatar al acordului de recunoaştere multilaterală a acreditării europene EA-MLA.

Astfel, B. Sucursala Iernut şi C. SRL sunt două subiecte distincte, fiind neîntemeiată solicitarea reclamantului de a obliga pârâtul să recunoască validitatea certificatului eliberat acestuia pentru anul 2014.

Nu există niciun argument pertinent în susţinerea criticilor conform cărora autorizarea C. SRL ar fi trebuit făcută începând cu data de 28 iulie 2014, cu atât mai mult cu cât cererea de aprobare ca organism de inspecţie şi certificare a fost adresată de această societate abia la data de 27 noiembrie 2014.

Prin urmare, invocarea prevederilor art. 9 alin. (2) din Ordinul nr. 181/2014 nu se justifică, prin raportare la informarea cuprinsă în Notificarea nr. x din 28 iulie 2014, emisă de C. SRL, întrucât prin această notificare nu s-a făcut nicio solicitare de a obţine vreo aprobare din partea Ministerului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale pentru a desfăşura activităţi de certificare în condiţii de legalitate, iar notificarea nu a fost însoţită de vreo documentaţie depusă de solicitant.

În concluzie, din moment ce aprobarea a fost emisă pe numele altei entităţi, chiar dacă a avut loc un "transfer de patrimoniu", nu se poate reţine faptul că recurentul-pârât şi-a exercitat defectuos atribuţiile care-i revin în domeniu.

Prin Raportul asupra admisibilităţii în principiu a recursului ce formează obiectul acestei cauze, în urma verificării îndeplinirii condiţiilor de admisibilitate prevăzute de dispoziţiile art. 486 şi ale art. 487 din C. proc. civ. republicat, s-a reţinut că cererea de recurs îndeplineşte atât cerinţele de formă prevăzute la art. 486 alin. (1) lit. a) şi c) - e) C. proc. civ., cât şi cerinţele prevăzute de art. 486 alin. (2) C. proc. civ., că recursul a fost declarat şi motivat cu respectarea termenului prevăzut de art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, privind contenciosul administrativ, respectiv că este admisibil în principiu.

Raportul întocmit în cauză, în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) din Noul C. proc. civ., a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părţilor în baza încheierii de şedinţă din data de 28 septembrie 2017, în conformitate cu dispoziţiile art. 493 alin. (4) din Noul C. proc. civ.

SC C. SRL a formulat punct de vedere cu privire la raportul întocmit în cauză.

Prin încheierea din data de 25 ianuarie 2018, completul de filtru a respins excepţia nulităţii recursului pentru nemotivare, invocată de intimatul-reclamant A. şi de SC C. SRL prin întâmpinări şi, constatând că cererea de recurs îndeplineşte condiţiile de admisibilitate, a declarat recursul formulat ca fiind admisibil în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) C. proc. civ., fixând termen de judecată pe fond a căii de atac.

Examinând cauza şi sentinţa atacată, în raport cu actele şi lucrările dosarului, cu motivele invocate de recurent, precum şi cu dispoziţiile legale incidente în cauză, Înalta Curte constată că recursul este fondat, urmând a fi admis, în limita şi pentru considerentele ce vor fi arătate în continuare.

Analizând cererea de recurs, Înalta Curte constată că susţinerile recurentului se circumscriu motivului de recurs prevăzut la pct. 8 art. 488 alin. (1) din Noul C. proc. civ., potrivit căruia casarea unei hotărâri se poate cere atunci când "hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material".

Înalta Curte apreciază că soluţia primei instanţe, de admitere a acţiunii şi de anulare a adresei contestate, este nelegală în raport cu situaţia de fapt rezultată din probele administrate în cauză.

Pentru a ajunge la această soluţie, Înalta Curte constată că, în cauză, motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) punctul 8 din C. proc. civ. este întemeiat, instanţa de fond făcând o greşită interpretare şi aplicare a normelor de drept material incidente.

Din actele şi lucrările dosarului rezultă că, prin cererea de chemare în judecată, reclamantul A. a solicitat anularea deciziei emise de pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, privind invalidarea certificatului de conformitate eliberat reclamantului de către organismul de inspecţie B. pentru anul 2014, decizie transmisă Direcţiilor Agricole Judeţene cu Adresa nr. x din 15 ianuarie 2015, precum şi obligarea pârâtului să recunoască valabilitatea acestui certificat.

Prin Sentinţa civilă nr. 363 din 15 decembrie 2015, Curtea de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal a respins excepţia inadmisibilităţii acţiunii, a admis acţiunea şi a dispus anularea Adresei nr. x din 15 ianuarie 2015, emise de pârât în ceea ce îl priveşte pe reclamantul A. şi a obligat pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale la recunoaşterea valabilităţii Certificatului nr. x din 13 octombrie 2014, emis de B..

Pentru a pronunţa această soluţie, prima instanţă a reţinut că, prin nerecunoaşterea efectelor certificatului emis în favoarea reclamantului şi prin notificarea acestuia în sensul de a se orienta către un alt organism de inspecţie şi certificare acreditat, actul atacat produce efecte juridice constând, pe de o parte, în contestarea valabilităţii certificatului şi, pe de altă parte, în condiţionarea continuării activităţii agricole de orientarea către un alt organism de certificare şi control.

Pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale a susţinut că o astfel de sancţiune nu a intervenit deocamdată, dar natura juridică a unui act, calificarea acestuia ca act administrativ producător de efecte juridice, nu poate depinde de un fapt ulterior, respectiv de modul în care este pus în executare. Efectele imediate ale Adresei nr. x din 15 ianuarie 2015 constau în imposibilitatea reclamantului de continuare a activităţii în sistemul de agricultură ecologică, astfel cum rezultă din actul atacat.

Cu privire la fondul litigiului, prima instanţă a constatat că, certificatul de conformitate emis în favoarea reclamantului nu a fost anulat de vreo instanţă judecătorească sau revocat de instituţia emitentă, astfel că ministerul pârât nu avea posibilitatea de a impune reclamantului reorientarea către un alt organism acreditat, pentru refacerea controlului şi emiterea unui nou certificat vizând agricultura ecologică decât, eventual, după expirarea valabilităţii certificatului.

Examinând criticile formulate de recurentul-pârât prin recursul declarat în cauză, Înalta Curte reţine că acestea se circumscriu, în proporţie majoritară, analizării naturii juridice a Adresei nr. x din 15 ianuarie 2015, ca reprezentând un act administrativ sau o simplă informare instituţională, critici prezentate atât în susţinerea excepţiei inadmisibilităţii acţiunii, cât şi în susţinerea netemeiniciei cererii. În dezvoltarea acestor critici se arată, în esenţă, că adresa contestată nu reprezintă decât o simplă corespondenţă între două autorităţi, ce reflectă un punct de vedere cu privire la înscrisurile emise de C. SRL şi are caracterul unui act de informare, neproducând efecte juridice în ceea ce priveşte drepturile şi interesele legitime ale reclamantului.

Pentru a analiza aceste critici, Înalta Curte reţine că, prin Adresa nr. x din 15 ianuarie 2015, ministerul pârât a adus la cunoştinţa tuturor direcţiilor agricole judeţene faptul că, în perioada 2 - 5 decembrie 2014, Direcţia Generală Control Antifraudă Inspecţii - Direcţia de Inspecţii de Stat a efectuat verificări cu privire la criteriile de funcţionare, precum şi la activitatea desfăşurată de B. - Sucursala Iernut/C. SRL şi că, prin Nota de control nr. x din 16 decembrie 2014 s-a propus ca operatorii să fie informaţi asupra următoarelor aspecte:

"- organismul de inspecţie şi certificare B. - Sucursala Iernut a fost radiat conform Certificatului de radiere din data de 28 octombrie 2014, emis în baza Rezoluţiei nr. 14426 din 26 noiembrie 2014, iar societatea nou înfiinţată, respectiv C. SRL, nu este aprobată de MADR ca organism de inspecţie şi certificare.

- certificatele de conformitate emise în baza rapoartelor de inspecţie întocmite după data de 24 iulie 2014 şi care au aplicată ştampila C. SRL nu sunt eliberate în conformitate cu prevederile legislative naţionale şi comunitare în vigoare din domeniul agriculturii ecologice.

- se impune orientarea către un alt organism de inspecţie şi certificare aprobat de MADR, în vederea continuării activităţii în sistemul de agricultură ecologică."

În finalul actului s-a inserat solicitarea adresată destinatarilor actului de a identifica operatorii clienţi ai B. - Sucursala Iernut/C. SRL şi de a-i informa cu privire la cele semnalate.

Urmare a acestei solicitări, Direcţia de Agricultură a judeţului Caraş-Severin s-a adresat reclamantului prin adresa nr. x din 19 ianuarie 2015, arătând că are obligaţia de a-l informa în legătură cu aceleaşi aspecte enumerate în actul emis de MADR sub nr. x din 15 ianuarie 2015.

Prima instanţă a apreciat că Adresa MADR nr. x din 15 ianuarie 2015 reprezintă un act administrativ, în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, având în vedere că efectele imediate ale acestei adrese constau în imposibilitatea reclamantului de a beneficia de drepturile conferite de certificatul deţinut, respectiv de imposibilitatea de continuare a activităţii în sistemul de agricultură ecologică, aşa cum rezultă din actul atacat, aspecte în raport de care a respins excepţia inadmisibilităţii acţiunii.

Soluţia instanţei de fond a fost criticată de către recurent pentru că ar fi fost pronunţată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material, temeiul de drept invocat fiind art. 488 pct. 8 C. proc. civ.

Înalta Curte, legal învestită cu soluţionarea prezentului recurs, constată că sunt întemeiate susţinerile şi criticile înfăţişate de recurentul-pârât subsumate motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 pct. 8 C. proc. civ.

Considerentele hotărârii privesc întocmai problemele juridice invocate în analiza condiţiilor emiterii actului contestat, recurentul-pârât nefiind de acord cu modalitatea în care prima instanţă a realizat interpretarea dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004.

Înalta Curte constată că în mod greşit prima instanţă a respins excepţia inadmisibilităţii acţiunii, actul atacat neputând fi calificat drept un act administrativ.

Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, prin act administrativ se înţelege:

"actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, şi contractele încheiate de autorităţile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achiziţiile publice; prin legi speciale pot fi prevăzute şi alte categorii de contracte administrative supuse competenţei instanţelor de contencios administrativ".

Pentru a fi considerat act administrativ, condiţiile prevăzute de lege trebuie îndeplinite cumulativ, respectiv să fie vorba de un act unilateral emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, în scopul de a da naştere, a modifica sau a stinge drepturi şi obligaţii.

În raport de prevederile art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte apreciază că Adresa nr. x din 15 mai 2015 nu reprezintă un act administrativ unilateral cu caracter individual sau normativ, ci reprezintă doar un act de informare, o corespondenţă între instituţii.

După cum s-a reţinut anterior, prin acest act Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale a informat toate direcţiile pentru agricultură judeţene asupra unor aspecte de nelegalitate ce afectează certificatele de conformitate emise în baza rapoartelor de inspecţie întocmite după 24 iulie 2014 şi care au aplicată ştampila C. SRL, precum şi asupra obligaţiei de accesare a serviciilor altui organism de inspecţie şi certificare autorizat de MADR, în scopul continuării activităţii în sistemul de agricultură ecologică.

Într-adevăr, Adresa nr. x din 15 mai 2015 este emisă de o instituţie publică, respectiv Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, în exercitarea atribuţiilor legale, însă acest act nu reprezintă o manifestare juridică unilaterală deoarece aceasta presupune cu necesitate să dea naştere, să modifice sau să stingă raporturi juridice între părţi, raporturi juridice care presupun drepturi şi obligaţii ale pârâtului.

Astfel, actul atacat nu are trăsăturile caracteristice ale unui act administrativ, chiar dacă emană de la o autoritate publică, scopul emiterii acestuia nefiind producerea de efecte juridice de sine stătătoare specifice dreptului administrativ, ci constatarea existenţei unor fapte şi împrejurări din activitatea instituţiilor implicate în acordarea ajutoarelor financiare pentru agricultura ecologică.

Totodată, se constată că actul contestat în cauză nu a modificat şi nu a stins raporturi juridice în care reclamantul se află ori s-a aflat ca subiect de drept, nici măcar în sensul invalidării certificatului de conformitate eliberat acestuia pentru anul 2014 de B., aşa cum susţine intimatul-reclamant prin acţiunea introductivă de instanţă.

În ceea ce priveşte solicitarea de obligare a pârâtului Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale la recunoaşterea validităţii certificatului de conformitate eliberat pentru anul 2014, Înalta Curte constată că aceasta este, la rândul său, inadmisibilă, pe de-o parte întrucât se află în legătură de accesorialitate cu primul petit, iar, pe de altă parte, în considerarea faptului că prin formularea sa nu se reclamă un pretins refuz nejustificat de soluţionare a unei cereri, ori nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, ci nerecunoaşterea unei împrejurări de fapt, anume, validitatea certificatului de conformitate emis în beneficiul reclamantului, validitate ce nu a fost contestată prin vreun act juridic emis de pârât.

Având în vedere că actul emis de Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale nu a modificat sau stins raporturi juridice şi nici nu face referire la înlăturarea pe viitor a efectelor actelor de certificare emise, ci doar menţionează aspecte legate de nelegalitatea unor acte emise ca urmare a delegării competenţelor de la un organism de inspecţie şi certificare la altul, Înalta Curte constată că instanţa de fond în mod greşit a respins excepţia inadmisibilităţii cererii deduse judecăţii.

În concluzie, în raport de probatoriul administrat în cauză şi de dispoziţiile legale incidente, Înalta Curte apreciază că susţinerile şi criticile recurentului-pârât sunt întemeiate, iar instanţa de fond a pronunţat o hotărâre nelegală, fiind astfel fondat motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Pentru toate considerentele expuse anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa sentinţa atacată şi, rejudecând, va respinge acţiunea reclamantului A. ca inadmisibilă.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de pârâtul Ministerul Agriculturii, Dezvoltării Rurale şi Fondurilor Europene împotriva Sentinţei civile nr. 363 din 15 decembrie 2015 a Curţii de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa atacată şi, rejudecând, respinge acţiunea reclamantului A.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 4 mai 2018.

Procesat de GGC - LM