Admissibility of administrative challenge to government emergency ordinance as a legislative act vs. administrative act

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei

1.1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată adresată Curţii de Apel Bucureşti, secţia a-VIII-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 6 noiembrie 2013, reclamanţii A., B., C. şi D. au formulat, în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României şi Statul Român, prin Ministerul Finanţelor Publice:

I. Acţiune în anularea actului administrativ cu caracter normativ, prin care solicită: anularea parţială a dispoziţiilor art. 9 din O.U.G. nr. 84/2012 privind stabilirea salariilor personalului din sectorul bugetar în anul 2013, prorogarea unor termene din acte normative, precum şi unele măsuri fiscal-bugetare, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 845 din 13 decembrie 2012, numai în ceea ce priveşte aplicarea în mod corespunzător şi în anul 2013 a prevederilor art. 18 ale art. II din O.U.G. nr. 80/2010, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 283/2011, potrivit cărora:

"În anul 2012, indemnizaţiile prevăzute la art. 4 alin. (4) din Legea recunoştinţei faţă de eroii-martiri şi luptătorii care au contribuit la victoria Revoluţiei române din decembrie 1989, precum şi faţă de persoanele care şi-au jertfit viaţa sau au avut de suferit în urma revoltei muncitoreşti anticomuniste de la Braşov din noiembrie 1987 nr. 341/2004, cu modificările şi completările ulterioare, nu se acordă", iar prin prelungirea acestor dispoziţii şi pentru anul 2013, prin disp. art. 9 din O.U.G. nr. 84/2012, indemnizaţiile prevăzute la art. 4 alin. (4) din Legea nr. 341/2004 nu se acordă nici în anul 2013, act normativ neaprobat prin Lege, neavând în consecinţă, forţa juridică a legii.

II. Având în vedere vătămarea adusă reclamanţilor prin actul administrativ normativ reprezentat de dispoziţiile art. 9 din O.U.G. nr. 84/2012, constând în neacordarea indemnizaţiei reparatorii prevăzută de art. 4 alin. (4), raportat la art. 3 alin. (1) lit. b) pct. 3 din Legea nr. 341/2004, s-a solicitat recunoaşterea dreptului la indemnizaţia reparatorie prevăzută de art. 4 alin. (4) raportat la art. 3 alin. (1) lit. b) pct. 3 din Legea nr. 341/2004 atât pentru anul 2013, cât şi pentru viitor, în urma constatării faptului că indemnizaţia reparatorie prevăzută de aceste dispoziţii reprezintă un bun aflat sub protecţia art. 1 din Protocolul 1 adiţional la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului.

III. S-a solicitat repararea pagubei ce a fost produsă reclamanţilor prin actul administrativ cu caracter normativ reprezentat de art. 9 din O.U.G. nr. 84/2012, în ceea ce priveşte aplicarea în mod corespunzător şi în anul 2013 a prevederilor art. 18 ale art. II din O.U.G. nr. 80/2010.

Capetele de cerere II şi III sunt atât capete principale, cât şi accesorii ale capătului I de cerere - fiind formulate în condiţiile art. 30 alin. (1), (2), (3) şi (4) din C. proc. civ. din 2010, republicat.

S-a solicitat ca verificarea legalităţii actului administrativ cu caracter normativ să facă obiectul controlului instanţei de contencios administrativ - astfel cum este definit în accepţiunea dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004.

IV. În temeiul art. 1 alin. (7), art. 9 alin. (1) s-a formulat acţiune împotriva dispoziţiilor art. 9 din O.U.G. nr. 84/2012, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 283/2011, dispoziţii care vatămă reclamanţii în dreptul recunoscut de art. 4 alin. (4) raportat la art. 3 alin. (1) lit. b) pct. 3 din Legea nr. 341/2004, prin care s-a solicitat, potrivit capătului III de cerere, acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin art. 9 din O.U.G. nr. 84/2012, respectiv acordarea contravalorii indemnizaţiei reparatorii prevăzută de art. 4 alin. (4) din Legea nr. 341/2004, pe toată perioada în care nu a fost acordată, la zi şi acordarea acesteia pentru viitor, constatarea nulităţii efectelor dispoziţiilor art. 9 din O.U.G. nr. 84/2012 în ce priveşte aplicarea în mod corespunzător şi în anul 2013 a prevederilor art. 18 ale art. II din O.U.G. nr. 80/2010, privitor la neacordarea indemnizaţiei reparatorii cu titlu de prestaţie socială de către instituţiile abilitate Casele Judeţene de Pensii pe anul 2013 şi obligarea statului la recunoaşterea şi plata dreptului ce rezultă din dispoziţiile art. 4 alin. (4) din Legea nr. 341/2004, potrivit capătului II de cerere.

S-a formulat şi cerere de sesizare a Curţii Constituţionale în vederea soluţionării excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 9 din O.U.G. nr. 84/2012, numai în ce priveşte aplicarea în mod corespunzător şi în anul 2013 a prevederilor art. 18 ale art. II din O.U.G. nr. 80/2010, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 283/2011.

A fost invocată excepţia de neconstituţionalitate în raport de dispoziţiile art. 1 alin. (5), art. 11, 15, 20 alin. (1), art. 148 alin. (2) şi art. 153 din Constituţie, art. 44 din Constituţie interpretat în raport de dispoziţiile art. 20 din Constituţie şi art. 1 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, în acord cu disp art. 1 din Protocolul 1 adiţional la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, precum şi art. 53 din Constituţie interpretat în acord cu disp. art. 1 alin. (5), art, 11, 20 şi 148 din Constituţie, în acord cu disp. art. 18 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, raportat la art. 1 din Protocolul 1 adiţional la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului şi art. 16 din Constituţie interpretat în acord cu disp. art. 1 alin. (5), art, 11, 20 şi 148 din Constituţie, art. 20 din Constituţie şi art. 1 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, în acord cu dispoziţiile art. 14 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului şi Protocolul 12 la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, art. 47, art. 115 alin. (4) şi (6), 21 alin. (3) din Constituţie şi art. 139 alin. (1) din Constituţie.

1.2. Soluţia instanţei de fond

Prin Sentinţa civilă nr. 2351 din 24 septembrie 2015 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a fost respins primul capăt de cerere formulat de reclamanţii A., B., C. şi D., în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României şi Statul Român prin Ministerul Finanţelor Publice, ca inadmisibil.

Instanţa a respins ca inadmisibile capetele de cerere nr. x, 3, 4, ca urmare a respingerii ca neîntemeiate a excepţiei de neconstituţionalitate cu privire la art. 9 din O.U.G. nr. 84/2012.

1.3. Cererea de recurs

Împotriva hotărârii pronunţate de instanţa de fond au formulat recurs reclamanţii A., B., C. şi D. invocând motivul de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Au solicitat casarea hotărârii recurate şi trimiterea cauzei spre rejudecare pentru soluţionarea în fond sau, în subsidiar, casarea hotărârii şi admiterea acţiunii, astfel cum a fost formulată.

În motivarea cererii de recurs recurenţii reclamanţi au arătat că instanţa a admis, în mod nelegal, excepţia inadmisibilităţii capătului 1 al acţiunii şi nu s-a pronunţat deloc asupra capetelor de cerere 2 şi 3, ca cereri subsidiare capătului 1.

Instanţa de fond a reţinut că ordonanţa de urgenţă a guvernului ar fi act normativ cu caracter de lege, adoptat în temeiul delegării legislative stabilite de art. 115 din Constituţie, considerent care trebuie înlăturat întrucât, în România, unica autoritate legiuitoare care emite acte cu forţa unei legi este Parlamentul, astfel cum se desprinde din disp. art. 61 din Constituţie.

Ordonanţele de urgenţă ale guvernului au caracter de acte administrative cu caracter normativ până la data aprobării acestora prin lege de către Parlament, moment de la care devin legi, sens în care au solicitat să fie avută în vedere jurisprudenţa Curţii Constituţionale invocată în cauză.

Instanţa nu a respectat dispoziţiile imperative ale art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., în sensul că hotărârea nu cuprinde: motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia şi nici motivele pentru care s-au admis, cât şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor.

Astfel, au arătat că prin Decizia nr. 9/1996, Curtea Constituţională a stabilit că "ordonanţa este consecinţa extinderii, în anumite condiţii şi limite, a competenţei generale a Guvernului de organizare a executării legilor, fără a distinge între ordonanţa simplă şi ordonanţa de urgenţă.

Competenţa de legiferare în domeniul legilor nu poate fi delegată de Parlament, ţinând seama de importanţa şi natura acestor legi prin care se organizează statul şi se reglementează raporturile sociale de bază.

Dispoziţiile din art. 114 din Constituţie formează un tot, sistematizat şi exprimat prin instituţia "delegării legislative". Într-o interpretare sistematică, şi ordonanţa obişnuită şi ordonanţa de urgenţă se integrează în categoria "delegare legislativă" şi în categoria "ordonanţă".

Dacă pentru ordonanţa de urgenţă textul constituţional stabileşte unele condiţii de emitere (lipsa abilitării prin lege specială, intrarea în vigoare), el nu-i conferă însă o altă natură juridică.

Cazurile excepţionale şi urgenţa nu pot exclude asemenea ordonanţe din categoriile menţionate.

Disp. art. 114 alin. (4) trebuie corelate şi cu art. 107 din Constituţie, iar problema ce se impune în urma analizării temeiului constituţional şi legal al delegării legislative este aceea de a stabili dacă ordonanţele guvernamentale sunt manifestări de voinţă a puterii legislative sau a puterii executive.

Nu se poate afirma că Guvernul se substituie Parlamentului când emite ordonanţe, ci dimpotrivă, chiar şi cu ocazia exercitării acestor atribuţii constituţionale îşi păstrează natura juridică de autoritate a puterii executive.

Ordonanţele sunt, din punct de vedere al organului emitent, acte ale Guvernului şi, ca atare, acte administrative, iar din punct de vedere material, al efectelor pe care le produc şi al forţei juridice pe care le au, echivalează cu legile (ordinare) emise de legiuitor, cu condiţia aprobării lor, iar controlul administrativ al acestor acte administrative devine inadmisibil numai din momentul aprobării lor prin lege - condiţie neîndeplinită în cauză, dat fiind că O.U.G. nr. 84/2012 nu a fost aprobată prin lege.

Recurenţii reclamanţi mai susţin că, având în vedere caracterul ierarhizat al sistemului legislativ român, prin consacrarea constituţională a instituţiei delegării legislative, ce are ca formă de expresie ordonanţe guvernamentale, sistemul ierarhizat al actelor normative s-a îmbogăţit cu o nouă categorie în care se pot încadra între legi (ca acte juridice ale Parlamentului) şi hotărâri şi ordonanţe ale Guvernului (acte prin care se exprimă competenţa generală a executivului).

Pentru a putea stabili natura juridică a acestor ordonanţe trebuie avut în vedere că ordonanţa este expresia exercitării unei competenţe. Orice act juridic, fie că este normativ sau individual al unei autorităţi publice, este expresia exercitării competenţei acelei autorităţi.

În cazul Guvernului se poate vorbi de o competenţă originară, respectiv de o competenţă derivată.

Art. 107 (2) din Constituţie stabileşte că guvernul emite hotărâri şi ordonanţe. Hotărâri pentru organizarea exercitării legilor. Această competenţă generală a Guvernului se poate califica drept o competenţă originară, în sensul că, deşi are temeiul în legea fundamentală, prin aceasta se realizează principala sa funcţie executivă şi anume punerea în executare a legilor adoptate de Parlament.

Ordonanţele emise în baza art. 114, în ambele ipoteze, sunt expresia unei competenţe derivate, a unei competenţe de atribuire, întrucât Guvernul, prin aceasta, se învesteşte cu o atribuţie specializată.

Astfel, în Decizia nr. 9/1996, Curtea Constituţională a reţinut, cu titlu obligatoriu, că natura juridică a ordonanţei nu poate fi diferită de cea a oricărui alt act emis de Guvern în cadrul competenţei sale normative. Ca urmare, ordonanţa nu este expresia unei puteri legiuitoare ce ar fi fost acordată Guvernului, chiar dacă efectele sale privesc domeniul legii ordinare. Parlamentul nici n-ar putea delega puterea legiuitoare, potrivit art. 58 alin. (1) din Constituţie, el fiind unica autoritate legiuitoare a ţării.

Ordonanţa constituie deci, un act guvernamental de executare a legii de abilitare. Prin aprobarea însă a ordonanţei de către Parlament, cu sau fără modificări, conţinutul său normativ devine lege. De aceea, potrivit art. 114 alin. (3) şi (5) din Constituţie, aprobarea se face prin lege şi cu procedura de adoptare a legii. În consecinţă, ca urmare a aprobării, nu coexistă două categorii de acte normative juxtapuse - legea de aprobare şi ordonanţa - de naturi diferite şi cu regimuri juridice diferite, ci un singur act legislativ: legea de aprobare. Aşa fiind, după aprobare, reglementarea iniţială instituită prin ordonanţă devine exclusiv actul legiuitorului, expresia voinţei sale. În acest sens este şi Decizia Curţii Constituţionale nr. 124 din 5 decembrie 1995.

Ţinând seama de aceste consecinţe, rezultă că excepţia de neconstituţionalitate a unei ordonanţe poate fi invocată, în temeiul art. 144 lit. c) din Constituţie, numai cât timp ordonanţa nu a fost aprobată prin lege. După legiferare, ridicarea unei asemenea excepţii este inadmisibilă, întrucât priveşte un act care, între timp, şi-a pierdut forţa juridică iniţială şi specifică, urmare a transformării sale în lege.

Pentru identitate de raţiune, susţin recurenţii reclamanţi, şi controlul legalităţii actului administrativ cu caracter normativ emis de guvern poate face obiect de analiză din partea instanţei de contencios administrativ numai până la momentul aprobării sale prin lege, când este învestit cu forţa juridică a legii.

În cazul ordonanţelor de urgenţă natura juridică nu este, în esenţă, alta decât a unei ordonanţe simple, doar că art. 114 (4) din Constituţie instituie o procedură specială de emitere a ordonanţelor, dar nu alte reglementări substanţiale.

Însuşi cazul de excepţie, lăsat la aprecierea, la puterea discreţionară a Guvernului, ar denatura total sensul constituţional al delegării legislative, transformând executivul într-un veritabil organ legiuitor, întrucât nici domeniul şi nici durata nu ar mai condiţiona să legifereze.

Alin (4) al art. 114 din Constituţie este o continuare logică, în aceleaşi dimensiuni, a alin. (1), el venind nu să creeze excepţii, ci să permită în "cazuri excepţionale" emiterea ordonanţelor de urgenţă.

Aprobarea art. 114 în Adunarea Constituantă a avut în vedere acelaşi tip de ordonanţă, supusă aceluiaşi regim constituţional. Urgenţa nu creează un alt tip de ordonanţă, ci doar răspunde unor împrejurări excepţionale, când Parlamentul nu se poate întruni pentru a abilita Guvernul sau când nu pot fi utilizate procedurile din art. 74 sau art. 113.

Constituantul nu a înţeles şi nu a voit să excludă ordonanţa de urgenţă din regimul general al ordonanţei, iar când a creat excepţii a spus-o explicit, aşa cum face în chiar alin. (4). al art. 114.

Se mai invocă în cererea de recurs faptul că, prin Decizia Plenului Curţii Constituţionale nr. 1/1995, s-a statuat că orice judecată asupra regimului delegării legislative şi a efectelor deciziei Curţii Constituţionale trebuie să plece de la ideea că puterea Guvernului de a emite ordonanţe este o putere delegată şi nu o putere proprie. Constituţia României, spre deosebire de alte constituţii ce consacră instituţia delegării legislative, prevede, totodată, în art. 58 alin. (1), că "Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului român şi unica autoritate legiuitoare a ţării".

În consecinţă, la momentul învestirii instanţei, ordonanţa atacată pe calea contenciosului administrativ nefiind aprobată prin lege, având natura juridică a unui act administrativ cu caracter normativ emis de autoritatea publică Guvernul României, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice, poate face obiectul controlului instanţei de contencios administrativ învestită prin lege să efectueze un atare control, potrivit capătului 1 din acţiunea principală, excepţia inadmisibilităţii acţiunii fiind neîntemeiată.

S-a făcut trimitere în cererea de recurs şi la doctrina în care se arată că ordonanţa este un act administrativ supus unui regim juridic mixt de drept constituţional şi administrativ. Până la momentul aprobării de către Parlament, când trece din sfera actelor executivului în sfera actelor legislativului, ordonanţa este şi rămâne act administrativ, cu toate implicaţiile ce decurg de aici, inclusiv acţiunea în faţa instanţelor de contencios administrativ.

Acest control este garantat prin disp. art. 126 alin. (6) din Constituţie, cu 3 excepţii între care nu se regăseşte ordonanţa de urgentă a guvernului.

Recurenţii reclamanţi au invocat jurisprudenţa potrivit căreia instanţele s-au pronunţat în sensul anulării unor hotărâri de guvern (Sentinţa civilă nr. 443/2010, publicată în Monitorul Oficial Partea I nr. 194 din 26 martie 2012, prin care s-au anulat disp. art. 2 alin. (2) - (4), 6 şi 7, art. 6 alin. (1), (2) şi 4 şi art. 10 alin. (2) din H.G. nr. 753/2010 şi Sentinţa civilă nr. 185/2010 din 27 aprilie 2010, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 318 din 9 mai 2011, privind anularea disp. art. 3 alin. (2) din H.G. nr. 977 din 22 august 2003 şi a art. 3 alin. (2) din H.G. nr. 978/2003).

În raport cu această jurisprudenţă solicită acelaşi tratament juridic în condiţiile menţionate în cauza BEIAN c. României, respectiv reţinerea aspectului că natura juridică a actelor ordinare emise de Guvern - hotărâri şi ordonanţe - inclusiv ordonanţe de urgenţă - până la aprobarea prin lege, este aceea a unor acte administrative cu caracter normativ care pot face obiectul controlului instanţelor de contencios administrativ, în condiţiile art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Aspectul că ordonanţa de urgenţă cuprinde prevederi de natura legii nu este un argument pentru ca, până când prevederile acesteia devin lege, să nu poată face obiectul controlului de legalitate al instanţei de contencios administrativ.

Reglementarea posibilităţii de a ataca ordonanţele guvernului pe calea art. 9 din Legea nr. 554/2004 nu sustrage controlului legalităţii instanţei actele administrative cu caracter normativ emise de guvern, control garantat prin disp. art. 126 din Constituţie.

Nici legea contenciosului administrativ nu conţine o astfel de excepţie.

Recurenţii reclamanţi apreciază că în cauză se impune acordarea dreptului de acces efectiv la instanţă ţinând cont de importanţa necesităţii asigurării unui acces efectiv la justiţie şi de faptul că restricţionarea accesului la justiţie, din cauze neprevăzute de lege, fără niciun fel de raport cu fondul acţiunii sau cu şansele sale de succes, trebuie să facă obiect al unui examen extrem de riguros din punct de vedere al intereselor justiţiei, din partea instanţei; în alte condiţii se poate reţine că autorităţile vor eşua în asigurarea unui just echilibru între interesul statului, pe de o parte, şi, pe de altă parte, interesul recurenţilor de a-şi vedea litigiul judecat efectiv (Hotărârea CEDO din 10 ianuarie 2006 Tetironic-CATVc. Polonia, Hotărârea CEDO din 28 octombrie 2003 Stone Court Shipping Company, S.A. c. Spania, Hotărârea CEDO din 9 octombrie 1979 Aireyc. Irlanda, nr. 6289/73).

Invocă recurenţii reclamanţi art. 6 alin. (1) din Convenţie şi susţin că efectivitatea dreptului de acces la o instanţă impune ca orice persoană să poată, într-o modalitate clară şi concretă, să conteste orice act care a adus atingere drepturilor sale de natură civilă (Hotărârea CEDO din 30 ianuarie 2003 Cordova c. Italia).

Imperativele unui acces real la justiţie presupun plenitudinea de competenţă a instanţei de judecată care trebuie să aibă puterea de a analiza atât aspectele de drept, cât şi pe cele de fapt ale cauzei (Hotărârea CEDO din 4 martie 2004 Silvester's Horeca Service c. Belgia).

Curtea constată că niciuna dintre instanţe nu a analizat fondul problemei. De aceea, accesul la justiţie a fost atins în substanţa sa, existând o violare a art. 6 (Hotărârea CEDO din 13 iulie 2004 Beneficio Cappella Paolini c. San Marino).

Orice limitare a dreptului de acces la justiţie trebuie să fie rezonabilă, adică proporţională cu scopul vizat. În speţă, această proporţionalitate lipseşte din cauza interpretării prea riguroase şi formaliste a instanţei. De aceea, art. 6 a fost violat (Hotărârea CEDO din 28 octombrie 2003 Stone Court Shipping Company, S.A. c. Spania).

Revine în primul rând instanţelor naţionale competenţa de a interpreta legislaţia internă, fiind vorba în special de reguli de natură procedurală, rolul său limitându-se la a verifica compatibilitatea cu Convenţia a efectelor unei asemenea interpretări (Cauza Tejedor Garcia c. Spaniei, Hotărârea CEDO din 16 decembrie 1997).

Instanţa a reţinut contrariul celor statuate de Curtea Constituţională în deciziile menţionate, respectiv că ordonanţele de urgenţă nu sunt acte administrative, nefiind adoptate în vederea organizării şi executării în concret a legii, ele constituind tocmai lege, ceea ce nu poate fi primit.

S-a mai arătat în cererea de recurs că instanţa nu a pronunţat o soluţie pe capătul 2 de cerere, formulat cu titlu principal, dar ca şi capăt accesoriu, iar în ce priveşte capătul 3 de cerere soluţia este nelegală având în vedere următoarele considerente: pe de o parte, în susţinerea capătului 2 de cerere au invocat şi toate motivele invocate la capătul 1, iar acestea nu au făcut obiect de analiză din partea instanţei.

Sub un alt aspect, în susţinerea excepţiei de neconstituţionalitate nu au fost invocate în tot aceleaşi motive ca cele invocate pe fond, ci foarte multe dintre motivele invocate pe fond pe capătul 1 şi pe capătul 2, prin trimiterea la aceste motive, nu au fost invocate şi în excepţia de neconstituţionalitate, astfel cum în mod greşit a reţinut instanţa de fond.

Faptul că, Curtea nu a constatat neconstituţionalitatea unui temei din ordonanţă nu înseamnă că instanţa nu poate constata nelegalitatea acestuia în raport cu aspectele supuse analizei, având în vedere că nelegalitatea şi neconstituţionalitatea sunt aspecte diferite şi au fost şi invocate pe temeiuri diferite.

Instanţa nu a avut în vedere dispoziţiile Deciziei nr. 88/2013 a Curţii Constituţionale care au reprezentat un reviriment de jurisprudenţă al Curţii în sensul că, deşi prin deciziile anterioare a reţinut că dreptul la indemnizaţie conferit de Legea 341/2004 nu are o consacrare constituţională, prin Decizia nr. 88/2013 a reţinut că indemnizaţia prevăzută de Legea 341/2004 reprezintă un bun aflat sub protecţia art. 1 din Protocolul 1 adiţional la CEDO şi, prin urmare, are consacrare constituţională în art. 44 din Constituţie, interpretat în acord cu dispoziţiile art. 1 din Protocolul 1 adiţional la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, însă nu i-a dat cuvenita eficienţă solicitată de reclamanţi.

Instanţa de fond a ignorat faptul că s-a reglementat prin ordonanţa de urgenţă asupra unor drepturi fundamentale, dar şi lipsa avizului obligatoriu al SSPR la emiterea ordonanţei în discuţie, astfel cum rezultă din nota de fundamentare unde se menţionează că nu este cazul să se solicite avize, fiind încălcate dispoziţiile art. 9 alin. (1) din Legea 24/2000, coroborate cu disp. art. 1 şi art. 4 alin. (1) lit. a) din H.G. nr. 760/2003.

Instanţa de fond a nesocotit faptul că această reglementare exista deja în dreptul intern, în Legea 341/2004, şi, în aceste condiţii, dispoziţiile acestei legi sunt obligatorii şi nu puteau fi afectate printr-o ordonanţă de urgenţă a guvernului, fiind drepturi ce intră sub protecţia drepturilor omului, astfel cum s-a reţinut de către Curtea Europeană a Drepturilor Omului.

Instanţa de fond a lăsat nesoluţionate motivele invocate şi pe capătul 2 principal şi 3, potrivit menţiunii din acţiune, şi motivele invocate în subsidiar.

Soluţia pronunţată pe capătul 3 de cerere este nelegală, hotărârea fiind pronunţată cu încălcarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material.

Recunoaşterea dreptului la indemnizaţia reparatorie era prevăzută de art. 4 alin. (4), raportat la art. 3 alin. (1) lit. b) pct. 3 din Legea nr. 341/2004 pentru anii 2013 şi 2014, iar în urma constatării faptului că indemnizaţia reparatorie reprezintă un bun aflat sub protecţia art. 1 din Protocolul 1 adiţional la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, cererea era legală şi temeinică.

Având în vedere că dreptul la indemnizaţia reparatorie în cauză, o prestaţie socială care trebuie acordată în conformitate cu jurisprudenţa constatată a CEDO, astfel cum aceasta a fost menţionată în cauzele Stec şi alţii împotriva Regatului Unit, 2006, şi cauza Andrejeva împotriva Letoniei, 2009 menţionate anterior, în care Curtea a refuzat să facă distincţie între prestaţiile necontributive şi cele contributive statuând că prestaţiile sociale intră sub protecţia art. 1 din Protocolul 1 adiţional la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, iar neacordarea acesteia cu titlu definitiv pentru întreg anul 2013 afectează dreptul legal de proprietate al reclamanţilor, în condiţiile în care aceasta nu putea face decât obiectul unor reduceri, eşalonări, amânări, au solicitat, în subsidiar, admiterea capătului 2 de cerere, în sensul constatării/recunoaşterii dreptului pretins, astfel cum acesta rezultă din art. 4 alin. (4), raportat la art. 3 alin. (1) lit. b) pct. 3 din Legea nr. 341/2004, coroborată cu actele doveditoare îndeplinirii condiţiilor prevăzute de lege, depuse de către reclamanţi la dosar, cu înlăturarea dispoziţiei normative interne prev de art. 9 din O.U.G. nr. 84/2012, în ce priveşte aplicarea în mod corespunzător şi în anul 2013 a prevederilor art. 18 ale art. II din O.U.G. nr. 80/2010, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 283/2011, în condiţiile art. 1 alin. (5), art. 11, art. 20, art. 15, art. 44 şi art. 53 din Constituţie, interpretate în condiţiile art. 20 din Constituţie, art. 1 şi 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului şi art. 1 din Protocolul 1 adiţional la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, ca fiind contrară disp. art. 1 din Protocolul 1 adiţional la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, dar pe acest capăt de cerere instanţa nu s-a pronunţat deloc.

2. Procedura de soluţionare a recursului

2.1 Cu privire la examinarea recursului în completul filtru

Raportul întocmit în cauză, în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) C. proc. civ., a fost analizat în completul filtru, fiind comunicat părţilor în baza încheierii de şedinţă din data de 14 decembrie 2017, în conformitate cu dispoziţiile art. 493 alin. (4) C. proc. civ.

Prin Încheierea din 15 februarie 2018, completul filtru a constatat, faţă de conţinutul raportului întocmit în cauză, că recursul îndeplineşte condiţiile de admisibilitate, a declarat recursul formulat de reclamanţii A., B., C. şi D. ca fiind admisibil în principiu, în temeiul prevederilor art. 493 alin. (7) C. proc. civ., republicat, şi a fixat termen pentru judecata pe fond a acestuia.

2.2. Soluţia şi considerentele instanţei de control judiciar

Analizând sentinţa recurată prin prisma motivului de recurs invocat şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, faţă de următoarele considerente:

Recurenţii reclamanţi nu invocă în mod expres motivul de casare prevăzut de disp. art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. care vizează situaţia în care hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei, dar critică sentinţa şi sub aspectul motivării susţinând că instanţa de fond nu a respectat dispoziţiile imperative ale art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., în sensul că hotărârea nu cuprinde: motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia şi nici motivele pentru care s-au admis, cât şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor.

Înalta Curte constată că nu este fondată această critică, întrucât prima instanţă a prezentat în considerentele sentinţei argumentele de fapt şi de drept avute în vedere la pronunţarea soluţiei de respingere ca inadmisibile a capetelor 1, 2, 3 şi 4 ale cererii de chemare în judecată.

Împrejurarea că recurenţii reclamanţi nu sunt de acord cu soluţia pronunţată prin hotărârea recurată nu este de natură să conducă la concluzia încălcării disp. art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ. potrivit cărora hotărârea va cuprinde considerentele, în care se vor arăta (...) expunerea situaţiei de fapt reţinută de instanţă pe baza probelor administrate, motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor.

Sentinţa recurată satisface exigenţele instituite de acest text de lege, chiar dacă este vorba despre o motivare succintă, iar nemulţumirea exprimată de recurenţii reclamanţi cu privire la soluţia dată litigiului se circumscrie motivului de casare vizând interpretarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material incidente.

Motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. este nefondat, în mod corect prima instanţă respingând ca inadmisibile capetele 1, 2, 3 şi 4 ale cererii de chemare în judecată.

La pronunţarea acestei soluţii prima instanţă a avut în vedere, cu privire la primul capăt de cerere, faptul că ordonanţele guvernului nu sunt acte administrative, ci sunt acte normative cu caracter de lege, adoptate în temeiul delegării legislative stabilite de art. 115 din Constituţia României, iar pentru aceste motive ele nu pot fi anulate sau suspendate de instanţele de contencios administrativ.

Cadrul legal în vigoare conferă posibilitatea învestirii instanţelor de contencios administrativ cu acţiuni formulate împotriva ordonanţelor guvernului, însă acestea trebuie să respecte condiţiile stabilite de art. 9 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare.

Reglementarea cuprinsă în art. 9 din Legea nr. 554/2004, aşa cum a fost modificat prin Legea nr. 100/2008, trimite la dispoziţiile art. 1 alin. (1) din aceeaşi lege, în sensul că acţiunea în contencios administrativ trebuie să privească, în mod necesar, o vătămare într-un drept sau interes legitim aparţinând părţii reclamante, tocmai datorită caracterului subiectiv al unei asemenea acţiuni întemeiate pe prevederile art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Deci, potrivit legii, acţiunea vizată prin dispoziţia art. 9 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, modificată, trebuie să aibă un obiect complex, în sensul ca să existe o cerere principală specifică contenciosului administrativ şi anume, dovada unei vătămări concrete a unui drept sau interes legitim, printr-un act administrativ emis subsecvent, în baza ordonanţei guvernului atacate în cauză, iar excepţia de neconstituţionalitate a acesteia trebuie să constituie o cerere secundară.

În ceea ce priveşte capetele 2, 3 şi 4 ale cererii de chemare în judecată, instanţa de fond a reţinut că în urma sesizării, în prezenta cauză, a Curţii Constituţionale a României, aceasta s-a pronunţat prin Decizia nr. 173 din 19 martie 2015 prin care a respins, ca neîntemeiată, excepţia de neconstituţionalitate ridicată de reclamanţi şi a constatat că dispoziţiile art. 9 din O.U.G. nr. 84/2012 sunt constituţionale în raport de criticile formulate.

În raport cu această decizie a Curţii Constituţionale şi cu prevederile art. 9 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, prima instanţă a reţinut inadmisibilitatea acestor capete de cerere.

Deşi reclamanţii susţin prin cererea de chemare în judecată că acţiunea de faţă este o acţiune mixtă şi că numai capătul de cerere nr. x este supus admisibilităţii în faţa instanţei de contencios administrativ, în funcţie de constatarea ori neconstatarea neconstituţionalităţii de către Curtea Constituţională, iar celelalte capete de cerere ar avea o existenţă de sine stătătoare, instanţa a reţinut că, în fapt, capetele nr. 2 şi 3 ale acţiunii reprezintă cereri având ca obiect acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanţe ale guvernului, astfel că sunt inadmisibile ca urmare a respingerii ca neîntemeiate a excepţiei de neconstituţionalitate cu privire la art. 9 din O.U.G. nr. 84/2012.

Înalta Curte constată că în mod corect au fost respinse ca inadmisibile capetele 1, 2, 3 şi 4 din cererea de chemare în judecată, având în vedere că ordonanţa de urgenţă contestată de recurenţii reclamanţi nu are caracterul unui act administrativ şi că prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 173 din 19 martie 2015 a fost respinsă ca neîntemeiată excepţia de neconstituţionalitate invocată de reclamanţi şi s-a constatat că disp. art. 9 din O.U.G. nr. 84/2012 sunt constituţionale în raport cu criticile formulate.

În acest sens instanţa de control judiciar reţine că există două categorii de acte pe care le adoptă Guvernul, potrivit art. 108 alin. (1) din Constituţie, respectiv: hotărâri şi ordonanţe.

Alin. 2 al aceluiaşi articol stabileşte că hotărârile se emit pentru organizarea executării legilor, iar alin. (3) prevede că ordonanţele se emit în temeiul unei legi speciale de abilitare, în limitele şi în condiţiile prevăzute de aceasta.

Conform art. 115 alin. (1), (2), (3) şi (4) din Constituţie, Parlamentul poate adopta o lege specială de abilitare a Guvernului pentru a emite ordonanţe în domenii care nu fac obiectul legilor organice.

(2) Legea de abilitare va stabili, în mod obligatoriu, domeniul şi data până la care se pot emite ordonanţe.

(3) Dacă legea de abilitare o cere, ordonanţele se supun aprobării Parlamentului, potrivit procedurii legislative, până la împlinirea termenului de abilitare. Nerespectarea termenului atrage încetarea efectelor ordonanţei.

(4) Guvernul poate adopta ordonanţe de urgenţă numai în situaţii extraordinare a căror reglementare nu poate fi amânată, având obligaţia de a motiva urgenţa în cuprinsul acestora.

Se constată aşadar că hotărârile sunt adoptate în exercitarea atribuţiilor care revin Guvernului pentru îndeplinirea rolului reglementat de art. 102 alin. (1) din Constituţie, acela de a asigura realizarea politicii interne şi externe a ţării şi de a exercita conducerea generală a administraţiei publice şi ele reprezintă acte administrative în înţelesul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 conform căruia actul administrativ este actul unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate publică în vederea executării ori a organizării legii, dând naştere, modificând sau stingând raporturi juridice (...).

Spre deosebire de hotărâri, ordonanţele sunt emise de guvern numai în temeiul unei legi speciale de abilitare, în limitele şi în condiţiile prevăzute de aceasta (ordonanţele simple), respectiv numai în situaţii extraordinare a căror reglementare nu poate fi amânată (ordonanţele de urgenţă), având caracterul unor acte normative şi nu caracterul unor acte administrative.

Delegarea legislativă constituie o procedură excepţională de substituire a Guvernului în prerogativele Parlamentului, astfel încât prin ordonanţă, Guvernul poate să reglementeze primar, să modifice sau să abroge reglementarea existentă, astfel cum s-a statuat prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 102/1995.

Atât jurisprudenţa Curţii Constituţionale, cât şi doctrina juridică sunt concordante în ceea ce priveşte natura juridică a ordonanţelor de urgenţă. Acestea, în funcţie de emitentul lor ar fi acte cu caracter administrativ, însă având în vedere materia în care intervin sunt acte legislative (a se vedea, în acest sens, Ioan Deleanu, Instituţii şi proceduri constituţionale, Ed. C.H. Beck, 2006).

Până la momentul aprobării prin lege, efectele pe care le produce o astfel de ordonanţă sunt asimilate legii, Guvernul îndeplinind funcţia de legislator pozitiv (a se vedea, în acest sens, Ioan Muraru, Mihai Constantinescu, Ordonanţa Guvernamentală - Doctrină şi Jurisprudenţă, Ed. Lumina Lex, 2000).

În jurisprudenţa Curţii Constituţionale s-a reţinut că ordonanţele de urgenţă au putere de lege şi, prin urmare, pot conţine norme de reglementare primară (Deciziile nr: 5 din 16 ianuarie 2001; 173 din 23 mai 2001; 260 din 25 septembrie 2001; 46 din 12 februarie 2002; 258 din 14 martie 2006).

După aprobarea prin lege a ordonanţelor de urgenţă, în conformitate cu disp. art. 115 alin. (7) din Constituţie, acestea "încetează să mai fie acte normative de sine stătătoare şi devin, ca efect al aprobării de către autoritatea legiuitoare, acte normative cu caracter de lege, chiar dacă, din raţiuni de tehnică legislativă, alături de datele de aprobare, conservă şi elementele de identificare atribuite la adoptarea lor de către Guvern", astfel cum s-a statuat în Decizia Curţii Constituţionale nr. 95 din 8 februarie 2006.

În consecinţă, Înalta Curte reţine că nu prezintă relevanţă în cauză, sub aspectul admisibilităţii acţiunii, faptul că la momentul sesizării instanţei cu prezenta acţiune ordonanţa contestată nu era aprobată prin lege, acest fapt nefiind de natură să îi confere ordonanţei de guvern caracterul de act administrativ până la data aprobării prin lege.

Înalta Curte constată că aceste ordonanţe conţin de fapt norme cu putere de lege, sunt acte normative supuse controlului de constituţionalitate şi nu controlului de legalitate exercitat de instanţa de contencios administrativ.

Din acest motiv, jurisprudenţa invocată în cererea de recurs constând în hotărâri judecătoreşti prin care au fost anulate hotărâri ale guvernului este irelevantă în soluţionarea prezentului litigiu, acţiunile soluţionate prin aceste hotărâri având ca obiect anularea unor acte administrative, fiind pe deplin admisibile, spre deosebire de prezenta acţiune prin care se solicită anularea unui act normativ, solicitare incompatibilă cu specificul acţiunii în contencios administrativ.

În consecinţă, hotărârea CEDO pronunţată în cauza Beian împotriva României nu constituie un argument în soluţionarea favorabilă a recursului, din moment ce nu este vorba despre existenţa unei jurisprudenţe neunitare, sentinţele invocate în cererea de recurs fiind pronunţate în litigii care au avut alt obiect decât cel din prezenta cauză, fiind contestate în acele litigii acte având natură juridică diferită faţă de ordonanţa a cărei anulare se solicită prin acţiunea formulată de recurenţii-reclamanţi.

Înalta Curte apreciază că şi din interpretarea disp. art. 9 alin. (1) şi (5) din Legea 554/2004 se poate desprinde concluzia că ordonanţa de guvern nu este un act administrativ, întrucât acestea prevăd că persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe poate introduce acţiune la instanţa de contencios administrativ, însoţită de excepţia de neconstituţionalitate, în măsura în care obiectul principal nu este constatarea neconstituţionalităţii ordonanţei sau a dispoziţiei din ordonanţă.

(5) Acţiunea prevăzută de prezentul articol poate avea ca obiect acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanţe ale Guvernului, anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum şi, după caz, obligarea unei autorităţi publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operaţiuni administrative.

Legiuitorul nu a reglementat posibilitatea ca o asemenea acţiune să aibă ca obiect anularea unei ordonanţe sau a unei dispoziţii dintr-o ordonanţă a guvernului, iar aceste prevederi legale trebuie corelate cu cele ale art. 8 din aceeaşi lege, care stabilesc obiectul acţiunii în contencios administrativ.

Astfel, art. 8 alin. (1) prevede că persoana vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ unilateral, nemulţumită de răspunsul primit la plângerea prealabilă adresată autorităţii publice emitente sau dacă nu a primit niciun răspuns în termenul prevăzut la art. 7 alin. (4), poate sesiza instanţa de contencios administrativ competentă, pentru a solicita anularea, în tot sau în parte, a actului, repararea pagubei cauzate şi, eventual, reparaţii pentru daune morale. De asemenea, se poate adresa instanţei de contencios administrativ şi cel care se consideră vătămat într-un drept al sau, recunoscut de lege, prin nesoluţionarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluţionare a cererii.

Acţiunea în contencios administrativ poate avea deci ca obiect un act administrativ tipic sau un act administrativ asimilat (nesoluţionarea în termen a unei cereri sau refuzul nejustificat de soluţionare a cererii, conform art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004).

Or, art. 9 din această lege nu permite ca acţiunea cu care este învestită instanţa de contencios administrativ să aibă ca obiect anularea unei ordonanţe sau a unei dispoziţii dintr-o ordonanţă a guvernului, ceea ce constituie un argument suplimentar în sprijinul susţinerii că aceste ordonanţe nu au caracterul unor acte administrative.

Se invocă în cererea de recurs Decizia nr. 9/1996 a Curţii Constituţionale prin care s-a respins ca vădit nefondată excepţia de neconstituţionalitate privind rectificarea O.G. nr. 39/1994 şi în care s-a reţinut că această ordonanţă este consecinţa extinderii, în anumite condiţii şi limite, a competenţei generale a Guvernului de organizare a executării legilor, prevăzută la art. 107 alin. (2) din Constituţie. De aceea natura juridică a ordonanţei nu poate fi diferită de cea a oricărui alt act emis de Guvern în cadrul competenţei sale normative. Ca urmare, ordonanţa nu este expresia unei puteri legiuitoare ce ar fi fost acordată Guvernului, chiar dacă efectele sale privesc domeniul legii ordinare. Parlamentul nici n-ar putea delega puterea legiuitoare, potrivit art. 58 alin. (1) din Constituţie, el fiind unica autoritate legiuitoare a ţării.

Ordonanţa constituie deci un act guvernamental de executare a legii de abilitare. Prin aprobarea însă a ordonanţei de către Parlament, cu sau fără modificări, conţinutul său normativ devine lege. De aceea, potrivit art. 114 alin. (3) şi (5) din Constituţie, aprobarea se face prin lege şi cu procedura de adoptare a legii. În consecinţă, ca urmare a aprobării, nu coexistă două categorii de acte normative juxtapuse - legea de aprobare şi ordonanţa - de naturi diferite şi cu regimuri juridice diferite, ci un singur act legislativ: legea de aprobare. Aşa fiind, după aprobare, reglementarea iniţială instituită prin ordonanţă devine exclusiv actul legiuitorului, expresia voinţei sale. În acest sens este şi Decizia Curţii Constituţionale nr. 124 din 5 decembrie 1995.

Ţinând seama de aceste consecinţe, rezultă că excepţia de neconstituţionalitate a unei ordonanţe poate fi invocată, în temeiul art. 144 lit. c) din Constituţie, numai cât timp ordonanţa nu a fost aprobată prin lege. După legiferare, ridicarea unei asemenea excepţii este inadmisibilă, întrucât priveşte un act care, între timp, şi-a pierdut forţa juridică iniţială şi specifică, urmare a transformării sale în lege. De aceea, după aprobarea ordonanţei prin lege, exclusiv această lege ar putea face obiectul unui control de constituţionalitate întrucât, după intrarea ei în vigoare, doar dispoziţiile sale sunt aplicabile, chiar dacă, pentru economie de mijloace, legiuitorul, sub aspectul tehnicii legislative utilizate, face în mod expres trimitere la ordonanţa aprobată.

Înalta Curte apreciază că această decizie nu constituie un argument în sprijinul admisibilităţii prezentei acţiuni, întrucât nu se susţine în sentinţa recurată că ordonanţa contestată de recurenţii reclamanţi ar fi rezultatul exercitării de către Guvern a puterii legiuitoare.

Aşa cum s-a statuat în Decizia nr. 1/1995 a Plenului Curţii Constituţionale, invocată în cererea de recurs, instituţia delegării legislative urmăreşte să rezolve anumite probleme de politică legislativă, deci de legiferare, printr-o categorie specială de acte ale Guvernului, denumite ordonanţe. Legiuitorul constituant a admis ca şi Guvernul, organ al executivului, să fie învestit, de către Parlament, în anumite condiţii, cu atribuţii ce vizează funcţia legislativă, specifică Parlamentului. Orice judecată asupra regimului delegării legislative şi a efectelor deciziei Curţii Constituţionale trebuie să plece de la ideea că puterea Guvernului de a emite ordonanţe este o putere delegată şi nu o putere proprie.

Rezultă din considerentele acestei decizii că ordonanţele reprezintă o categorie specială de acte ale Guvernului, emise în exercitarea atribuţiilor ce vizează funcţia legislativă, specifică Parlamentului, atribuţii care îi sunt conferite în conformitate cu disp. art. 115 din Constituţie. Aceasta nu înseamnă însă că Guvernul are o putere proprie de legiferare; această autoritate publică îşi păstrează puterea executivă, dar în îndeplinirea atribuţiilor sus menţionate emite acte normative pentru rezolvarea unor probleme de politică legislativă şi nu acte administrative.

În doctrină se reţine că sunt delegate împuterniciri în domeniul legiferării şi nu puterea/funcţia legislativă (a se vedea, în acest sens, Ioan Muraru, Mihai Constantinescu, Ordonanţa Guvernamentală - Doctrină şi Jurisprudenţă, Ed. Lumina Lex, 2000).

După cum s-a arătat, actele administrative pe care le emite guvernul sunt hotărârile şi sunt supuse cenzurii instanţei de contencios administrativ, caracterul lor de act administrativ excluzând exercitarea controlului de constituţionalitate asupra lor, în timp ce ordonanţele de guvern sunt supuse controlului de constituţionalitate dată fiind natura lor juridică de acte normative, dar sunt înlăturate din sfera de competenţă a instanţelor de contencios administrativ, prin prisma faptului că nu se încadrează în categoria actelor administrative, în accepţiunea art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004.

Împrejurarea că excepţia de neconstituţionalitate a unei ordonanţe poate fi invocată, în temeiul art. 144 lit. c) din Constituţie, numai cât timp ordonanţa nu a fost aprobată prin lege, împrejurare reţinută în Decizia nr. 9/1996 a Curţii Constituţionale, nu este de natură să susţină caracterul de act administrativ al unei ordonanţe de guvern până la momentul aprobării prin lege, cum în mod eronat se susţine în cererea de recurs, din moment ce actele administrative nu pot fi supuse controlului de constituţionalitate, ci doar controlului de legalitate în conformitate cu prevederile legii contenciosului administrativ.

Concluzionând, criticile din cererea de recurs nu pot fi reţinute, fiind nefondată susţinerea că ordonanţa de urgenţă contestată este un act administrativ cu caracter normativ.

Referitor la celelalte capete din cererea de chemare în judecată, instanţa de control judiciar constată că este legală soluţia de respingere a lor ca inadmisibile, având în vedere disp art. 9 alin. (3) din Legea 554/2004 potrivit cărora, după pronunţarea Curţii Constituţionale, instanţa de contencios administrativ repune cauza pe rol şi dă termen, cu citarea părţilor. Dacă ordonanţa sau o dispoziţie a acesteia a fost declarată neconstituţională, instanţa soluţionează fondul cauzei; în caz contrar, acţiunea se respinge ca inadmisibilă.

Rezultă cu claritate din aceste prevederi legale că singura soluţie pe care o poate dispune instanţa de contencios administrativ în cazul respingerii excepţiei de neconstituţionalitate este aceea de respingere ca inadmisibilă a acţiunii, neputându-se reţine că instanţa de fond a aplicat în mod greşit normele de drept material prin pronunţarea soluţiei de respingere ca inadmisibile a acestor capete de cerere.

În condiţiile în care prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 173 din 19 martie 2015 a fost respinsă ca neîntemeiată excepţia de neconstituţionalitate invocată de reclamanţi şi s-a constatat că disp. art. 9 din O.U.G. nr. 84/2012 sunt constituţionale în raport cu criticile formulate, instanţa de fond putea pronunţa doar o singură soluţie, aceea de respingere ca inadmisibile a capetelor din cererea de chemare în judecată în discuţie.

Nu se poate considera că prin soluţia instanţei de fond reclamanţii nu au beneficiat efectiv de dreptul de acces la o instanţă şi că ar fi incidentă jurisprudenţa CEDO invocată în cererea de recurs, atât timp cât reclamanţii au avut posibilitatea să se adreseze instanţei de contencios administrativ cu o acţiune întemeiată pe disp. art. 9 din Legea nr. 554/2004, dar această acţiune, în mod evident, nu putea avea alt obiect decât cel reglementat de aceste dispoziţii legale.

Soluţia de respingere ca inadmisibile a primului capăt de cerere cu motivarea că ordonanţa de urgenţă a guvernului nu este act administrativ, precum şi a celorlalte capete de cerere cu motivarea că a fost respinsă excepţia de neconstituţionalitate invocată de reclamanţi este legală, conformă cu prevederile legale incidente în materie, cu doctrina şi jurisprudenţa, aşa cum s-a arătat în considerentele prezentei decizii, astfel încât această soluţie nu constituie o încălcare a dreptului de acces la o instanţă şi a principiului egalităţii armelor la care se face referire în cererea de recurs.

Faptul că prima instanţă nu a procedat la examinarea fondului cauzei este consecinţa aplicării dispoziţiilor legale anterior menţionate, care nu îi permiteau să se pronunţe cu privire la temeinicia sau netemeinicia demersului judiciar iniţiat de reclamanţi.

Înalta Curte mai reţine că susţinerile din cererea de recurs care vizează fondul cauzei nu pot forma obiect al analizei instanţei de control judiciar având în vedere că prima instanţă nu a examinat pe fond cauza, ci a soluţionat-o în temeiul unei excepţii procesuale, cea a inadmisibilităţii.

Ultima critică formulată de recurenţii reclamanţi vizează nepronunţarea instanţei de fond asupra capătului 2 de cerere, subsidiar, prin care a solicitat constatarea/recunoaşterea dreptului pretins, astfel cum acesta rezultă din art. 4 alin. (4), raportat la art. 3 alin. (1) lit. b) pct. 3 din Legea nr. 341/2004, coroborată cu actele doveditoare îndeplinirii condiţiilor prevăzute de lege, depuse de către reclamanţi la dosar, cu înlăturarea dispoziţiei normative interne prevăzute de art. 9 din O.U.G. nr. 84/2012.

Cu privire la aceasta critică Înalta Curte reţine că, potrivit art. 445 din C. proc. civ., îndreptarea, lămurirea, înlăturarea dispoziţiilor contradictorii ori completarea hotărârii nu poate fi cerută pe calea apelului sau recursului, ci numai în condiţiile art. 442 - 444.

Conform art. 444 alin. (1) din C. proc. civ., dacă prin hotărârea dată instanţa a omis să se pronunţe asupra unui capăt de cerere principal sau accesoriu ori asupra unei cereri conexe sau incidentale, se poate cere completarea hotărârii în acelaşi termen în care se poate declara, după caz, apel sau recurs împotriva acelei hotărâri, iar în cazul hotărârilor date în căile extraordinare de atac sau în fond după casarea cu reţinere, în termen de 15 zile de la pronunţare.

Rezultă cu evidenţă din aceste prevederi legale că în ipoteza în care instanţa omite să se pronunţe asupra unui capăt de cerere, partea are la dispoziţie exclusiv procedura completării hotărârii, neputând valorifica această critică prin exercitarea căii de atac împotriva hotărârii.

Faţă de considerentele expuse, Înalta Curte constată că sentinţa recurată este legală, nefiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. invocat de recurenţii reclamanţi, astfel că în temeiul art. 498 din C. proc. civ. va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamanţii A., B., C. şi D. împotriva Sentinţei civile nr. 2351 din 24 septembrie 2015 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 27 aprilie 2018.

Procesat de GGC - LM