Control report in public procurement supervision held non-challengeable as preliminary step, appeal dismissed and action declared inadmissible

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cadrul procesual

Prin acţiunea înregistrată iniţial pe rolul Tribunalului Hunedoara, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2015, reclamantul Municipiul Lupeni, în contradictoriu cu pârâtul Autoritatea Naţională pentru Reglementarea şi Monitorizarea Achiziţiilor Publice, a solicitat anularea raportului de control nr. x din 29.01.2015, încheiat ca urmare a derulării procedurii de supraveghere la U.A.T. Municipiul Lupeni şi comunicat Primăriei Lupeni cu adresa înregistrată sub nr. x din 04.02.2015.

Prin întâmpinarea formulată, pârâta Autoritatea Naţională pentru Reglementarea şi Monitorizarea Achiziţiilor Publice a solicitat respingerea ca inadmisibilă a cererii de chemare în judecată, iar în subsidiar, respingerea acesteia ca nefondată.

Prin Sentinţa nr. 803/CA/2015 din data de 09.09.2015 pronunţată în dosarul nr. x/2015, Tribunalul Hunedoara, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Alba Iulia.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin Sentinţa nr. 208/2015 din 23 noiembrie 2015, Curtea de Apel Alba Iulia, secţia de contencios administrativ şi fiscal, a respins acţiunea formulată de reclamantul Municipiul Lupeni prin Viceprimar, în contradictoriu cu pârâtul Autoritatea Naţională pentru Reglementarea şi Monitorizarea Achiziţiilor Publice, ca inadmisibilă, apreciindu-se că actul supus cenzurii instanţei de judecată nu reprezintă un act administrativ în sensul Legii nr. 554/2004.

3. Cererea de recurs

Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs reclamantul Municipiul Lupeni, solicitând admiterea recursului, desfiinţarea sentinţei atacate, cu consecinţa respingerii excepţiei inadmisibilităţii şi, în fond, admiterea acţiunii astfel cum a fost formulată.

În motivarea recursului se arată că hotărârea recurată este criticabilă din punct de vedere al textelor de lege invocate de către prima instanţă, respectiv art. 2 alin. (1) lit. c) şi art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004.

Astfel, consideră că dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 se cere a fi interpretate extensiv, coroborat cu dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 554/2004, care definesc contenciosul administrativ ca fiind acea activitate de soluţionare de către instanţele de contencios administrativ a litigiilor în care cel puţin una din părţi este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut din emiterea sau încheierea unui act administrativ.

Susţine că Raportul de control nr. x/18296/II din 29.01.2015 emis de către pârâtă este un act administrativ care a intrat în circuitul civil şi care produce efecte juridice astfel că se impune anularea acestuia, cu atât mai mult cu cât respectivul act a fost comunicat şi Direcţiei Naţionale Anticorupţie şi face parte din dosarul penal aflat în curs de soluţionare.

De asemenea, consideră că raportul de control este un act administrativ întrucât a avut ca obiect verificarea modului de atribuire a contractelor de achiziţie publică din 28.02.2011, din 11.11.2011 şi cum instanţa de contencios administrativ are competenţa de a verifica atribuirea contractelor de achiziţie publică înseamnă că are şi competenţa de a dispune anularea unui raport de control privind verificarea modului de atribuire a contractelor de achiziţie publică.

În consecinţă, se susţine că aceste contracte sunt asimilate actelor administrative ca urmare a faptului că: (i) o parte este autoritatea publică locală respectiv unitatea administrativ-teritorială Municipiul Lupeni; (ii) au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, respectiv Staţiunea Turistică de Interes Local Straja Lupeni - declarată de utilitate publică conform H.G. nr. 852/13 august 2008; (iii) executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achiziţiile publice sunt justificate prin perfectarea celor 3 contracte de achiziţie publică (contractul de achiziţie nr. x din 14.09.2009 privind achiziţia de "Servicii de proiectare având ca obiect realizarea reţelei de alimentare electrică a Staţiunii Straja", încheiat cu SC A. SRL, contractul de lucrări nr. x din 28.02.2011 având ca obiect "Dezvoltarea Staţiunii Turistice Straja Lupeni" şi contractul de lucrări nr. x din 11.11.2011 având ca obiect "Actualizarea proiectului tehnic şi executarea lucrărilor de alimentare cu energie electrică a Staţiunii Turistice - Straja - suplimentare a obiectivului de investiţii "Dezvoltarea Staţiunii Turistice Straja Lupeni" (iv) instanţa de contencios administrativ a fost investită să soluţioneze litigiul ce are ca obiect anularea raportului de control nr. x/18296/II din 29.01.2015, născut ca urmare a emiterii acestui act administrativ.

Având în vedere aceste aspecte, consideră că şi Raportul de control ce derivă din aceste acte administrative este tot un act administrativ, fiind greşită aprecierea contrară a instanţei de fond.

Concluzionând, consideră că Raportul de control în discuţie este un act administrativ, emis în vederea executării în concret a legii, prin care s-a reţinut o stare de fapt contrară celor susţinute de către recurentul-reclamant şi care produce efecte juridice, câtă vreme şi Tribunalul Hunedoara a reţinut în motivarea Sentinţei nr. 803/CA din 09.09.2015, prin care a fost declinată competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Alba Iulia, faptul că, în speţă, autoritatea publică emitentă a Raportului de control, cu caracter de act administrativ, face parte din categoria autorităţilor publice centrale.

4. Apărările intimatei-pârâte

Intimata-pârâtă Agenţia Naţională pentru Achiziţii Publice a formulat întâmpinare, prin care solicită respingerea ca neîntemeiat a recursului şi menţinerea ca temeinică şi legală a sentinţei recurate, apreciind în esenţă că instanţa de fond a făcut o corectă aplicare a legii la situaţia existentă în cauză.

II. Procedura de soluţionare a recursului

1. Cu privire la examinarea recursului în completul de filtru

Raportul întocmit în cauză, în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) din C. proc. civ., a fost analizat în completul filtru, fiind comunicat părţilor în baza încheierii de şedinţă din data de 16 noiembrie 2017, în conformitate cu dispoziţiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ.

Prin încheierea din 01 februarie 2018 completul de filtru a constatat, în raport de conţinutul raportului întocmit în cauză, că cererea de recurs îndeplineşte condiţiile de admisibilitate şi, pe cale de consecinţă, a declarat recursul formulat de reclamantul Municipiul Lupeni ca fiind admisibil în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) din C. proc. civ., şi a fixat termen de judecată pe fond a recursului.

2. Cu privire la fondul recursului

Analizând actele şi lucrările dosarului, sentinţa recurată în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că este nefondat recursul declarat în cauză.

2.1. Argumentele de fapt şi de drept relevante

În cauză, reclamantul Municipiul Lupeni a învestit instanţa de contencios administrativ cu o acţiune prin care a solicitat anularea Raportului de control nr. x din 29.01.2015, încheiat ca urmare a derulării procedurii de supraveghere la U.A.T. Municipiul Lupeni şi comunicat cu adresa înregistrată sub nr. x din 04.02.2015 Primăriei Lupeni.

Cu titlu prealabil, se constată că, deşi recurentul-reclamant nu şi-a întemeiat în drept cererea de recurs, criticile formulate se încadrează motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., instanţa de control judiciar urmând a analiza recursul astfel formulat din această perspectivă.

Referitor la critica de nelegalitate privind caracterul de act administrativ a Raportului de control nr. x din 29.01.2015 întocmit de Autoritatea Naţională pentru Reglementarea şi Monitorizarea Achiziţiilor Publice (în prezent Agenţia Naţională pentru Achiziţii Publice), Înalta Curte o apreciază a fi nefondată.

Condiţia esenţială de atacare a unui act pe calea contenciosului administrativ este aceea ca actul atacat să fie un act administrativ, în sensul art. 2 lit. c) din Legea nr. 554/2004, care stipulează că prin act administrativ se înţelege "actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, şi contractele încheiate de autorităţile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achiziţiile publice; prin legi speciale pot fi prevăzute şi alte categorii de contracte administrative supuse competenţei instanţelor de contencios administrativ".

Analizând conţinutul Raportului de control nr. x din 29.01.2015, Înalta Curte constată că aceasta nu întruneşte toate caracterele juridice ale actului administrativ, aşa cum sunt trasate în definiţia legală cuprinsă în art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, lipsindu-i dimensiunea de a da naştere, a modifica sau a stinge raporturi juridice, cu alte cuvinte, de a produce, prin el însuşi, efecte juridice.

Actul contestat în cauză reprezintă un raport de control care, deşi emană de la o autoritate administrativă, scopul emiterii acestuia nu este producerea de efecte juridice de sine stătătoare, specifice dreptului administrativ, ci doar de a consemna faptele şi împrejurările constatate cu ocazia verificărilor efectuate de către organul de control în ceea ce priveşte derularea procedurii de atribuire a contractelor de achiziţie publică, fiind semnalate aspecte de încălcare de către recurentul-reclamant a legislaţiei specifice în materie de achiziţii publice, prin concluziile raportului de control fiind formulată şi o propunere de sancţionare contravenţională a acestei autorităţi.

Înalta Curte constată că prin conţinutul său şi, în corelaţie cu momentul la care a fost încheiat, Raportul de control reprezintă, astfel cum în mod corect a reţinut şi prima instanţă, o operaţiune administrativă prealabilă întocmirii procesului-verbal de contravenţie, şi care nu poate fi contestat individual în faţa instanţelor de contencios, nefiind în măsură a produce efectele sale, de natură contravenţională, decât împreună cu procesul-verbal de contravenţie la baza căruia stă şi pentru care legea prevede o altă procedură de contestare.

Cu alte cuvinte, Raportul de control în discuţie are natura unui act premergător emiterii actului administrativ propriu-zis, iar faptele şi împrejurările constatate prin raportul de control nu pot fi valorificate şi nu produc efecte juridice prin ele însele, ci numai în condiţiile în care concluziile raportului de control ar fi preluate în alte acte cărora legea le recunoaşte aptitudinea de a fi producătoare de efecte juridice de sine stătător şi care, în virtutea acestei aptitudini, dobândesc şi caracterul de act administrativ în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004.

Referitor la critica recurentului-reclamant în sensul că prima instanţă a făcut o interpretare eronată a dispoziţiilor art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, se constată că potrivit acestui text de lege:

"(2) Instanţa este competentă să se pronunţe, în afara situaţiilor prevăzute la art. 1 alin. (6), şi asupra legalităţii operaţiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecăţii".

Or, în speţă, instanţa de contencios administrativ nu a fost învestită cu o cerere prin care să se pronunţe asupra legalităţii operaţiunilor administrative, ci cu o cerere vizând anularea raportului de control nr. x din 29.01.2015, niciuna dintre criticile formulate de către recurentul-reclamant neevidenţiind aspecte care să privească o eventuală nelegalitate în derularea procedurii de supraveghere la U.A.T. Municipiul Lupeni.

Instanţa de control judiciar constată că tot nefondată se dovedeşte a fi şi susţinerea recurentului-reclamant conform căreia dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 se cere a fi interpretate extensiv, coroborat cu dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 554/2004, care definesc contenciosul administrativ ca fiind activitatea de soluţionare de către instanţele de contencios administrativ a litigiilor în care cel puţin una dintre părţi este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, în sensul legii contenciosului administrativ, deoarece şi această ipoteză vizează preexistenţa unui act administrativ, ceea ce în cauză nu se regăseşte.

Pe de altă parte, nu se poate susţine nici intrarea în circuitul civil a actului contestat, deoarece de esenţa acestei instituţii este producerea de efecte juridice prin însuşi actul la care se referă, or raportul de control dedus judecăţii în prezenta cauză nu este un act care produce efecte juridice de sine stătător.

De asemenea, este fără fundament juridic şi susţinerea recurentului-reclamant în sensul că Raportul de control ar căpăta caracterul unui act administrativ ca o consecinţă a faptului că acesta a avut ca obiect verificarea modului de atribuire a unor contracte de achiziţie publică, iar caracterul de act administrativ s-ar extinde şi asupra acestuia, deoarece legiuitorul nu a avut în vedere o asemenea o prelungire a caracterului de act administrativ şi asupra unor acte ulterioare, întocmite în legătură cu un act administrativ, prevederile legale incidente în această materie neputând fi interpretate extensiv.

Totodată, invocarea faptului că Tribunalul Hunedoara a menţionat în motivarea sentinţei de declinare a competenţei nr. 803/CA din 09.09.2015, caracterul de act administrativ a Raportului de control este fără relevanţă în raport de soluţia de declinare a competenţei, pronunţată de această instanţă, ce nu a presupus dezlegarea unor aspecte de fond ale cauzei deduse judecăţii.

Prin urmare, criticile formulate de către recurentul-reclamant prin recursul declarat nu sunt fondate şi nu pot conduce la reformarea de către instanţa de control judiciar a hotărârii primei instanţe, excepţia inadmisibilităţii acţiunii fiind în mod corect reţinută în cauză.

2.2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamantul Municipiul Lupeni împotriva Sentinţei nr. 208/2015 din 23 noiembrie 2015, pronunţată de Curtea de Apel Alba Iulia, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamantul Municipiul Lupeni împotriva Sentinţei nr. 208/2015 din 23 noiembrie 2015, pronunţată de Curtea de Apel Alba Iulia, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 16 martie 2018.

Procesat de ED