Suspension of enforcement of administrative sanction for EU fund misuse denied for lack of justified case despite imminent damage

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, la data de 3 octombrie 2016, sub nr. x/2016, reclamanta Societatea A. SA, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, a solicitat:

- anularea Deciziei nr. 291 din 14 septembrie 2016 şi a procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x din 12 iulie 2016, emise de pârât;

- suspendarea efectelor actelor atacate, în temeiul art. 15 din Legea nr. 554/2004, până la soluţionarea definitivă a acţiunii în anulare.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin Sentinţa civilă nr. 512 din 23 noiembrie 2016, Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, a admis cererea de suspendare provizorie formulată de reclamanta Societatea A. SA, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice şi a suspendat provizoriu Decizia nr. 291 din 14 septembrie 2016 şi procesul-verbal nr. x din 12 iulie 2016 până la soluţionarea definitivă a cauzei.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei de fond, a declarat recurs pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinţei atacate şi, în rejudecare, respingerea cererii de suspendare a executării actelor administrativ-fiscale, ca neîntemeiată.

În privinţa condiţiei referitoare la existenţa "unui caz bine justificat", critică recurentul MDRAP considerentele primei instanţe, în care s-a reţinut că "este mai oportună măsura suspendării actelor de constatare a neregulilor decât soluţia neinstituirii suspendării, în această din urmă ipoteză situaţia economico-financiară a reclamantei fiind grav afectată prin raportare la situaţia pârâtelor, care îşi pot valorifica oricând creanţa", susţinând, în esenţă, că nu poate fi argumentat cazul bine justificat prin invocarea unor aspecte care ţin de legalitatea actului administrativ, chestiune ce face obiectul unei cercetări în cadrul acţiunii în anularea respectivului act administrativ.

A mai arătat recurentul că un caz bine justificat poate exista atunci când sunt identificate argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitate actului administrativ atacat, uşor de verificat, fără a se intra pe fondul analizei motivelor de nelegalitate ale acelui act. În acelaşi sens, a invocat recurentul-pârât şi jurisprudenţa instanţei supreme, făcând trimitere la Decizia nr. 1002/2012 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie în Dosarul nr. x/2011 şi la Decizia nr. 442/2013 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie în Dosarul nr. x/2011.

Susţine recurentul-pârât că astfel de împrejurări vădite, de fapt sau/şi de drept care sunt de natură să producă o îndoială serioasă cu privire la legalitatea unui act administrativ, reţinute în jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, au fost: emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depăşirea competenţei, actul administrativ emis în temeiul unor dispoziţii legale declarate neconstituţionale, nemotivarea actului administrativ, modificarea importantă a actului administrativ în calea recursului administrativ.

În opinia titularului căii de atac declarate în cauză, nu se pot reţine astfel de motive care să conducă la luarea măsurii de suspendare a actului administrativ contestat, iar argumentele exprimate de prima instanţă în cuprinsul considerentelor sentinţei recurate sunt de natură să încalce prevederile art. 40 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011.

A mai subliniat recurentul-pârât că măsura suspendării unui act administrativ este una de excepţie, dată fiind trăsătura generală a actelor administrative de a fi executorii din oficiu, ceea ce, în opinia MDRAP, semnifică faptul că imposibilitatea executării lor trebuie să fie legitimată de situaţii speciale şi în limitele acelor situaţii.

Cât priveşte paguba iminentă, arată recurentul-pârât că nu s-a făcut dovada existenţei unui risc real de perturbare a activităţii intimatei-reclamante, iar referirea primei instanţe la cuantumul mare al creanţei bugetare nu este suficientă pentru a demonstra îndeplinirea acestei condiţii, întrucât eventuala producere a unei pagube trebuie să fie o consecinţă a executării, iar nu însăşi executarea actului administrativ atacat. Cu alte cuvinte, susţine recurentul că paguba ar trebui să constea într-o împrejurare determinată de executare, iar nu în suma de bani ce constituie efectiv creanţa stabilită în sarcina intimatei-reclamante. Altfel, s-ar ajunge la concluzia că cerinţa referitoare la iminenţa producerii unei pagube este presupusă în majoritatea cazurilor executării unui act administrativ, ceea ce ar contraveni caracterului de excepţie al acestei măsuri (se menţionează de către recurent că a preluat aceste susţineri din Sentinţa civilă nr. 352 din 08 mai 2012, pronunţată de Curtea de Apel Cluj în Dosarul nr. x/2012, într-o cauză similară).

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinare, intimata-reclamantă Societatea A. SA a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, cu obligarea recurentului-pârât la plata cheltuielilor de judecată.

5. Procedura de soluţionare a recursului

Prin rezoluţia completului învestit cu soluţionarea dosarului din data de 9 octombrie 2018, a fost fixat termen de judecată pe fond a recursurilor la data de 23 ianuarie 2019, constatându-se că nu mai subzistă motivele care au determinat fixarea termenului de judecată pentru examinarea recursului, prin prisma exigenţelor dispoziţiilor art. 493 alin. (5) - (7) C. proc. civ., faţă de Hotărârea Colegiului de Conducere al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de Hotărârea Plenului Judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ. este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal.

6. Aspecte procesuale

La termenul de judecată din 23 ianuarie 2019, Înalta Curte a constatat că, faţă de dispoziţiile O.U.G. nr. 1/2018 şi ale H.G. nr. 51/2018, în cauză, calitate de recurent-pârât are Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice.

II. Soluţia instanţei de recurs

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Motivul de casare întemeiat pe dispoziţiile art. 488 pct. 8 C. proc. civ., referitor la pronunţarea "unei hotărâri cu interpretarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material", ce reprezintă temeiul de drept al căii de atac declarate de pârâtul MDRAP, este întemeiat, urmând a fi admis recursul pentru considerentele următoare.

Intimata-reclamantă a solicitat instanţei de contencios administrativ competente să dispună suspendarea executării Deciziei nr. 291 din 14 septembrie 2016 şi a procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x din 12 iulie 2016 până la soluţionarea definitivă a acţiunii în anularea acestor acte administrative, fiind întemeiată cererea sa pe dispoziţiile art. 15 din Legea nr. 554/2004.

Neregula reţinută în cuprinsul procesului-verbal nr. x din 12 iulie 2016 a constat în nerespectarea prevederilor art. 18 alin. (5), alin. (10) şi (13) din contractul de finanţare, prin încheierea unui contract de închiriere pentru activităţi de comerţ - magazin specializat B. în spaţiul prevăzut prin proiect pentru extindere restaurant.

În argumentarea cazului bine justificat, intimata-reclamantă a susţinut că actele administrative contestate sunt categoric contrazise de înscrisurile depuse la dosar, între care autorizaţiile de construire obţinute pentru modernizarea spaţiului, proiectul tehnic ce a stat la baza încheierii contractului de finanţare, procesele-verbale de recepţie finală, schiţele cadastrale ale spaţiului cu destinaţia "extindere restaurant". Totodată, a arătat intimata-reclamantă că situaţia putea fi lămurită prin raportul de vizită în teren ex-post din anul 2016, care s-a rezumat la aceeaşi notă explicativă (declaraţie beneficiar), deoarece reprezentanţii organismului intermediar au realizat că s-a făcut o greşeală prin raportul din 23 decembrie 2015.

Cazul bine justificat, astfel cum a fost argumentat de către intimata-reclamantă, nu răspunde cerinţelor pe care le reclamă definiţia acestei noţiuni, cuprinsă la art. 2, alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, ce se referă la existenţa "unor împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ".

Sub un prim aspect, se constată că prima instanţă, reţinând că este îndeplinită condiţia cazului bine justificat, a apreciat că actele depuse de Societatea A. SA (înscrisuri şi expertiza tehnică extrajudiciară) sunt de natură să atragă un dubiu asupra constatărilor echipei de control privind nerespectarea obligaţiei reclamantei de păstrare a destinaţiei imobilului şi închirierea către un magazin specializat a spaţiului edificat prin fonduri europene.

De fapt, chestiunea litigioasă în cauză este legată de identificarea spaţiului cu destinaţie de restaurant, pentru care s-a prevăzut în contractul de finanţare activitatea de extindere, urmând să aibă suprafaţa de 200 mp la sfârşitul perioadei prevăzute contractual (conform pct. 2.6 Indicatori din cererea de finanţare), spaţiu care, potrivit susţinerilor beneficiarului finanţării, se învecinează cu cel deţinut de Societatea C. SRL, care, la rândul său, l-a modernizat din fonduri proprii, iar ulterior l-a închiriat către Societatea D. SA, fără a fi afectată suprafaţa propusă spre extindere din fonduri europene nerambursabile.

Or, asemenea chestiune, chiar în măsura în care se întemeiază pe înscrisuri depuse la dosar, nu poate fi decelată cu uşurinţă în procedura sumară a cercetării îndeplinirii condiţiilor prevăzute de lege pentru a se dispune suspendarea unor acte administrative contestate, întrucât obiectul finanţării nerambursabile a vizat mai multe spaţii funcţionale ale imobilului aflat în proprietatea beneficiarului A. SA, planând suspiciuni cu privire la identificarea părţii din construcţie aferentă indicatorului "extindere restaurant" şi eventuala suprapunere a suprafeţei alocate respectivului spaţiu cu spaţiul renovat şi modernizat de Societatea C. SRL, deţinătoare, la rândul său, a unui imobil învecinat, conform protocolului tripartit încheiat între A., C. SRL, în calitate de locatori, şi D. SA, în calitate de locatar.

I s-a reproşat echipei de control care a procedat la întocmirea procesului-verbal de constatare a neregulii şi de stabilire a creanţei bugetare nr. x din 12 iulie 2016, de către intimata-reclamantă, faptul că nu s-a verificat cazul de suspiciune de neregulă în urma unei vizite în teren, ci doar pe baza documentelor, deşi, anterior emiterii titlului de creanţă, Organismul Intermediar confirmase în mod repetat îndeplinirea tuturor condiţiilor din contractul de finanţare nr. x din 15 aprilie 2010. În acest context, s-a susţinut că rapoartele de vizită din 16 octombrie 2013, 26 septembrie 2014, 23 decembrie 2015 şi din 19 august 2016 au confirmat că este respectat contractul de finanţare, astfel că se naşte un dubiu privind legalitatea aspectelor reţinute în cuprinsul procesului-verbal nr. x din 12 iulie 2016, care contrazic concluziile anterioare ale Organismului Intermediar pentru programul POR 2007 - 2013 din cadrul MDRAP.

Or, pe durata de valabilitate a contractului de finanţare, autoritatea de management este îndreptăţită să monitorizeze şi să evalueze proiectul şi nu este ţinută de rezultatele controalelor anterioare prin care s-au verificat elementele referitoare la respectarea clauzelor contractului de finanţare.

De altfel, chestiunea neobservării sau a aprecierii diferite anterioare de către autoritatea de monitorizare a încălcării, a fost tratată de Curtea de Justiţie a Uniunii Europene în cauzele C-465/10 şi C-94/05. Conform acestei jurisprudenţe, împrejurarea că autoritatea competentă ar fi fost informată de beneficiarul finanţării cu privire la o anume situaţie nu influenţează, ca atare, calificarea faptelor drept neregulă.

În cauza C-94/05, Curtea a reţinut totodată că principiul protecţiei încrederii/aşteptării legitime nu poate fi invocat împotriva unei dispoziţii clare a dreptului european. Nici comportamentul unei autorităţi naţionale însărcinate cu aplicarea dreptului Uniunii şi care este contrar acestuia din urmă, nu poate crea, pentru un operator economic, o încredere legitimă privind posibilitatea de a beneficia de un tratament contrar dreptului Uniunii.

Un indiciu al legalităţii actelor administrative contestate îl reprezintă faptul că, până la soluţionarea definitivă a cauzei de faţă, s-a pronunţat prima instanţă asupra acţiunii în anularea actelor administrative a căror suspendare s-a solicitat în dosarul de faţă.

Prin Sentinţa civilă nr. 320 din 31 mai 2017 a Curţii de Apel Craiova, pronunţată în Dosarul nr. x/2016, s-a respins ca neîntemeiată acţiunea formulată de reclamanta Societatea A. SA, în contradictoriu cu pârâtul MDRAP.

Pronunţarea unei hotărâri în fond, de respingere a cererii de anulare a actului administrativ, are aptitudinea de a confirma, într-un prim grad de jurisdicţie, legalitatea actului administrativ ce face obiectul cererii de suspendare, soluţie care s-a impus în urma administrării unui probatoriu complex, ce a presupus analiza documentaţiilor cadastrale ale bunului imobil ce se află intabulat în proprietatea Societăţii A. SA, autorizaţia de construire pentru intervenţiile propuse asupra acestui imobil, ce au format obiectul contractului de finanţare nr. x din 15 aprilie 2010, precum şi expertiza tehnică judiciară.

Chiar dacă sus-menţionata sentinţă civilă nu este definitivă (dosarul având ca obiect recursul declarat de Societatea A. SA împotriva Sentinţei civile nr. 320 din 31 mai 2017 a Curţii de Apel Craiova se află pe rolul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, fiind fixat primul termen de judecată la data de 07 mai 2020), această hotărâre judecătorească are o putere de lucru judecat relativă şi constituie un reper în verificarea aparenţei de nelegalitate pretinse în justificarea cererii de suspendare, pentru că judecătorul fondului a avut posibilitatea administrării şi interpretării unor probe şi efectuării unei evaluări aprofundate pe care mecanismul procesual al suspendării executării actului administrativ nu o îngăduie.

Prin urmare, Înalta Curte apreciază că, în cauză, nu este îndeplinită condiţia cazului bine justificat pentru suspendarea actului administrativ atacat, aparenţa de nelegalitate de care s-a prevalat intimata-reclamantă, întemeiată pe înscrisurile depuse la dosar (inclusiv raportul de expertiză extrajudiciară), fiind înlăturată, într-un prim control judiciar, prin soluţia pronunţată în acţiunea în anularea actelor administrative ale căror suspendare s-a solicitat.

În privinţa pagubei iminente, se constată că a depus intimata-reclamantă la dosar, în etapa procesuală a recursului, înscrisuri care, în opinia sa, fac dovada îndeplinirii acestei cerinţe (extrase de cont bancar, situaţia contractelor bancare şi a garanţiilor aferente acestor contracte, raport de expertiză contabilă extrajudiciară privind potenţialele consecinţe ale executării actelor administrative contestate). Din interpretarea coroborată a respectivelor înscrisuri, precum şi a celor depuse la dosarul de fond, în cadrul dosarului având ca obiect atât cererea de suspendare, cât şi acţiunea în anularea Deciziei nr. 291 din 14 septembrie 2016 şi a procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x din 12 iulie 2016, reţine Înalta Curte că executarea titlului de creanţă poate conduce la producerea unui prejudiciu material viitor şi previzibil, greu sau imposibil de reparat.

Cuantumul valoric al creanţei bugetare constatate prin procesul-verbal nr. x din 12 iulie 2016 este în măsură să determine un astfel de rezultat, prin raportare la fondurile băneşti de care dispune intimata-reclamantă, la angajamentele financiare ale acesteia, rezultate din diferite contracte încheiate cu instituţii bancare, precum şi la obligaţiile datorate faţă de bugetul de stat şi faţă de proprii salariaţi.

Cu toate acestea, chiar în condiţiile în care probele administrate conduc spre premise de îndeplinire a condiţiei pagubei iminente, absenţa cerinţei referitoare la existenţa unui caz bine justificat împiedică admiterea unei cereri de suspendare a actelor administrative contestate, fiind imperios necesar, în raport de prevederile art. 14 din Lege nr. 554/2004, să fie îndeplinite cumulativ ambele cerinţe ale textului legal care reglementează această instituţie juridică.

În această ordine de idei, se reţine caracterul fondat al recursului declarat de pârâtul MDRAP, din perspectiva criticilor aduse sentinţei atacate sub aspectul condiţiei cazului bine justificat, ce a rezultat în calea controlului judiciar ca fiind neîndeplinită.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele arătate, în aplicarea dispoziţiilor art. 496 C. proc. civ., raportat la dispoziţiile art. 488 pct. 8 C. proc. civ. şi la art. 14 şi art. 5 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va admite recursul declarat de pârâtul MDRAP împotriva Sentinţei civile nr. 512 din 23 noiembrie 2016, pronunţată de Curtea de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal, sentinţă pe care o va casa şi, în rejudecare, va respinge cererea de suspendare a Deciziei nr. 291 din 14 septembrie 2016 şi a procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x din 12 iulie 2016, formulată de reclamanta A. SA, ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice împotriva Sentinţei civile nr. 512 din 23 noiembrie 2016, pronunţată de Curtea de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa civilă atacată şi, rejudecând:

Respinge cererea de suspendare formulată de reclamanta Societatea A. SA, ca neîntemeiată.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 6 februarie 2019.

Procesat de GGC - CT