Competence in challenging mandatory orders from economic-financial inspections: local authority rank overrides value criterion for non-tax revenue

Asupra conflictului negativ de competenţă de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Tribunalului Dolj, sub nr. x/2018, la data de 25 mai 2018, reclamantul A., a chemat în judecată pârâţii Ministerul Finanţelor Publice - Serviciul de Soluţionare a plângerilor prealabile şi a contestaţiilor şi Agenţia Naţională de Administrare Fiscală Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice - Craiova Activitatea de Inspecţie Economico-Financiară Compartimentul Dolj, în temeiul art. 1, din Legea nr. 554/2004 privind Contenciosul Administrativ şi Fiscal, solicitând anularea măsurilor nr. 1, nr. 2 şi nr. 5, stabilite de inspecţia economico-financiară prin Dispoziţia Obligatorie nr. CRR-AIF 88 din 10 ianuarie 2018, precum şi anularea Deciziei nr. 33/P din 23 aprilie 2018 prin care s-a soluţionat plângerea împotriva acesteia.

2. Hotărârile care au generat conflictul negativ de competenţă

2.1. Prin Sentinţa nr. 1991 din 21 septembrie 2018 pronunţată de Tribunalul Dolj în dosarul nr. x/2018 a admis excepţia necompetenţei materiale a Tribunalului Dolj şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei privind pe reclamantul A., în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Finanţelor Publice - Serviciul de Soluţionare a plângerilor prealabile şi a contestaţiilor şi Agenţia Naţională de Administrare Fiscală Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice - Craiova Activitatea de Inspecţie Economico-Financiară Compartimentul Dolj, în favoarea Curţii de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Pentru a pronunţa această sentinţă, Tribunalul Dolj a reţinut că obiectul acţiunii îl constituie solicitarea reclamantei A., în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Finanţelor Publice - Serviciul de Soluţionare a plângerilor prealabile şi a contestaţiilor şi Agenţia Naţională de Administrare Fiscală Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice - Craiova Activitatea de Inspecţie Economico-Financiară Compartimentul Dolj, referitoare la anularea măsurilor nr. 1, nr. 2 şi nr. 5, stabilite de inspecţia economico-financiară prin Dispoziţia Obligatorie nr. CRR-AIF 88 din 10 ianuarie 2018, precum şi anularea Deciziei nr. 33/P din 23 aprilie 2018 prin care s-a soluţionat plângerea împotriva acesteia, emise de către Serviciul de soluţionare a plângerilor prealabile şi a contestaţiilor din cadrul Ministerului Finanţelor Publice. Aşadar cererea reclamantei vizează anularea unui act administrativ emis de un organ central.

Potrivit art. 96 pct. 1 din C. proc. civ. "curţile de apel judecă în primă instanţă, cererile în materie de contencios administrativ şi fiscal, potrivit legii speciale", iar art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ stabileşte în sarcina secţiilor de contencios administrativ ale curţilor de apel competenţa de soluţionare a litigiilor privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice centrale.

2.2. La data de 9 octombrie 2018, cauza a fost înregistrată pe rolul Curţii de Apel Craiova, sub nr. x/2018. În şedinţa publică, Curtea de Apel Craiova a invocat, din oficiu, excepţia necompetenţei materiale a Curţii de Apel Craiova, iar prin Sentinţa nr. 518 din 19 noiembrie 2018 a dispus declinarea competenţei de soluţionare a cauzei privind pe reclamanta A., în contradictoriu cu pârâţii Agenţia Naţională de Administrare Fiscală - Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Craiova - Activitatea de Inspecţie Economico-Financiară - Compartimentul Dolj şi Ministerul Finanţelor Publice - Serviciul de Soluţionare a Plângerilor Prealabile şi Contestaţiilor, în favoarea Tribunalului Dolj, secţia de contencios administrativ şi fiscal. Totodată a dispus suspendarea soluţionării cauzei şi a trimis cauza la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie pentru soluţionarea conflictului negativ de competenţă.

Pentru a pronunţa această soluţie Curtea de Apel Craiova a reţinut că legea reglementează competenţa materială a instanţei de contencios administrativ şi fiscal în funcţie de două criterii: poziţionarea autorităţii publice emitente a actului contestat în sistemul administraţiei publice (autorităţi centrale/locale) şi valoarea impozitului, taxei, contribuţiei, datoriei vamale care face obiectul actului contestat.

În ceea ce priveşte suma de 103.630,63 RON, reprezentând contravaloarea manoperei încasata nejustificat, la care se adaugă accesorii aferente, corespunzător măsurii nr. 1 precum şi îndeplinirea unor obligaţii administrative corespunzător măsurilor dispuse la nr. 2 şi 5 stabilite de inspecţia economico-financiara prin Dispoziţia Obligatorie nr. CRR-AIF 88 din 10 ianuarie 2018, Curtea de Apel Craiova a apreciat că nu se încadrează sumelor expres prevăzute de art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, pentru că nu priveşte taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, ci se referă la contravaloarea manoperei încasată nejustificat, la care se adaugă accesorii aferente, precum şi îndeplinirea unor obligaţii administrative. Astfel, în cauză, în stabilirea instanţei competente, nu este aplicabil criteriul valoric, ci criteriul rangului emitentului actului contestat.

Curtea de Apel Craiova a reţinut că Dispoziţia Obligatorie CRR-AIF 88 din 10 ianuarie 2018 constituie titlu de creanţă şi neaducerea la îndeplinire a obligaţiei prevăzute de art. 24 alin. (1) lit. f) din O.U.G. nr. 94/2011, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 107/2012, cu modificările ulterioare, se sancţionează contravenţional, potrivit art. 25 alin. (2) lit. a) din acelaşi act normativ.

În raport de aceste considerente, Curtea a apreciat că actul cu caracter executoriu, care conţine măsurile de restabilire a legalităţii şi regularităţii, este dispoziţia obligatorie, în timp ce Decizia nr. 15/P din 22 februarie 2018 emisă de Ministerul Finanţelor Publice - Serviciul de Soluţionare a Plângerilor Prealabile şi Contestaţiilor este actul prin care este soluţionată contestaţia administrativă prealabilă sesizării instanţei.

Prin urmare, în raport cu actul administrativ vătămător, Dispoziţia Obligatorie CRR-AIF 88 din 10 ianuarie 2018, şi cu emitentul acestui act, Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Craiova, autoritate de rang local, competenţa de soluţionare a cauzei aparţine, în primă instanţă, secţiei de contencios administrativ şi fiscal, a tribunalului.

3. Considerentele Înaltei Curţi asupra regulatorului de competenţă

3.1. Înalta Curte reţine că obiectul acţiunii îl reprezintă anularea Dispoziţiei Obligatorii nr. CRR-AIF 88 din 10 ianuarie 2018 emise de Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Craiova şi a Deciziei nr. 33/P din 23 aprilie 2018 emise de Serviciul de Soluţionare a Plângerilor Prealabile şi Contestaţiilor din cadrul Ministerului Finanţelor Publice în soluţionarea plângerii formulate împotriva dispoziţiei obligatorii.

Reclamanta contestă, în principal, Dispoziţia Obligatorie nr. CRR-AIF 88 din 10 ianuarie 2018 emisă de Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Craiova, solicitând anularea măsurilor nr. 1, 2 şi 5.

Măsura nr. 1 dispune restituirea de către reclamantă a sumei de 103.630,63 RON reprezentând contravaloarea manoperei încasată nejustificat, la care se adaugă accesorii aferente în sumă de 4.533 RON.

Măsura nr. 2 se referă la efectuarea de verificări din partea conducerii A. cu privire la prestaţiile pentru Municipiul Craiova şi în scopul punerii în acord a datelor şi informaţiilor din documentele justificative.

Măsura nr. 5 dispune să se acţioneze din partea conducerii A. pentru stabilirea răspunderii prevăzută de art. VII din O.U.G. nr. 55/2010.

3.2. Competenţa materială a instanţei de contencios administrativ şi fiscal este reglementată de art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în forma în vigoare la data formulării acţiunii, potrivit căruia:

"Litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice locale şi judeţene, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora de până la 1.000.000 de RON se soluţionează în fond de către tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice centrale, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora mai mari de 1.000.000 de RON se soluţionează în fond de secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel, dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel".

Legea reglementează competenţa materială a instanţei de contencios administrativ şi fiscal în funcţie de două criterii: poziţionarea autorităţii publice emitente a actului contestat în sistemul administraţiei publice (autorităţi centrale/locale) şi valoarea impozitului, taxei, contribuţiei, datoriei vamale care face obiectul actului contestat.

3.3. Regulile privind competenţa sunt de strictă interpretare şi, în raport cu obiectul acţiunii, Înalta Curte apreciază că sumele stabilite prin Măsura nr. 1 din dispoziţia obligatorie contestată de reclamantă nu se încadrează în cele expres prevăzute de art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, pentru că nu privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, ci se referă la venituri încasate în mod nelegal şi la daune interese corespunzătoare.

În plus, potrivit art. 23 din O.U.G. nr. 94/2011 privind organizarea şi funcţionarea inspecţiei economico-financiare şi art. 33 alin. (1) şi (3) din Normele metodologice privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea inspecţiei economico-financiare aprobate prin H.G. nr. 101/2002 privind organizarea şi funcţionarea inspecţiei economico-financiare, împotriva dispoziţiei obligatorii se poate formula plângere prealabilă conform art. 7 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, dispoziţia obligatorie fiind privită ca un act administrativ şi nu ca un act de impunere fiscală, care să fie contestat în condiţiile Codului de procedură fiscală.

3.4. Astfel, în cauză, în stabilirea instanţei competente, nu este aplicabil criteriul valoric, ci criteriul rangului emitentului actului contestat.

Pornind de la această premisă, este necesară identificarea actului administrativ care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice, în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, act supus executării şi care poate constitui obiect al acţiunii în contencios administrativ.

Înalta Curte reţine că Dispoziţia Obligatorie nr. CRR-AIF 88 din 10 ianuarie 2018 reprezintă titlu de creanţă şi că neaducerea la îndeplinire a obligaţiei prevăzute de art. 24 alin. (1) lit. f) din O.U.G. nr. 94/2011, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 107/2012, cu modificările ulterioare, se sancţionează contravenţional, potrivit art. 25 alin. (2) lit. a) din acelaşi act normativ.

Deci, actul cu caracter executoriu, care conţine măsurile de restabilire a legalităţii şi regularităţii, este dispoziţia obligatorie, în timp ce Decizia nr. 33/P din 23 aprilie 2018 emisă de Ministerul Finanţelor Publice-Serviciul de Soluţionare a Plângerilor Prealabile şi Contestaţiilor este actul prin care este soluţionată contestaţia administrativă prealabilă sesizării instanţei.

Prin urmare, în raport cu actul administrativ vătămător, Dispoziţia Obligatorie nr. CRR-AIF 88 din 10 ianuarie 2018, şi cu emitentul acestui act, Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Craiova, autoritate de rang local, competenţa de soluţionare a cauzei aparţine, în primă instanţă, secţiei de contencios administrativ şi fiscal a tribunalului.

4. Temeiul legal al soluţiei adoptate asupra conflictului de competenţă

Pentru considerentele expuse şi în conformitate cu dispoziţiile art. 135 alin. (4) C. proc. civ., Înalta Curte va stabili competenţa de soluţionare a cauzei, în primă instanţă, în favoarea Tribunalului Dolj, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabileşte competenţa de soluţionare a cauzei privind pe reclamanta A., în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Finanţelor Publice - Serviciul de Soluţionare a Plângerilor Prealabile şi Contestaţiilor şi ANAF - DGRFP Craiova - Activitatea de Inspecţie Economico-Financiară - Compartimentul Dolj, în favoarea Tribunalului Dolj, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 5 februarie 2019.

Procesat de GGC - CL