Judicial review of integrity agency evaluation report referring criminal conflict of interest to prosecutors

Asupra recursului de faţă,

Din examinarea lucrărilor din dosar constată următoarele:

1. Hotărârea instanţei de fond

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Ploieşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, la data de 14 noiembrie 2013, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, anularea Raportului de evaluare emis la data de 29 octombrie 2013 de pârâtă, ce i-a fost comunicat la data de 31 octombrie 2013.

La data de 22 ianuarie 2014, reclamantul a formulat precizare a acţiunii, în sensul că cererea de chemare în judecată este formulată în contradictoriu atât cu Agenţia Naţională de Integritate, cât şi cu B., inspector de integritate.

Prin Sentinţa nr. 64 din 20 martie 2014, Curtea de Apel Ploieşti a admis excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtei B., invocată de pârâta Agenţia Naţională de Integritate, respingând acţiunea formulată de reclamant împotriva pârâtei B. ca fiind formulată împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă.

Prin aceeaşi sentinţă, instanţa a admis excepţia inadmisibilităţii acţiunii, invocată de pârâta Agenţia Naţională de Integritate şi a respins acţiunea reclamantului A. în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, ca inadmisibilă.

2. Cererea de recurs

Împotriva acestei hotărâri a formulat recurs reclamantul, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea hotărârii recurate, cu consecinţa respingerii excepţiei inadmisibilităţii, şi trimiterea cauzei la instanţa de fond în vedere judecării cererii sale pe fond.

Susţine recurentul-reclamant că soluţia instanţei de fond este nelegală, fiind pronunţată cu greşita aplicare a dispoziţiilor legale şi, totodată, cu încălcarea gravă a legii, instanţa nedând dovadă de rol activ în soluţionarea cauzei şi neefectuând minime verificări asupra actelor depuse la dosar.

Referitor la excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a inspectorului de integritate care a întocmit raportul de evaluare, arată că, potrivit art. 31 alin. (2) din Legea nr. 176/2010, "nerespectarea principiilor prevăzute de art. 8 alin. (3) angajează răspunderea civilă, penală sau administrativă a Agenţiei şi, după caz, a membrilor acesteia". Astfel, poate solicita răspunderea civilă a inspectorului de integritate.

Referitor la excepţia inadmisibilităţii acţiunii, precizează recurentul-reclamant că, potrivit art. 22 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, persoana care face obiectul evaluării are drept de a contesta în instanţa de contencios administrativ raportul de evaluare a elementelor existenţei unui conflict de interese, indiferent dacă elementele de încălcare a legislaţiei sunt în domeniul disciplinar, contravenţional sau penal. Legiuitorul nu a făcut distincţie între rapoartele de evaluare care conţin dispoziţii de sesizare a Parchetului şi alte rapoarte de evaluare.

Opinează că instanţa de fond s-a aflat în eroare în condiţiile în care a apreciat că raportul de evaluare emis la 29 octombrie 2013 reprezintă un act de corespondenţă administrativă şi că nu ar avea caracterele unui act administrativ, în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004.

Raportul de evaluare este un act distinct de actul administrativ prevăzut de art. 2 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, având un caracter special, fiind prevăzut de Legea nr. 176/2010, care îi reglementează conţinutul, modalitatea de comunicare şi modalitatea de contestare.

Apreciază recurentul că admiterea excepţiei inadmisibilităţii este o veritabilă ingerinţă adusă principiului privind accesul liber la justiţie, drept fundamental prevăzut de art. 6 pct. 1 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului. Instanţa de contencios administrativ nu se pronunţă cu privire la existenţa sau inexistenţa unei infracţiuni, fiind competentă să analizeze legalitatea sau nelegalitatea emiterii raportului de evaluare.

De asemenea, opinia legiuitorului la momentul promulgării Legii nr. 176/2010 nu a fost aceea de a avea un alt organ premergător Parchetului, care să evalueze potenţialul faptei prin evaluarea indiciilor şi elementelor infracţiunii de conflict de interese.

În continuarea recursului, recurentul a expus, pe larg, susţinerile sale privind fondul cauzei.

3. Apărările intimatei

Prin întâmpinarea formulată, intimata-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate a solicitat respingerea recursului ca nefondat. A arătat că sesizarea pe care o face către organul de urmărire penală priveşte cercetarea existenţei infracţiunii de conflict de interese, prevăzută şi pedepsită de art. 2531 C. pen., apreciind, în esenţă, că dreptul unei autorităţi sau instituţii de a sesiza existenţa unor indicii privind săvârşirea unei infracţiuni nu poate fi cenzurat de instanţa de contencios administrativ, pentru că sesizarea nu este un act emis în regim de putere publică, neproducând prin ea însăşi efecte juridice.

Astfel, sesizarea Parchetului nu face parte din categoria actelor cenzurabile pe calea acţiunii la instanţa de contencios administrativ, ci este supusă regulilor de procedură penală.

4. Procedura de soluţionare a recursului

4.1. Cu privire la examinarea recursului în completul filtru

Raportul întocmit în cauză, în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) C. proc. civ., a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părţilor în baza încheierii de şedinţă din 8 iulie 2015, în conformitate cu dispoziţiile art. 493 alin. (4) Noul C. proc. civ.

Părţile nu au depus puncte de vedere referitoare la concluziile raportului întocmit asupra admisibilităţii în principiu a recursului.

Faţă de obiectul cauzei, Completul de filtru apreciază a fi relevantă jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal (cu titlu de exemplu: Deciziile nr. 5301/2011, nr. 5998/2011, nr. 3457/2012, nr. 4718/2012, nr. 745/2013, nr. 6035/2013, nr. 175/2014, nr. 3482/2014, nr. 2434/2015, nr. 2735/2015), prin care s-a stabilit, în esenţă, că raportul de evaluare, prin care este sesizat organul de urmărire penală în vederea efectuării de cercetării sub aspectul săvârşirii unei infracţiuni de conflict de interese, nu poate fi atacat la instanţa de contencios administrativ, în temeiul art. 22 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, fiind incidente prevederile art. 5 alin. (2) din Legea nr. 554/2004

În aceste condiţii, avându-se în vedere că prin raportul întocmit s-a apreciat că recursul este admisibil, iar problema de drept care se pune în recurs nu este controversată, în cauză soluţionarea recursului se va face în condiţiile art. 493 alin. (6) C. proc. civ.

4.2. Cu privire la fondul recursului

Înalta Curte constată că nu se impune casarea hotărârii recurate prin prisma motivului de nelegalitate prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Referitor la criticile vizând admiterea excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a inspectorului de integritate, Înalta Curte le apreciază ca neîntemeiate.

Calitatea procesuală pasivă presupune existenţa identităţii între persoana pârâtului şi cel obligat în cadrul aceluiaşi raport juridic. În cauză, inspectorul de integritate a desfăşurat activitatea şi a întocmit raportul de evaluare în calitatea sa de funcţionar al Agenţiei Naţionale de Integritate, şi nu în nume propriu.

De asemenea, se reţine şi faptul că art. 31 alin. (2) din Legea nr. 176/2010, invocat de recurent, a fost abrogat prin Legea nr. 187/2012, la 1 februarie 2014.

În ceea ce priveşte motivele de recurs vizând excepţia inadmisibilităţii acţiunii, instanţa de control judiciar reţine, în dezacord cu recurentul, că în mod corect judecătorul fondului a constatat că analiza legalităţii raportului de evaluare, prin care este sesizat Parchetul în vederea efectuării de cercetării sub aspectul săvârşirii infracţiunii de conflict de interese, excedează analizei instanţei de contencios administrativ.

Recurentul-reclamant a supus controlului de legalitate exercitat de instanţa de contencios administrativ, potrivit art. 22 din Legea nr. 176/2010, Raportul de evaluare nr. x din 29 octombrie 2013, prin care intimata-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate a reţinut că recurentul, în exercitarea mandatului de Primar al Oraşului Nehoiu, judeţul Buzău (30 iunie 2012 - prezent), a aprobat efectuarea plăţii sumei de 273.735,77 RON, reprezentând contravaloarea executării contractului de lucrări nr. 4159 din 13 mai 2008 încheiat între Primăria Nehoiu, reprezentată de primar, şi S.C. C. S.R.L., reprezentată de A., administrator.

Intimata-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate a dispus prin raportul de evaluare contestat sesizarea Parchetului de pe lângă Curtea de Apel Ploieşti, în vederea efectuării de cercetări cu privire la săvârşirea de către recurentul-reclamant a infracţiunii de conflict de interese prevăzută de art. 2531 alin. (1) C. pen.

Înalta Curte constată că nu sunt fondate criticile recurentului referitoare la faptul că art. 22 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 nu condiţionează contestarea în faţa instanţei de contencios administrativ a raportului de evaluare în funcţie de concluziile şi dispoziţiile acestuia.

Dreptul persoanelor evaluate de a contesta raportul de evaluare la instanţa de contencios administrativ se referă la conflictul de interese de ordin administrativ şi nu la cel de natură penală, deşi textul art. 22 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 face referire la contestarea raportului de evaluare, în general, fără a face vreo distincţie.

În condiţiile în care prin raportul de evaluare s-a luat măsura de sesizare a parchetului cu privire la existenţa indiciilor infracţiunii de conflict de interese, cenzura instanţei de contencios administrativ ar presupune a se pronunţa cu privire la existenţa sau inexistenţa unei infracţiuni, aspect care excedează competenţei sale.

Prin urmare, raportul de evaluare, prin care se sesizează organele de cercetare penală în vederea efectuării de cercetări specifice cu privire la existenţa elementelor constitutive ale infracţiunii de conflict de interese, este o sesizare şi nu reprezintă un act administrativ pentru a putea face obiectul controlului instanţei de contencios administrativ.

În acest context trebuie precizat că sesizarea pe care o face Agenţia Naţională de Integritate către organul de urmărire penală priveşte cercetarea existenţei infracţiunii de conflict de interese, prevăzută şi pedepsită de art. 2531 C. pen.

Sesizarea formulată de Agenţia Naţională de Integritate nu formează obiectul analizei judiciare de către instanţa de contencios administrativ, existenţa faptei penale urmând a fi stabilită în cadrul procesului penal.

În cauză, raportul de evaluare reprezintă actul de sesizare a organelor de cercetare penală şi nu îndeplineşte condiţiile impuse de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 pentru a fi considerat act administrativ, ci este un act de sesizare în înţelesul dat de dispoziţiile art. 221 şi art. 223 C. proc. pen.

Dreptul unei autorităţi sau instituţii de a sesiza existenţa unor indicii privind săvârşirea unei infracţiuni nu poate fi cenzurat de instanţa de contencios administrativ, pentru că sesizarea nu este un act emis în regim de putere publică, un astfel de drept nefiind de esenţa regimului de putere publică şi nefiind apt să vatăme un drept recunoscut de lege sau interes legitim, întrucât sesizarea nu produce prin ea însăşi efecte juridice.

Prin urmare, Înalta Curte constată că raportul ce constituie obiectul cauzei nu constată existenţa unui conflict de interese sau starea de incompatibilitate în care s-ar fi aflat reclamantul, ci, prin acest raport, intimata-pârâtă a dispus sesizarea Parchetului în vederea efectuării de cercetări cu privire la săvârşirea unei infracţiuni.

Poate forma obiectul unei acţiuni la instanţa de contencios administrativ numai acea parte a raportului de evaluare prin care se concluzionează cu privire la existenţa conflictului de interese de natură administrativă.

Sesizarea Parchetului nu face parte din categoria actelor cenzurabile pe calea acţiunii la instanţa de contencios administrativ, ci este supusă regulilor de procedură penală, astfel că acţiunea este inadmisibilă sub aspectul verificării legalităţii sesizării organelor de urmărire penală.

Înalta Curte apreciază că motivele invocate de recurent, cu privire la încălcarea dreptului la apărare, prevăzut de art. 6 pct. 1 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, nu sunt întemeiate, câtă vreme, prin măsura dispusă, organul de urmărire penală este cel care urmează a statua asupra faptelor şi indiciilor constatate, proces în cursul căruia recurentul urmează a-şi formula şi înfăţişa apărările apreciate ca utile şi necesare.

Având în vedere rezultatul verificărilor inspectorului de integritate, şi anume constatarea existenţei unor indicii privind săvârşirea unei infracţiuni, în considerarea căruia Agenţia Naţională de Integritate a sesizat Parchetul, precum şi dispoziţiile art. 5 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, conform cărora "Nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ, actele administrative pentru modificarea sau desfiinţarea cărora se prevede prin lege organică, o altă procedură judiciară", Înalta Curte constată că, pentru contestarea rezultatului verificărilor inspectorului de integritate, calea procedurală va fi cea prevăzută de C. pen. şi, respectiv, de C. proc. pen., recurentul neavând îngrădit accesul liber la justiţie.

4.3. Soluţia instanţei de recurs

Pentru toate considerentele anterior expuse, având în vedere că problema de drept care se pune în recurs face obiectul unei jurisprudenţe constante a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, după cum s-a relevat mai sus, în temeiul art. 493 alin. (6) din C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat, decizia urmând a fi comunicată părţilor.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de A. împotriva Sentinţei nr. 64 din 20 mai 2014 a Curţii de Apel Ploieşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 24 martie 2016.

Procesat GGC - MM