Recovery of rural development subsidies: mischaracterization of procedural delay as contractual breach and failure to apply proportionality and specific irregularity criteria

Deliberând asupra prezentului recurs, din examinarea actelor dosarului, constată următoarele:

I. Procedura în faţa primei instanţe

1. Cadrul procesual

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Suceava la data de 7 octombrie 2014, sub nr. xx/39/2014, reclamanta P.F.A. A. a chemat în judecată pe pârâta Agenţia de Plăţi pentru Dezvoltare Rurală şi Pescuit, solicitând ca prin hotărârea ce se va pronunţa să se dispună:

- anularea Deciziei nr. 12302/2014 de respingere a contestaţiei formulată împotriva Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare, încheiat de pârâtă la data de 6 februarie 2014;

- anularea Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare, încheiat la data de 6 februarie 2014, de Agenţia de Plăţi pentru Dezvoltare Rurală şi Pescuit, înregistrat sub nr. 5065/2014;

- restituirea sumelor reţinute în baza actelor administrative contestate;

- obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin Sentinţa nr. 94 din 20 aprilie 2015, Curtea de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal a respins ca neîntemeiată acţiunea în contencios administrativ formulată de reclamanta P.F.A. A..

3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentinţe, a declarat recurs reclamanta PFA A., pentru următoarele motivele de casare reglementate de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi pct. 8 din C. proc. civ.

Recurenta reclamantă a invocat, în dezvoltarea motivelor de casare, faptul că instanţa a analizat aspecte străine de natura cauzei, respectiv îndeplinirea condiţiilor rezoluţiunii contractului pentru neexecutarea obligaţiei, apreciind că în cauză soluţia restituirii sprijinului acordat este o consecinţă a rezoluţiunii contractului, şi nu a constatării unei nereguli ceea ce a constituit de fapt fundamentul sancţiunilor aplicate potrivit actului administrativ contestat.

Or, nu este admisibil ca instanţa să schimbe temeiul emiterii actului administrativ, al titlului de creanţă, fără ca acest aspect să fie pus în discuţia părţilor sau să se fi solicitat.

Ca urmare a constatării eronate privind intervenirea rezoluţiunii contractului, instanţa nu a analizat pct. 3 din cererea de chemare în judecată în care s-a invocat faptul că presupusa nerespectare a termenului limită pentru depunerea cererii de plată nu intră în accepţiunea noţiunii de neregulă.

Astfel, instanţa nu a aplicat corect legea, nu a stabilit îndeplinirea condiţiilor necesare atragerii răspunderii şi nu a verificat dacă presupusele fapte din actul de constatare se circumscriu sau nu temeiului legal care reglementează cazurile de recuperare a sprijinului financiar acordat.

Tot un aspect străin de natura pricinii este constituit şi de considerentul instanţei în sensul că nu s-a făcut dovada creşterii dimensiunii economice a fermei cu 4 UDE, în condiţiile în care neregula reţinută prin procesul-verbal contestat nu s-a referit la această împrejurare, ci la nerespectarea termenelor limită de depunere a cererii de plată.

Hotărârea instanţei cuprinde şi motive contradictorii. Astfel, nu se reţine că nu s-a depus cererea de plată pentru tranşa a II-a, ci se menţionează că: "în mod corect APDRP nu a înregistrat cererea de plată în condiţiile în care nu s-a făcut dovada creşterii dimensiunii economice a fermei cu 4 UDE." Or, faptul că cererea de plată a fost depusă, însă s-a refuzat înregistrarea ei, echivalează cu inexistenţa neregulii.

A mai arătat recurenta reclamantă că, prin acţiune, a arătat care au fost considerentele întârzierii, respectiv faptul că funcţionarii din cadrul Primăriei Oraşului Săveni au refuzat eliberarea unei adeverinţe care să cuprindă întreaga suprafaţă.

Dovada dreptului de folosinţă asupra terenurilor, aşa cum se menţionează în fisa privind datele de înregistrare - Secţiune generală lit. E) - lista documentelor anexate proiectelor aferente Măsurii 112, rezultă din extrasul din Registrul Fermierilor, eliberat de Agenţia de Plăţi şi Intervenţii pentru Agricultură, care cuprinde copie din Registrul Agricol, sau document, adeverinţă emisă de Primărie care să certifice dreptul de folosinţă şi de proprietate asupra terenurilor, cu ştampila primăriei şi cu menţiunea conform cu originalul.

Agenţia trebuie să sancţioneze dezinteresul şi lipsa de diligenţă în respectarea termenilor contractuali, însă buna credinţă a reclamantei rezultă din repetatele demersuri şi sesizări făcute la Primăria Săveni, în condiţiile în care se refuza nejustificat eliberarea dovezii suprafeţei totale de teren deţinute, demersuri care au fost probate într-o măsură suficientă.

Hotărârea a fost dată cu încălcarea art. 2 alin. (2) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011, care impune, pentru reţinerea săvârşirii unei nereguli, necesitatea existenţei unui prejudiciu.

Insă în cauză nu s-a dovedit vreo daună, în condiţiile în care în anul emiterii procesului-verbal de constatare a neregulii ferma avea în exploatare suprafaţa de 84 ha.

Totodată, nu s-a dovedit existenţa unei deturnări a scopului contractului şi a sumelor alocate din contribuţia U.E. şi a Guvernului României, iar eventualele neajunsuri derivate din efortul de implementare nu pot fi imputate reclamantului şi nu pot constitui o bază serioasă şi rezonabilă care să justifice sancţiunea aplicată, deoarece contractul şi-a atins obiectivele din punct de vedere tehnic şi funcţional, astfel pretenţia pârâtei intimate depăşeşte exigenţele impuse de legislaţia comunitară.

Nu există în speţă nicio încălcare a angajamentelor asumate, ca rezultat al intenţiei ori neglijenţei reclamantului şi deci întârzierile în implementarea contractului nu pot fi considerate neregularităţi care să permită pârâtei intimate să declanşeze procedura de recuperare a avantajelor acordate

În mod greşit a apreciat instanţa de fond că din cauza lipsei notificării dificultăţilor în depunerea cererii pentru tranşa a II-a recurenta reclamantă este obligată la restituirea prestaţiilor.

Potrivit art. 17 alin. (3) din Anexă, lipsa notificării are drept consecinţă suportarea daunelor provocate celeilalte părţi, care nu au fost dovedite.

Sumele obţinute prin acordarea primei tranşe au fost investite în exploataţia agricolă, achiziţionând prin cumpărare o suprafaţă de 7 ha teren, conform contractului, în care se menţionează că 30% din prima tranşă se va folosi pentru cumpărare a 7 ha teren, iar în cazul unei investiţii iniţiale considerabile e normal ca societatea să aibă pierderi financiare până când îşi amortizează costurile iniţiale.

Instanţa nu a verificat îndeplinirea cumulativă a condiţiilor cerute pentru a da naştere unei sancţiuni de genul celei aplicate şi nici nu a analizat dispoziţiile reţinute de autoritatea contractantă ca fiind încălcate.

De asemenea, hotărârea primei instanţe a fost dată cu încălcarea principiului proporţionalităţii sancţiunii aplicate, consacrat de art. 2 alin. (1) lit. n) şi de art. 17 din O.U.G. nr. 66/2011.

II. Procedura în faţa instanţei de recurs

Intimata pârâtă Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale a formulat întâmpinare, solicitând respingerea ca nefondat a recursului.

Prin Încheierea de şedinţă din 9 mai 2017, pronunţată în condiţiile art. 493 din C. proc. civ., recursul a fost admis în principiu.

În faza procesuală a recursului nu au fost administrate probe noi.

III. Analiza motivelor de casare

Examinând hotărârea atacată prin prisma motivelor de casare invocate, pe baza probelor administrate şi a dispoziţiilor legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul reclamantei este fondat, pentru argumentele ce vor fi prezentate în continuare.

Cu titlu preliminar, se reţine că, potrivit art. 22 alin. (5) din C. proc. civ., "judecătorul trebuie să se pronunţe asupra a tot ceea ce s-a cerut", această pronunţare implicând, potrivit alin. (2) al aceluiaşi articol, obligaţia de a analiza fiecare capăt de cerere, precum şi apărările formulate de părţi, pe baza probelor administrate, în vederea stabilirii corecte a situaţiei de fapt şi cu aplicarea corespunzătoare a normelor şi principiilor de drept incidente.

În ceea ce priveşte recursul reclamantei PFA A., se constată că s-au formulat critici referitoare la nemotivarea sentinţei cu privire la motivele esenţiale de netemeinicie şi nelegalitate a actelor administrative contestate.

Criticile sunt întemeiate.

Recurenta reclamantă a supus controlului de legalitate al instanţei de contencios administrativ Procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x din 6 februarie 2014 şi Decizia nr. 12302/2014 prin care autoritatea intimată i-a respins contestaţia administrativă formulată împotriva procesului-verbal.

Principala critică de nelegalitate adusă actelor administrative contestate a fost aceea că în mod greşit i s-a imputat nedepunerea în termen a cererii de plată pentru tranşă a doua, deşi vina pentru eliberarea tardivă a adeverinţei care să ateste suprafaţa de teren deţinută aparţine Primăriei Săveni, iar obligaţia de creştere a dimensiunii economice a fermei era îndeplinită.

În acest context, analizând considerentele sentinţei recurate, Înalta Curte constată că în mod greşit judecătorul fondului a considerat că problema litigioasă se rezumă la semnificaţia noţiunii de forţă majoră la care se referă art. 17 din Anexa I - "Prevederi generale" din contractul de finanţare, neverificând pe fondul lor împrejurările invocate şi consecinţele acestora.

Şi în privinţa aplicării principiului proporţionalităţii, se constată lipsa de substanţă a considerentelor primei instanţe, nefiind lămurit pe ce temei a ajuns aceasta la concluzia că "în dorinţa de a accesa maximul de fonduri ce se acordase pentru Măsura 112, reclamanta şi-a supraestimat posibilităţile de dezvoltare" şi că ne aflăm în ipoteza "unei nereguli care împiedică executarea contractului, conducând la încetarea acestuia".

În sfârşit, Înalta Curte constată că, fără niciun temei legal, prima instanţă s-a considerat "dispensată" de analiza susţinerile reclamantei privind neîndeplinirea condiţiilor de reţinere neregulii în raport cu prevederile art. 16 din Anexa I la contract.

Faţă de aceste împrejurări, având în vedere dispoziţiile art. 483 alin. (3), în conformitate cu care "recursul urmăreşte să supună Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie examinarea, în condiţiile legii, a conformităţii hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile", precum şi prevederile art. 497 alin. (1) din C. proc. civ., potrivit cărora instanţa supremă, în caz de casare, trimite cauza spre o nouă judecată instanţei care a pronunţat hotărârea recurată, Înalta Curte - constatând că prima instanţă în mod greşit nu a intrat în cercetarea fondului acţiunii în ceea ce priveşte aspectele expuse mai sus - apreciază recursul ca fiind fondat, urmând să caseze sentinţa şi să trimită cauza spre rejudecare în fond aceleiaşi instanţe.

IV. Soluţia instanţei de recurs şi temeiul juridic al acesteia

În baza dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu cele ale art. 496 şi art. 497 raportate la art. 483 alin. (3) din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul reclamantului, va casa sentinţa recurată şi va trimite cauza spre rejudecare la aceeaşi instanţă.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamanta PFA A. împotriva Sentinţei nr. 94 din 20 aprilie 2015 a Curţii de Apel Suceava, secţia contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa atacată şi trimite cauza spre rejudecare la aceeaşi instanţă.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 27 septembrie 2017.

Procesat de GGC - LM