Civil vs. Administrative Jurisdiction for Challenging Property Restitution Dispositions under Law No. 10/2001

Asupra conflictului negativ de competenţă de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, a constatat următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cadrul procesual

Prin cererea de chemare în judecată adresată Tribunalului Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, reclamantul Prefectul municipiului Bucureşti a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Primarul General al municipiului Bucureşti, anularea Dispoziţiei nr. 8952 din 23 octombrie 2007 emisă de Primarul municipiului Bucureşti în baza Legii nr. 10/2001, considerând că această dispoziţie a fost emisă nelegal, deoarece parcările aparţin domeniului public, neputând fi restituite în natură, ci numai prin echivalent.

Prin Sentinţa civilă nr. 430 din 4 februarie 2009 pronunţată de Tribunalul Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a fost admisă excepţia necompetenţei funcţionale şi a fost declinată competenţa de judecare a cauzei în favoarea Tribunalului Bucureşti, secţia civilă.

Pentru a pronunţa această sentinţă, tribunalul a reţinut că potrivit prevederilor art. 26 alin. (3) din Legea nr. 10/2001 dispoziţiile de respingere a cererilor de restituire se atacă de persoana îndreptăţită la secţia civilă a tribunalului în a cărui circumscripţiei se află entitatea învestită cu notificarea, în cazul de faţă Tribunalul Bucureşti.

2. Hotărârile care au generat conflictul negativ de competenţă

2.1. Hotărârea Tribunalului Bucureşti, secţia a IV-a civilă

Prin Sentinţa civilă nr. 1373 din 20 noiembrie 2009 a Tribunalului Bucureşti, secţia a IV-a civilă a fost admisă excepţia necompetenţei materiale şi a fost declinată competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Pentru a pronunţa această hotărâre, instanţa a reţinut că, prin cererea de chemare în judecată, reclamantul a arătat expres în motivarea acţiunii că Dispoziţia nr. 8952 din 23 octombrie 2007 a fost emisă de către Primarul General al Municipiului Bucureşti cu încălcarea dispoziţiilor legale şi a solicitat analizarea legalităţii dispoziţiei din perspectiva prevederilor care reglementează aplicarea Legii nr. 10/2001 între instituţii.

Reţine instanţa că potrivit art. 26 alin. (3) din Legea nr. 10/2001, republicată, "Decizia sau, după caz, dispoziţia motivată de respingere a notificării sau a cererii de restituire în natură poate fi atacată de persoana care se pretinde îndreptăţită la secţia civilă a tribunalului în a cărui circumscripţie se află sediul unităţii deţinătoare sau, după caz, al entităţii învestire cu soluţionarea notificării, în termen de 30 de zile de la comunicare", însă se constată că aceste dispoziţii prevăd un control al legalităţii dispoziţiei din perspectiva raporturilor juridice care se stabilesc între unitatea deţinătoare şi persoana îndreptăţită.

Pentru ca acest control al legalităţii să poată fi exercitat şi în ipoteza în care este emisă o dispoziţie de restituire prin care notificarea este soluţionată favorabil şi pentru care părţile nu au nici un interes să parcurgă etapa de control prevăzută de art. 26 alin. (2) din Legea nr. 10/2001, legiuitorul a prevăzut o procedură de control administrativ prin dispoziţii speciale.

Cu privire la competenţa de soluţionare a cererilor formulate în această procedură, deşi judecătorul iniţial învestit cu soluţionarea cauzei recunoaşte că potrivit art. 21.6 din H.G. nr. 250/2007 competenţa aparţine instanţelor de contencios administrativ, apreciază că actul normativ eludează dispoziţiile Legii nr. 10/1001, iar ca forţă juridică este un act normativ inferior.

Potrivit art. 21.6 din H.G. nr. 250/2007 instituţia prefectului va exercita controlul de legalitate asupra dispoziţiilor de restituire emise de primari şi de preşedinţii consiliilor judeţene, iar, în cazul în care se apreciază că acestea au fost emise cu nerespectarea dispoziţiilor legale, vor fi contestate pe calea contenciosului administrativ, în temeiul Legii nr. 340/2004, modificată şi completată, şi a Legii nr. 554/2004, cu modificările ulterioare.

2.2. Hotărârea Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal

Prin Sentinţa civilă nr. 2870 din 15 iunie 2010 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a fost admisă excepţia necompetenţei materiale şi a fost declinată competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Bucureşti, secţia a IV-a civilă.

Instanţa a constatat ivit un conflict negativ de competenţă şi a înaintat dosarul la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie pentru pronunţarea regulatorului de competenţă.

Pentru a pronunţa această hotărâre, Curtea a reţinut că dispoziţia prin care primarul restituie un imobil în cadrul procedurii reglementate de Legea nr. 10/2001 nu întruneşte elementele unui act de autoritate, nefiind emis în regim de putere publică, ci în îndeplinirea unei obligaţii corelative unui drept subiectiv civil, respectiv dreptul la restituirea în natură sau prin echivalent a imobilelor preluate abuziv.

Curtea a reţinut că instanţa nu este învestită cu un control de legalitate a unui act administrativ, în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 modificată şi republicată, motiv pentru care a fost admisă excepţia necompetenţei materiale invocate din oficiu şi a fost declinată competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Bucureşti, secţia a IV-a civilă, conform prevederilor art. 23 alin. (8), art. 30 alin. (2) şi art. 33 alin. (3) din Legea nr. 10/2001, modificată şi republicată.

II. Decizia ÎCCJ pronunţată în regulator de competenţă.

Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie sesizată cu stabilirea regulatorului de competenţă, în conformitate cu dispoziţiile art. 135 din C. proc. civ., republicat, analizând obiectul cauzei deduse judecăţii şi dispoziţiile legale incidente va stabili competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Bucureşti, secţia a IV-a civilă, pentru considerentele ce urmează:

1. Argumentele de fapt şi de drept relevante

Înalta Curte constată că, în cauză, ne aflăm în faţa unui conflict negativ de competenţă tipic, întrucât dispoziţiile art. 133 pct. 2 din C. proc. civ., republicat, dispun că există conflict de competenţă când două sau mai multe instanţe şi-au declinat reciproc competenţa de a judeca acelaşi proces.

Aspectul care a generat conflictul negativ de competenţă între cele două instanţe, îl constituie problema instanţei competente material să soluţioneze cauza, în raport cu prevederile legale incidente în materie.

Înalta Curte reţine că reclamantul Prefectul municipiului Bucureşti a învestit instanţa de contencios administrativ a tribunalului cu o acţiune ce are ca obiect anularea Dispoziţiei nr. 8952 din 23 octombrie 2007 emisă de Primarul municipiului Bucureşti în baza Legii nr. 10/2001.

Înalta Curte reţine că dreptul de tutelă administrativă aparţinând prefectului este exercitat numai în privinţa actelor administrative emise de autorităţile administraţiei publice locale, iar toate celelalte acte ale autorităţilor administraţiei publice locale, încheiate în cadrul unor raporturi juridice aparţinând altor ramuri de drept excedează contenciosului administrativ. În privinţa acestor din urmă acte încheiate sau emise de autorităţile administraţiei publice locale sunt aplicabile reglementările specifice de drept substanţial şi procedural, iar nu dreptul comun în materia contenciosului administrativ, căruia i se circumscrie instituţia juridică a tutelei administrative.

Dispoziţia a cărei anulare se solicită nu întruneşte elementele unui act administrativ, nefiind emis în regim de putere publică, ci este un act juridic civil supus cenzurii instanţei civile şi nu celei de contencios administrativ.

În acest sens, instanţa are în vedere Decizia nr. 11 din 11 mai 2015 prin care Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal a soluţionat o cerere de pronunţare a unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea unor chestiuni de drept.

În considerentele acestei decizii s-a reţinut că "dispoziţiile Legii nr. 554/2004 limitează controlul exercitat de instanţele de contencios administrativ la actul administrativ, definit de art. 2 alin. (1) lit. c) din lege, ca fiind "actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, şi contractele încheiate de autorităţile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achiziţiile publice; prin legi speciale pot fi prevăzute şi alte categorii de contracte administrative supuse competenţei instanţelor de contencios administrativ".

Din interpretarea coroborată a textului constituţional cu dispoziţiile infraconstituţionale ale Legii nr. 554/2004 - lege organică adoptată în temeiul art. 75 şi art. 76 alin. (1) cu referire la art. 73 alin. (3) lit. k) din Constituţie - rezultă că prefectul exercită dreptul de tutelă administrativă numai în privinţa actelor administrative emise de autorităţile administraţiei publice locale, întrucât numai aceste acte sunt emise "în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes legitim public", în sensul art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004, prin realizarea competenţei administrative (ca sumă de atribuţii conferite unei entităţi în organizarea executării şi executarea în concret a legii) ce revine autorităţii publice plasate, în cadrul raportului juridic de drept administrativ, pe o poziţie exorbitantă în raport cu particularii. Spre deosebire de raporturile juridice de drept administrativ, în cadrul cărora sunt emise sau încheiate actele administrative, este de reţinut faptul că actele încheiate sau emise de autorităţile administraţiei publice locale în cadrul unor raporturi juridice civile se caracterizează prin poziţia de egalitate juridică pe care se situează subiectele de drept.

Pentru aceste considerente, Înalta Curte va soluţiona conflictul de competenţă ivit în favoarea secţiei civile a tribunalului în a cărei circumscripţie teritorială se află sediul unităţii deţinătoare. Prin dispoziţiile Legii nr. 10/2001 privind regimul juridic al imobilelor preluate în mod abuziv în perioada 6 martie 1945 - 22 decembrie 1989, republicată, s-a prevăzut şi o procedură judiciară derogatorie sub anumite aspecte, de la procedurile judiciare comune. Astfel, prin actul normativ menţionat, cât priveşte dispoziţiile ori deciziile emise de unităţile deţinătoare ale imobilelor preluate în mod abuziv în sensul art. 2 din lege, s-a instituit o procedură legală, prin care acestea pot fi contestate de persoanele îndreptăţite.

Aşa cum rezultă din economia dispoziţiilor cuprinse în capitolul III din lege, procedurile de restituire, dispoziţiile ori deciziile date de unităţile deţinătoare asupra notificărilor ce le sunt adresate, pot fi contestate numai în situaţiile prevăzute de lege şi numai de către persoanele îndreptăţite, aşa cum acestea sunt definite prin art. 3 din aceeaşi lege.

Pentru această categorie de litigii a fost stabilită şi o competenţă materială specială, care derogă de la cea reglementată prin normele de drept comun. Această competenţă a fost stabilită în favoarea secţiei civile a tribunalului, în a cărei circumscripţie teritorială se află sediul unităţii deţinătoare.

Prin dispoziţiile Legii nr. 10/2001 privind regimul juridic al imobilelor preluate în mod abuziv în perioada 6 martie 1945 - 22 decembrie 1989, republicată, s-a prevăzut şi o procedură judiciară derogatorie sub anumite aspecte, de la procedurile judiciare comune.

Astfel, prin actul normativ menţionat, cât priveşte dispoziţiile ori deciziile emise de unităţile deţinătoare ale imobilelor preluate în mod abuziv în sensul art. 2 din lege, s-a instituit o procedură legală, prin care acestea pot fi contestate de persoanele îndreptăţite.

Aşa cum rezultă din economia dispoziţiilor cuprinse în capitolul III din lege, procedurile de restituire, dispoziţiile ori deciziile date de unităţile deţinătoare asupra notificărilor ce le sunt adresate, pot fi contestate numai în situaţiile prevăzute de lege şi numai de către persoanele îndreptăţite, aşa cum acestea sunt definite prin art. 3 din aceeaşi lege.

Pentru această categorie de litigii a fost stabilită şi o competenţă materială specială, care derogă de la cea reglementată prin normele de drept comun. Această competenţă a fost stabilită în favoarea secţiei civile a tribunalului, în a cărei circumscripţie teritorială se află sediul unităţii deţinătoare.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 135 alin. (1) şi (4) C. proc. civ., Înalta Curte va stabili competenţa de soluţionare a cauzei, în primă instanţă, în favoarea Tribunalului Bucureşti, secţia a IV-a civilă.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabileşte competenţa soluţionării cauzei privind pe reclamantul Prefectul Municipiului Bucureşti în contradictoriu cu pârâţii A. şi Primarul General al Municipiului Bucureşti în favoarea Tribunalului Bucureşti, secţia a IV-a civilă.

Irevocabilă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 22 septembrie 2017.

Procesat de GGC - LM