Criminal liability for corruption in public procurement

Asupra cauzei de faţă constată următoarele:

Prin Sentinţa nr. 614 din 4 mai 2016, Tribunalul Bucureşti, secţia a IV a civilă, a admis excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Statului Român prin Ministerul Finanţelor Publice şi în consecinţă a respins cererea reclamantei în contradictoriu cu acesta, ca fiind formulată împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă.

A admis cererea formulată de reclamanta A., prin curator B. - în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Sănătăţii, Direcţia de Sănătate Publică a Municipiului Bucureşti şi Casa Naţională de Asigurări de Sănătate - astfel cum a fost precizată.

A obligat pârâţii, în solidar, la plata către reclamantă a sumei de 233.666,58 euro, echivalent în RON la data plăţii, reprezentând cheltuieli efectuate pentru acordarea asistenţei medicale în străinătate.

I-a obligat pe pârâţi, în solidar, la plata către reclamantă a sumei de 22.726,55 RON, reprezentând cheltuieli de judecată.

Apelurile formulate de pârâţii Ministerul Sănătăţii, Direcţia de Sănătate Publică a Municipiului Bucureşti şi Casa Naţională de Asigurări de Sănătate au fost admise de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a III a civilă şi pentru cauze cu minori şi de familie care, prin Decizia nr. 464/A din 23 mai 2017, a respins excepţia inadmisibilităţii acţiunii şi admiţând excepţia necompetenţei sale materiale şi funcţionale, a anulat sentinţa atacată şi a înaintat cauza pentru soluţionare în primă instanţă la Curtea de Apel Bucureşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Ulterior, prin Încheierea din 3 iulie 2017, aceeaşi instanţă, admiţând sesizarea din oficiu, a rectificat dispozitivul Deciziei nr. 464/A din 23 mai 2017, în sensul că dispoziţia de anulare se referă şi la încheierea din 27 februarie 2017 dată de Tribunalul Bucureşti.

Pentru a se pronunţa astfel, instanţa de control judiciar a reţinut în esenţă că invocarea de către reclamantă a răspunderii civile delictuale pe care îşi întemeiază pretenţiile pecuniare formulate împotriva pârâţilor, nu este de natură să atragă în mod automat jurisdicţia civilă în prezenta cauză, esenţială fiind "sursa" dreptului sau interesului dedus judecăţii şi normele juridice aplicabile raporturilor juridice care se stabilesc între părţi.

Reţinând incidenţa Ordinului nr. 50/2004 emis de Ministerul Sănătăţii, art. 4 alin. (5) şi (6), art. 5, art. 8 din Legea nr. 554/2004 şi dând o altă calificare naturii juridice a litigiului de faţă, Curtea de Apel a constatat că nu este competentă, material şi funcţional să se pronunţe asupra fondului cauzei care, se arată, nu are caracter civil ci intră sub jurisdicţia contenciosului administrativ.

Împotriva acestei decizii şi a Încheierii din 3 iulie 2017, a declarat recurs în termen legal, reclamanta A. care, invocând temeiurile prevăzute de art. 488 pct. 4, 5 şi 8 din C. proc. civ., critică hotărârea dată în apel, după cum urmează:

- schimbând natura juridică a acţiunii introductive, în apel, instanţa de control judiciar s-a considerat necompetentă material şi funcţional, direct în calea de atac, în contra prevederilor art. 130 alin. (2) C. proc. civ., cu toate că niciuna din părţi nu a invocat excepţia necompetenţei, nici prin motivele de apel, nici în faţa primei instanţe.

Instanţa de apel, se arată, pornind de la o interpretare eronată a dispoziţiilor art. 28 din Legea nr. 554/2004, a depăşit limitele puterii judecătoreşti, apelând la un raţionament arbitrar şi contradictoriu, care încalcă flagrant dispoziţiile legale.

Potrivit art. 1 şi art. 2 C. proc. civ., codul reglementează regulile de competenţă şi de judecare ale cauzelor civile, reprezentând dreptul comun în orice materie, în măsura în care legile speciale nu cuprind dispoziţii contrare.

Astfel, noţiunea de "judecată civilă" este privită în sens larg, ca vizând judecata în orice raport de drept privat şi public, cu excepţia celor supuse legii penale, dacă prin lege nu se dispune altfel.

De asemenea, se arată, C. proc. civ. cuprinde atât norme procesuale generale, cât şi norme procesuale speciale, ajungând ca anumite norme din C. proc. civ. să fie norme de drept material în probleme punctuale.

Din modul de redactare a Legii nr. 554/2004, rezultă că legiuitorul a reglementat condiţiile de exercitare a acţiunii în contencios administrativ, soluţiile pe care le poate da instanţa de contencios administrativ, căile de atac exercitate împotriva acestor soluţii şi termenul de exercitare a căii de atac.

Într-adevăr, aceste reglementări sunt specifice dreptului administrativ, fiind diferite de cele prevăzute de C. proc. civ.. Însă, C. proc. civ. cuprinde norme generale de desfăşurare a judecăţii civile, privite lato sensu, deci privind inclusiv soluţionarea acţiunii în contencios administrativ.

Legea contenciosului administrativ prevede doar modul de determinare a competenţei instanţei de contencios administrativ, modul în care sunt invocate incidentele procedurale fiind reglementat de normele procesual civile.

Or, art. 28 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 prevede explicit că legea contenciosului administrativ se completează cu C. proc. civ., astfel încât legiuitorul a prevăzut compatibilitatea acestora, cu excepţiile în care se constată existenţa incompatibilităţii cu specificul raporturilor dintre autorităţile publice şi persoanele vătămate.

Nu există nicio incompatibilitate, se susţine, între aplicarea normelor care privesc incidentele procedurale şi cele ale contenciosului administrativ.

A admite că în litigiul de contencios administrativ nu s-ar aplica normele imperative prevăzute de art. 130 alin. (2) C. proc. civ., privind momentul la care se poate invoca excepţia de necompetenţă materială sau alte reguli privind competenţa sau judecata civilă, privită în sens larg, transformă procesul civil într-un "joc fără reguli"

Tot astfel, a admite că problema condiţiilor invocării unei excepţii de necompetenţă ar fi incompatibilă cu specificul raporturilor de contencios administrativ înseamnă a face inaplicabil textul art. 28 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, deoarece despre orice condiţie sau orice limită de exercitare a drepturilor de proprietate se poate susţine că ar fi incompatibilă.

Mai mult, aprecierea la care face referire instanţa de apel transformă litigiul de contencios administrativ în arbitrar, fiecare judecător având propriul raţionament şi putând aprecia diferit asupra compatibilităţii normelor procesual civile cu cele ale contenciosului administrativ, ceea ce nu poate fi primit.

Raţionamentul instanţei este şi contradictoriu, pe de-o parte reţinând că într-un litigiu de contencios administrativ particularul se află pe o poziţie inferioară faţă de autoritatea publică, însă, într-un stat democratic acesta ar avea posibilitatea de a acţiona în justiţie atingerile aduse prin actele administraţiei publice, însă, pe de altă parte, transformă procesul civil într-un hazard, fiind lăsată la aprecierea judecătorului de contencios administrativ ce anume dispoziţii procesual civile ar fi aplicabile.

Dispoziţiile art. 130 alin. (2) C. proc. civ., se conchide, se aplică în orice materie, atâta timp cât nu există o normă specială care să le înlăture expres de la aplicare. Faptul că există legi speciale care prevăd că dispoziţiile procesual civile se aplică în subsidiar, în măsura compatibilităţii acestora cu norma specială, nu înlătură de la aplicare aceste dispoziţii, de vreme ce legile speciale nu derogă de la dispoziţiile generale imperative.

- instanţa de apel a procedat la schimbarea cauzei şi obiectului acţiunii introductive, direct în calea de atac a apelului, cu încălcarea dispoziţiilor art. 478 alin. (3) C. proc. civ., analizând cererea introductivă din perspectiva dispoziţiilor Legii nr. 554/2004, adăugând astfel un nou temei de drept şi trecând peste voinţa reclamantei.

Mai mult, se susţine, prin schimbarea naturii juridice a acţiunii introductive şi practic a temeiului juridic, instanţa de apel a schimbat mijloacele procesuale pe care părţile le au la dispoziţie, modificând fundamental apărările părţilor.

Or, temeiul juridic, reprezintă fundamentul raportului juridic.

Aplicând dispoziţiile legii contenciosului administrativ, instanţa a modificat raporturile juridice dintre părţi, schimbând cauza cererii de chemare în judecată care, nu s-a întemeiat pe Legea nr. 554/2004.

- prin calificarea naturii juridice a acţiunii, direct în apel, instanţa de control judiciar a încălcat şi dispoziţiile art. 22 alin. (6), coroborat cu art. 397 alin. (1) C. proc. civ., dând mai mult decât s-a cerut, trecând peste limitele învestirii.

Or, se arată, răspunsul negativ al pârâţilor, apreciat greşit de instanţă ca un "refuz nejustificat", în sensul de "act administrativ asimilat" este în realitate un refuz de executare voluntară a obligaţiilor decurgând din lege, în sarcina pârâţilor, iar acţiunea formulată de reclamantă este una în realizarea dreptului corelativ.

Ca atare, instanţa a încălcat principiul disponibilităţii, acordând acţiunii alte "valenţe", prin stabilirea altui obiect şi altui temei.

- s-a încălcat şi efectul devolutiv al apelului, instanţa fiind obligată să se pronunţe în limitele motivelor invocate prin cererea de apel, conform art. 477 - 478 C. proc. civ.

Or, apelantele-pârâte, nu au invocat o necompetenţă materială sau funcţională nici în faţa primei instanţe şi nici prin motivele de apel, solicitând doar respingerea cererii introductive, ca neîntemeiată, sentinţa fiind criticată doar pe fond, sub aspectul legalităţii şi temeiniciei.

- s-a reţinut greşit, în contra prevederilor art. 485 alin. (1) C. proc. civ. că termenul de recurs este de 15 zile, iar nu de 30 zile, conform textului invocat, deşi acţiunea în pretenţii, vizând realizarea unui drept, a fost adresată instanţei civile după intrarea în vigoare a noului C. proc. civ.

Or, instanţa civilă, apreciind că litigiul se supune competenţei contenciosului administrativ, a aplicat şi termenul de recurs prevăzut de Legea nr. 554/2004, deşi nu era competentă funcţional să aplice aceste dispoziţii.

- au fost încălcate prevederile art. 488 pct. 8 C. proc. civ., întrucât temeiul de drept al acţiunii introductive este Ordinul nr. 50/2004, Regulamentul nr. 1408/1971 şi Directiva 2011/24/U.E.

Ca atare, reclamanta a stabilit un anumit cadru procesual şi a investit instanţa cu un anumit temei, acesta rămânând neschimbat în apel, neputând fi supus altor "discuţii" de vreme ce apelantele nu au criticat sentinţa sub acest aspect.

În acest context, refuzul plăţii sumelor solicitate prin cererea introductivă nu reprezintă decât poziţia unui debitor care nu doreşte să-şi execute voluntar obligaţia corelativă.

În cauza dedusă judecăţii, suma de bani pretinsă, reprezintă prejudiciul decurgând din încălcarea dreptului la sănătate care, nu s-a putut realiza în ţară, fără nicio legătură cu vreun act administrativ.

Prin urmare, se conchide, instanţa a aplicat greşit normele de drept material care guvernează acţiunea formulată de reclamantă, calificând greşit cererea, ca fiind una de competenţa contenciosului administrativ.

Recursul se priveşte ca fondat, urmând a fi admis, în considerarea argumentelor ce succed.

Se constată că soluţia instanţei de control judiciar, de a antama, din oficiu, chestiunea competenţei materiale în soluţionarea cauzei, direct în apel, este consecinţa unei greşite interpretări a prevederilor legale incidente.

Astfel, potrivit dispoziţiilor art. 130 alin. (2) din C. proc. civ., necompetenţa materială şi teritorială de ordine publică, trebuie invocată de părţi ori de către judecător, la primul termen de judecată la care părţile sunt legal citate, în faţa primei instanţe.

Raţiunea legiuitorului, de a permite invocarea unei astfel de excepţii doar in limine litis, ţine de împiedicarea tergiversării judecăţii şi constituie o derogare de la principiul stabilit prin art. 247 alin. (1) teza întâi din noua reglementare procesual civilă, potrivit căruia excepţiile absolute pot fi invocate de parte sau de instanţă, în orice stare a procesului, dacă prin lege nu se prevede altfel.

Sublinierea vine să justifice existenţa unor norme speciale prin care, în anumite materii, din raţiuni specifice, se dispune ca o excepţie procesuală, deşi absolută, să nu poată fi invocată decât într-un anumit stadiu al procedurii, sub sancţiunea imposibilităţii de a o mai pune în discuţie ulterior.

Ca atare, nu se poate susţine că între cele două norme ar exista vreo contradicţie.

Tot astfel, împrejurarea că art. 390 din C. proc. civ. îngăduie ca anumite excepţii procesuale să fie puse în discuţia părţilor şi după terminarea cercetării procesului, nu înseamnă că textul s-ar abate de la prevederile art. 130 alin. (2) C. proc. civ., întrucât reglementarea are în vedere excepţiile procesuale care nu au fost soluţionate în cursul cercetării procesului.

Ca atare, excepţiile vizând necompetenţa materială şi teritorială de ordine publică nu pot să fie invocate, ci doar soluţionate după acest moment procesual, în caz contrar instanţa sesizată rămânând competentă să judece litigiul.

Este o limitare drastică a perioadei de timp în care astfel de excepţii pot fi invocate, fără posibilitatea derogării, nici chiar în cazul recalificării naturii juridice a litigiului pendinte.

Chestiunea poate fi privită dintr-o altă perspectivă, doar în situaţia în care excepţia a fost invocată în condiţiile art. 130 alin. (2) C. proc. civ. însă prima instanţă a respins-o sau a omis să se pronunţe asupra ei, caz în care excepţia va putea fi reiterată în cadrul căii de atac a apelului, însă exclusiv prin motivele de apel (nu şi de către intimat ori de instanţă, din oficiu) întrucât, în acest mod, se aduce în discuţie legalitatea ori nelegalitatea hotărârii primei instanţe.

Necompetenţa materială sau teritorială absolută nu mai poate fi invocată, nici în cursul rejudecării, după anularea sau casarea cu trimitere, în condiţiile art. 480 alin. (3) şi art. 498 alin. (2) C. proc. civ., pentru că şi în aceste cazuri, a existat un termen până la care trebuia invocată excepţia de necompetenţă şi s-a finalizat şi etapa cercetării procesului.

Aşa cum judicios s-a reţinut în doctrina juridică, doar dacă anularea sau casarea s-a dispus pentru lipsă de procedură încă de la începutul judecăţii iar lipsa de procedură s-a perpetuat pe tot parcursul procesului, devin incidente prevederile art. 130 alin. (2) C. proc. civ.

Este unanim admis, că premisa raţionamentului corect, în ce priveşte necompetenţa de ordine publică, constă în aceea că, dacă necompetenţa nu a fost invocată la primul termen de judecată la care părţile au fost legal citate - ori, în condiţiile art. 131 alin. (2) C. proc. civ., la termenul acordat în mod excepţional pentru lămurirea împrejurărilor de fapt necesare stabilirii competenţei - aceasta "se acoperă definitiv" şi nu mai poate fi invocată, în tot cursul procesului.

În consecinţă, instanţa sesizată devine competentă să soluţioneze cauza, tocmai ca efect implicit al dispoziţiilor care, limitează în timp posibilitatea de a invoca excepţia de necompetenţă,

S-a mai arătat, atât în doctrină cât şi în practica judiciară, că reglementarea instituită de art. 130 C. proc. civ., "responsabilizează" atât judecătorul, cât şi părţile, în sensul că aceştia sunt obligaţi să-şi pună problema competenţei instanţei, de la începutul procesului, iar nu să se ignore acest aspect şi să se intre în cercetarea fondului, la un moment ulterior, ales arbitrar, textul fiind în consonanţă cu dispoziţiile art. 248 din acelaşi cod, potrivit căruia instanţa se va pronunţa mai întâi asupra excepţiilor de procedură, precum şi asupra celor de fond care fac inutilă, în tot sau în parte, administrarea de probe ori, după caz, cercetarea în fond a cauzei.

Examinând conformitatea dispoziţiilor art. 130 alin. (2) din C. proc. civ. cu prevederile din legea fundamentală, Curtea Constituţională, prin Decizia nr. 713 din 6 decembrie 2016, a respins excepţia de neconstituţionalitate invocată, reţinând că este vorba "strict, despre o opţiune a legiuitorului" care impune, atât instanţei, cât şi părţilor să examineze mai întâi respectarea regulilor de competenţă, precum şi a aspectelor necesare pentru determinarea instanţei competente, iar mai apoi fondul pretenţiilor şi apărărilor formulate în cauză.

Aşa fiind, faţă de cele ce preced, recursul urmează a se admite, cu consecinţa casării deciziei atacate şi a trimiterii cauzei spre rejudecare, aceleiaşi instanţe de apel.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamanta A., prin curator C. împotriva Deciziei civile nr. 464A din data de 23 mai 2017 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a III-a civilă şi pentru cauze cu minori şi de familie şi a încheierii de şedinţă din data de 3 iulie 2017, pronunţate de aceeaşi instanţă.

Casează decizia atacată şi trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 24 aprilie 2018.

Procesat de GGC - MM