Suspension of economic-financial inspection acts allowed; lower judgment quashed

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta SC A. SA a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Finanţelor Publice - Direcţia Generală de Inspecţie Economico-Financiară, suspendarea efectelor Dispoziţiei Obligatorii din 24.06.2016, emisă de Direcţia Generală de Inspecţie Economico-Financiară din cadrul Ministerului Finanţelor şi, pe cale de consecinţă, a Raportului de Inspecţie Economico-Financiară din 24.06.2016 emis de Direcţia Generală de Inspecţie Economico-Financiară în privinţa societăţii A. SA, până la soluţionarea definitivă a cauzei vizând nelegalitatea şi netemeinicia acestora.

2. Hotărârea primei instanţe

Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, prin Sentinţa nr. 2.710 din 22 septembrie 2016, a respins cererea de suspendare formulată de reclamantă, ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs reclamanta SC A. SA, invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

În motivarea căii de atac, recurenta a susţinut, în esenţă, că prima instanţă a interpretat şi aplicat greşit prevederile art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Astfel, a arătat că, potrivit Raportului de inspecţie economică-financiară, ale cărui constatări stau la baza emiterii Dispoziţiei obligatorii, au fost avute în vedere prevederile art. 5 alin. (1) din O.G. nr. 119/1999 privind controlul intern şi controlul financiar preventiv.

Totodată, obiectul acţiunii de inspecţie economico - financiară, astfel cum a fost descris atât în Ordinul de serviciu din 13.11.2015, cât şi în Raportul de inspecţie economico-financiară şi în Dispoziţia obligatorie, a constat în verificarea respectării prevederilor O.G. nr. 26/2013 privind întărirea disciplinei financiare la nivelul unor operatori economici la care statul sau unităţile administrativ-teritoriale sunt acţionari unici ori majoritari sau deţin direct ori indirect o participaţie majoritară pentru perioada 2013 - prezent.

Aşa fiind, a apreciat că atât raportul de inspecţie, cât şi dispoziţia obligatorie sunt în mod evident viciate, în măsura în care temeiul de drept indicat este unul eronat, inspecţiile efectuate în temeiul O.G. nr. 119/1999 vizând o serie de operaţiuni specifice, distincte de obiectul O.G. nr. 26/2013.

În altă ordine de idei, dispoziţia contestată s-a fundamentat pe raportul de inspecţie încheiat cu încălcarea prevederilor art. 20 alin. (2) din Normele metodologice privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea inspecţiei economico-financiare aprobate prin H.G. nr. 101/2012, nefiind menţionat, cu privire la deficienţele constatate, care au fost influenţele financiare şi bugetare nefavorabile.

De asemenea, vicierea prezumţiei de legalitate a dispoziţiei atacate este fundamentată pe lipsa precizării explicite a termenului de formulare a plângerii prealabile împotriva acestui act şi lipsa indicării entităţii la care se depune această plângere, cu încălcarea prevederilor art. 28 alin. (2) din aceleaşi norme.

În opinia recurentei, motivele de nelegalitate invocat conduceau, prin simpla inspectare şi comparare a celor două acte administrative, la constatarea unei îndoieli serioase de natură a afecta prezumţia de legalitate a dispoziţiei obligatorii atacate emise cu încălcarea dispoziţiilor imperative menţionate.

În ceea ce priveşte condiţia prevenirii pagubei iminente, contrar celor reţinute de prima instanţă, recurenta a susţinut că, în cauză, sunt întrunite atât prejudiciul material viitor şi previzibil, cât şi cazul perturbării previzibile grave a funcţionarii societăţii, având capital majoritar de stat.

Totodată, a arătat că orice măsură de identificare a presupusului prejudiciu creat prin plata veniturilor de natură salarială cu depăşirea limitelor aprobate prin bugetul de venituri şi cheltuieli aferent anului 2014 şi de recuperare a acestor sume supune societatea riscului de a fi acţionată în instanţă şi, în consecinţă, la suportarea de către societate a unor pagube pecuniare însemnate.

De asemenea, punerea în aplicare a măsurilor dispuse de către intimată este de natură să determine o perturbare previzibilă gravă a funcţionarii societăţii recurente, cauzându-se prejudicii considerabile în patrimoniul statului, dată fiind calitatea de acţionar majoritar a Ministerului Tineretului şi Sportului.

Totodată, a învederat faptul că s-a soluţionat plângerea privind procedura prealabilă împotriva măsurilor Dispoziţiei Obligatorii din 24.06.2016, prin Decizia nr. 68/P din 16.09.2016, în sensul respingerii, atacând şi această soluţie.

În concluzie, a solicitat admiterea recursului, casarea hotărârii atacate şi, pe fond, admiterea cererii de suspendare, cu consecinţa suspendării executării actelor administrative atacate, fiind îndeplinite condiţiile prevăzute de lege.

4. Apărarea intimatului-pârât

Prin întâmpinare, intimatul-pârât Ministerul Finanţelor Publice a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, susţinând, în esenţă, contrar criticilor formulate, că atât activitatea de control cât şi măsurile pretins a se realiza în sarcina recurentei-reclamante au drept scop tocmai îmbunătăţirea managementului acestei companii naţionale, un interes evident de urmărit de stat, ca acţionar, aspect ce rezultă din fundamentarea actelor normative în aplicarea cărora a fost realizat demersul ale cărui efecte sunt contestate.

5. Procedura de examinare a recursului în completul de filtru

Raportul întocmit potrivit dispoziţiilor art. 493 alin. (2) şi (3) din C. proc. civ. a fost analizat în completul de filtru şi comunicat părţilor în baza Încheierii de şedinţă din data de 25 mai 2017, potrivit art. 493 alin. (4) C. proc. civ.

Totodată, completul de filtru a apreciat incidenţa în cauză a prevederilor art. 493 alin. (6) din C. proc. civ.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor formulate de intimată şi în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este fondat, pentru considerentele arătate în continuare.

1. Argumentele de fapt şi de drept relevante

Recurenta-reclamantă a învestit instanţa de contencios administrativ cu o cerere vizând suspendarea executării efectelor Dispoziţiei Obligatorii din 24.06.2016, emisă de Direcţia generală de inspecţie economico-financiară din cadrul Ministerului Finanţelor Publice şi, pe cale de consecinţă, a Raportului de Inspecţie Economico-Financiară din 24.06.2016 emis de Direcţia Generală de Inspecţie Economico-Financiară în privinţa societăţii A. SA, până la soluţionarea definitivă a cauzei vizând nelegalitatea şi netemeinicia acestora.

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 "în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond".

Altfel spus, un act administrativ va putea fi suspendat din executarea sa numai în situaţia în care instanţa va constata în mod temeinic îndeplinirea cumulativă a celor două condiţii: existenţa unui caz bine justificat şi necesitatea evitării unei pagube iminente ireparabile sau dificil de reparat.

Cazul bine justificat şi iminenţa unei pagube sunt analizate în funcţie de circumstanţele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenţei dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt şi de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească şi drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate.

Cazul bine justificat poate fi reţinut pe baza unor indicii de răsturnare a prezumţiei de legalitate, identificate dintr-un probatoriu căruia nu i se poate pretinde amploarea şi consistenţa dovezilor ce urmează a fi administrate în cadrul acţiunii în anularea actului, pentru că în cadrul procedurii sumare a suspendării de executare nu poate fi prejudecat fondul litigiului.

Noţiunea de caz bine justificat a fost definită, la art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, ca fiind acele împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.

Legea nu face distincţie între motivele de nelegalitate substanţială, de drept material, şi cele de nelegalitate procedurală, esenţial este însă ca nelegalitatea să fie evidentă, să poată fi decelată cu uşurinţă la nivelul aparenţelor, fără o cercetare aprofundată a cauzei.

În cauză, se apreciază că motivele circumscrise de recurentă cazului bine justificat, amplu şi detaliat descrise în cererile sale, conturează o îndoială serioasă în ceea ce priveşte temeiurile de drept (O.G. nr. 119/1999 şi O.G. nr. 26/2013) pe care s-a fundamentat efectuarea inspecţiei în cauză, în condiţiile în care acestea au reglementări distincte, contradicţia în alegerea respectivelor temeiurilor avute în vedere la emiterea actelor atacate conduce la concluzia că subzistă o aparenţă de nelegalitate a respectivelor acte.

Analizând situaţia concretă dedusă judecăţii reţine, totodată, că prin Sentinţa nr. 1.266 din 7 aprilie 2017, pronunţată în dosarul nr. x/2016, Curtea de Apel Bucureşti a admis cererea formulată de reclamanta SC A. SA, dispunând anularea actelor atacate: Decizia nr. 68/P din 16.09.2016 emisă în soluţionarea contestaţiei administrative, Dispoziţia obligatorie din 24.06.2016 şi Raportul de inspecţie economico-financiară din 24.06.2016, emise de autoritatea publică pârâtă.

Pronunţarea acestei hotărâri judecătoreşti are aptitudinea de a genera o "îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ", în sensul explicitat prin art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, aşa încât este îndeplinită condiţia "cazului bine justificat".

Deşi, nefiind definitivă, această sentinţă are numai o putere de lucru judecat relativă, constituie un reper în verificarea aparenţei de nelegalitate, pentru că judecătorul fondului a avut posibilitatea administrării şi interpretării unor probe şi a efectuării unei evaluări aprofundate, pe care mecanismul procesual al suspendării de executare nu o îngăduie.

În ceea ce priveşte cea de-a doua condiţie, prevăzută de dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004, se reţine că noţiunea de pagubă iminentă are în vedere producerea unui prejudiciu.

Or, punerea în executare a măsurilor dispuse prin actul contestat ar conduce în mod indubitabil la perturbarea gravă a activităţii societăţii recurente şi, implicit, a prejudicierii acesteia, iar în condiţiile în care această consecinţă este cauzată de un act administrativ în privinţa căruia a fost răsturnată prezumţia de legalitate, prin anularea sa, diminuarea respectivă nu mai are caracter prezumat legal, astfel că şi această condiţie este îndeplinită.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa sentinţa atacată şi va admite cererea, cu consecinţa suspendării executării actelor administrative atacate până la soluţionarea definitivă a cauzei.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de SC A. SA împotriva Sentinţei nr. 2.710 din 22 septembrie 2016 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa atacată şi, rejudecând, admite cererea şi dispune suspendarea efectelor Dispoziţiei Obligatorii din 24.06.2016, emisă de Direcţia Generală de Inspecţie Economico-Financiară din cadrul Ministerului Finanţelor şi, pe cale de consecinţă, a Raportului de Inspecţie Economico-Financiară din 24.06.2016 emis de Direcţia Generală de Inspecţie Economico-Financiară în privinţa societăţii A. SA, până la soluţionarea definitivă a cauzei.

Definitivă.

Pronunţată, în şedinţă publică, astăzi 28 septembrie 2017.

Procesat de ED