Scope of liability for administrative refusal in teacher certification contests and prohibition of prospective judicial orders

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Circumstanţele cauzei

Obiectul cererii

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 23 octombrie 2010 pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educaţiei, Cercetării, Tineretului şi Sportului, obligarea acestuia să-i permită participarea la examenele de titularizare/suplinire pentru un post de cadru didactic în învăţământul preuniversitar de stat, precum şi participarea la toate celelalte examene necesare carierei de cadru didactic la care aceasta accede.

În motivarea acţiunii, reclamanta a arătat că în cursul lunii aprilie 2012 a înregistrat, sub nr. 315/2.04.2012/62/11.04.2012, la Centrul de concurs nr. 1 - Şcoala cu cls. I - VIII "B." Bucureşti, solicitarea şi întreg dosarul cu actele necesare participării la examenul de titularizare pentru un post de cadru didactic în învăţământul preuniversitar de stat.

Totodată, a susţinut că prin Adresa nr. 858/27.04.2012, Centrul de concurs nr. 1- Şcoala cu cls. I - VIII "B." Bucureşti i-a comunicat faptul că nu îndeplineşte cerinţele OMECTS nr. 5560/2011 şi din acest motiv nu i se permite participarea la concurs, întrucât forma de învăţământ urmată în cadrul Facultăţii de Finanţe şi Bănci Bucureşti a Universităţii "C." nu se regăseşte în nicio hotărâre de guvern, din anul 2003 până în anul 2008, respectiv perioada derulării studiilor în cadrul acestei facultăţi, iar împotriva acestui refuz s-a adresat atât pârâtului, cât şi Universităţii "C.".

În concluzie, a solicitat obligarea pârâtului să-i permită participarea la concursurile organizate în vederea obţinerii unui post de cadru didactic în învăţământul preuniversitar de stat.

Prin cererea modificatoare, reclamanta a precizat că actul autorităţii pârâte de îngrădire a dreptului său de a participa la concursul de titularizare organizat pentru învăţământul preuniversitar de stat îl reprezintă Adresa nr. 858/27.04.2012, prin care Centrul de concurs nr. 1 - Şcoala cu cls. I - VIII "B." îi comunică punctul de vedere al ministerului pârât.

Prin întâmpinare, autoritatea publică pârâtă a solicitat respingerea acţiunii.

Hotărârile pronunţate în cauză

Hotărârea primei instanţe

Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, prin Sentinţa nr. 996 din 13 martie 2013, a admis excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului Ministerul Educaţiei, Cercetării, Tineretului şi Sportului, respingând acţiunea formulată de reclamantă ca fiind îndreptată împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă.

Pentru a pronunţa această soluţie, prima instanţă a reţinut, în esenţă, următoarele:

Reclamanta a contestat Adresa nr. 858/27.04.2012, prin care Centrul de concurs nr. 1 - Şcoala cu cls. I - VIII "B." i-a comunicat refuzul participării sale la concursul de titularizare.

În cauză, chiar dacă motivarea acestui refuz s-a întemeiat pe un punct de vedere comunicat de Ministerul Educaţiei, Cercetării, Tineretului şi Sportului, refuzul efectiv de a permite participarea reclamantei la concurs, ca act administrativ asimilat, aparţine Centrului de concurs nr. 1 - Şcoala cu cls. I - VIII "B.".

Prima instanţă a avut în vedere şi dispoziţiile art. 254 din Legea nr. 1/2011, care prevăd expres că posturile didactice din învăţământ se ocupă prin concurs organizat la nivelul unităţii de învăţământ, tot acesteia revenindu-i competenţele de validare a concursului şi de angajare efectivă pe post, ministerului pârât revenindu-i prin lege atribuţia elaborării metodologiei-cadru de organizare a concursurilor, însă această metodologie nu formează obiectul cauzei.

Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs reclamanta A., criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie, invocând prevederile art. 304 pct. 7, 8, 10 şi ale art. 304<SUP>1</SUP> din C. proc. civ.

În motivarea căii de atac, recurenta-reclamantă a solicitat admiterea recursului, modificarea hotărârii atacate şi, pe fond, obligarea autorităţii intimate să îi permită participarea la examenele de titularizate/suplinire pentru un post de cadru didactic în învăţământul preuniversitar de stat şi participarea la toate celelalte examene necesare carierei de cadru didactic la care accede.

În esenţă, a arătat că cererea de participare la concursul în cauză a fost depusă la Centrul de concurs nr. 1 - Şcoala cu cls. I - VIII "B.", cerere respinsă prin Adresa nr. 858/27.04.2012 cu motivarea că forma de învăţământ urmată nu se regăseşte în Centralizator şi în Hotărârea Guvernului privind autorizarea de funcţionare provizorie sau acreditare a specializărilor din cadrul instituţiilor de învăţământ de stat şi particular, iar criteriile stabilite de Metodologie sunt elaborate de Ministerul Educaţiei, Cercetării, Tineretului şi Sportului şi nu de Centrul de concurs sau de Inspectoratul Şcolar Teritorial.

În opinia sa, în mod greşit prima instanţă a respins acţiunea pentru lipsa calităţii procesuale pasive a ministerului pârât care i-a încălcat dreptul de participare la concurs, prin adresa contestată, pentru că acesta trebuie să facă modificarea în Centralizator şi în Nomenclatorul domeniilor şi al specializărilor universitare din cadrul instituţiilor de învăţământ superior pentru a respecta prevederile Legii nr. 84/1995 - art. 60 alin. (1) şi Legii nr. 480/2006.

În recurs, prin Decizia civilă nr. 3718 din 9 octombrie 2014, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a admis recursul, a casat sentinţa recurată şi a trimis cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe; în considerentele deciziei de casare reţinându-se că recurenta-reclamantă a învestit instanţa de contencios administrativ cu o cerere ce vizează refuzul de a i se permite participarea la concursul organizat de Centrul de concurs nr. 1 - Şcoala cu cls. I - VIII "B." pentru titularizare pe un post de cadru didactic în învăţământul preuniversitar de stat.

În speţă, refuzul soluţionării cererii comunicat recurentei-reclamante prin Adresa nr. 858/27.04.2012, în care, într-adevăr, se invocă drept argument un punct de vedere al Ministerul Educaţiei, aparţine Centrului de concurs nr. 1 - Şcoala cu cls. I - VIII "B." .

Prin urmare, acest refuz asimilat actului administrativ, în sensul art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 este emis de unitatea de învăţământ care a organizat concursul în cauză.

Or, faţă de solicitarea recurentei-reclamante, care vizează refuzul Şcolii cu cls. I - VIII "B." de a-i permite participarea la examenele/concursul de titularizare/suplinire pentru un post de cadru didactic în învăţământul preuniversitar de stat, instanţa de control judiciar a apreciat că se impune ca prima instanţă, în virtutea rolului activ prevăzut de art. 129 din C. proc. civ., să pună în discuţie şi să stabilească cadrul procesual în raport cu toate părţile implicate în raportul juridic dedus judecăţii.

În rejudecare, Curtea de Apel Bucureşti, prin Sentinţa nr. 1058 din 15.04.2015, a respins acţiunea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educaţiei Naţionale, ca fiind neîntemeiată.

Pentru a se pronunţa astfel instanţa, în rejudecare, a reţinut că pârâtul Ministerul Educaţiei Naţionale nu a manifestat vreun refuz implicit sau explicit de a-i permite reclamantei participarea la examenul de titularizare, întrucât nu are atribuţii în acest sens, singura instituţie care a exprimat un refuz fiind Centrul de concurs nr. 1- Şcoala cu cls. I - VIII "B." Bucureşti, prin adresa nr. 858/27.04.2012 şi deşi, în rejudecarea după casare, reclamantei i s-a pus în vedere să precizeze dacă înţelege să cheme în judecată emitentul actului administrativ asimilat, respectiv Centrul de concurs nr. 1 - Şcoala cu cls. I - VIII "B.", aceasta a precizat în mod expres şi neechivoc faptul că nu înţelege să cheme în judecată această instituţie, argumentând în sensul că doreşte să obţină o hotărâre pronunţată în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educaţiei Naţionale care să aibă caracter general.

Instanţa de fond a reţinut astfel că pârâtul Ministerul Educaţiei Naţionale nu şi-a exprimat refuzul de a permite reclamantei participarea la examenul de titularizare din anul 2012, pentru simplul motiv că nu a fost învestit cu o astfel de solicitare, neavând atribuţii în acest sens.

Împrejurarea că reclamanta a înţeles să formuleze şi un memoriu adresat Ministerului Educaţiei Naţionale, prin care a solicitat recunoaşterea studiilor, memoriu la care s-a răspuns prin adresa nr. 17517/27.06.2012 nu are relevanţă în contextul în care cererea de chemare în judecată nu are ca obiect obligarea pârâtului Ministerul Educaţiei Naţionale la recunoaşterea studiilor, ci obligarea de a-i permite reclamantei participarea la examenul de titularizare, or, asupra acestui ultim aspect nu există un refuz al pârâtului din considerentele arătate.

Instanţa de fond a reţinut că, astfel cum a precizat în mod expres şi reclamanta, acţiunea vizează refuzul Şcolii cu cls. I - VIII "B." de a-i permite acesteia participarea la examenul de titularizare organizat în anul 2012, aceasta a înţeles, în virtutea principiului disponibilităţii care guvernează procesul civil şi peste care instanţa nu poate trece, să nu cheme în judecată emitentul refuzului, ci Ministerul Educaţiei Naţionale.

Or, dat fiind că în sarcina pârâtului Ministerul Educaţiei Naţionale nu se poate reţine existenţa unui refuz nejustificat de a permite reclamantei participarea la examenul de titularizare din anul 2012, faţă de dispoziţiile art. 8 alin. (1) teza a doua din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, acţiunea, astfel cum a fost precizată este neîntemeiată, urmând a fi respinsă ca atare.

De asemenea, instanţa de fond, raportat la cererea reclamantei, prin care solicită obligarea pârâtului Ministerul Educaţiei Naţionale să-i permită participarea nu numai la examenul de titularizare din anul 2012, ci, în general, la toate examenele de titularizare/suplinire pentru un post de cadru didactic în învăţământul preuniversitar de stat, precum şi toate celelalte examene necesare carierei de cadru didactic, a apreciat că această solicitare generală este cu atât mai mult neîntemeiată, având în vedere că nu se poate vorbi despre refuzuri viitoare ale autorităţii pârâte de a permite participarea reclamantei la examenele despre care face vorbire.

Astfel din interpretarea sistematică a prevederilor art. 1, art. 8 şi art. 18 din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, a apreciat instanţa de fond că examinarea unui refuz pretins nejustificat al autorităţii publice pârâte se poate face numai prin raportare la o cerere concretă referitoare la un drept sau la un interes legitim adresată autorităţii în cauză, neputând fi sancţionată o conduită viitoare a autorităţii publice.

În concluzie, în condiţiile în care nu se poate reţine existenţa unui refuz nejustificat al pârâtului Ministerul Educaţiei Naţionale de a-i permite reclamantei participarea la examenul de titularizare din anul 2012, cu atât mai mult, nu se poate reţine un astfel de refuz în privinţa examenelor la care reclamanta îşi va manifesta intenţia de a participa în viitor, instanţa de fond a respins acţiunea reclamantei, ca neîntemeiată.

Calea de atac exercitată

Împotriva Sentinţei nr. 1058 din 15.04.2015 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a promovat recurs reclamanta A., încadrat în drept pe dispoziţiile art. 304 pct. 7, 8, 10 şi art. 304<SUP>1</SUP> C. proc. civ.

A solicitat recurenta admiterea recursului şi pe cale de consecinţă admiterea acţiunii având în vedere că pârâtul Ministerul Educaţiei şi Cercetării Ştiinţifice este cel ce a refuzat admiterea la concursul pentru titularizarea pe un post de cadru didactic prin actele emise, contrar prevederilor art. 60 alin. (1) din Legea nr. 84/1995.

Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor formulate de recurentă, instanţa de control judiciar constată că în speţă nu sunt întrunite cerinţele impuse de art. 304 sau art. 304<SUP>1</SUP> C. proc. civ., în vederea casării sau modificării hotărârii: prima instanţă reţinând corect situaţia de fapt, în raport de materialul probator administrat în cauză şi realizând o încadrare juridică adecvată.

Deşi recurenta a încadrat în drept recursul pe dispoziţiile art. 304 pct. 7, 8, 10 C. proc. civ., Înalta Curte constată că aceasta nu a detaliat modul în care instanţa de fond a interpretat greşit actul juridic dedus judecăţii sau i-a schimbat natura ori înţelesul lămurit şi vădit neîndoielnic al acestuia şi nici nu a detaliat, în concret, aspectele pentru care consideră că hotărârea nu cuprinde motivele pe care se sprijină sau cuprinde motive contradictorii sau străine de natura pricinii.

Analizând hotărârea recurată, Înalta Curte constată că nu se poate reţine incidenţa motivelor de recurs prevăzute de dispoziţiile art. 304 pct. 7 şi 8 C. proc. civ., anume "când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se sprijină sau când cuprinde motive contradictorii ori străine de natura pricinii", respectiv "când instanţa, interpretând greşit actul juridic dedus judecăţii, a schimbat natura ori înţelesul lămurit şi vădit neîndoielnic al acestuia", raportat la raţionamentul urmat de judecătorul fondului şi argumentele expuse de acesta în motivarea hotărârii sale.

Astfel, în conformitate cu dispoziţiile art. 261 alin. (1) C. proc. civ., hotărârea judecătorească trebuie să cuprindă motivele de fapt şi de drept care au format convingerea instanţei, cum şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor.

Aceasta nu înseamnă însă că instanţa este obligată să răspundă punctual tuturor susţinerilor părţilor care pot fi sistematizate în funcţie de legătura lor logică, întrucât dispoziţiile art. 304 pct. 7 C. proc. civ., cu referire la art. 261 pct. 5 C. proc. civ., impun doar cerinţa ca hotărârea să cuprindă motivele pe care se sprijină soluţia adoptată şi ca aceasta să nu fie contradictorie sau străină de natura pricinii, precum şi cele pentru care au fost respinse cererile părţilor (nu susţinerile acestora), cerinţă îndeplinită în speţă de hotărârea pronunţată de Curtea de apel.

De altfel, considerentele instanţei de fond corespund soluţiei adoptate în raport cu situaţia de fapt rezultată din împrejurarea că reclamanta nu a probat existenţa unui refuz nejustificat din partea singurului pârât chemat în judecată - Ministerul Educaţiei Naţionale - de a-i permite recurentei - reclamante participarea la examenul de titularizare organizat în anul 2012, faţă de dispoziţiile art. 8 alin. (1) teza a doua din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare.

Instanţa de fond, respectând principiul disponibilităţii, ce guvernează procesul civil, a judecat ţinând cont de obiectul litigiului clar precizat de reclamantă, expres şi neechivoc, în sensul că actul de îngrădire a dreptului său de a participa la concursul de titularizare organizat pentru învăţământul preuniversitar de stat îl reprezintă Adresa nr. 858/27.05.2012, prin care Centrul de concurs nr. 1 - Şcoala cu Clasele I - VIII B. îi comunică acesteia punctul de vedere al autorităţii publice pârâte.

Analizând actul ce face obiectul litigiului, respectiv Adresa nr. 858/27.05.2012 ( ataşată la fila 8 din Dosarul nr. 7926/2/2012 ce vizează primul ciclu procesual) instanţa de control judiciar constată că aceasta este emisă de unitatea de învăţământ ce a organizat concursul în cauză, respectiv de Şcoala cu Clasele I - VIII "B." şi prin intermediul acesteia organizatorul concursului - adică Centrul de Concurs nr. 1 - Şcoala cu Clasele I - VIII "B." aduce la cunoştinţă recurentei-reclamante motivul pentru care i-a fost respinsă cererea de participare la concurs.

Astfel, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie constată că, în mod temeinic şi legal instanţa de fond a apreciat că, raportat la autoritatea chemată în judecată de reclamantă - Ministerul Educaţiei Naţionale - şi la actul supus analizei în litigiul de faţă, respectiv Adresa nr. 858/27.05.2012, nu se poate reţine existenţa unui refuz nejustificat al pârâtului Ministerul Educaţiei Naţionale de a permite reclamantei participarea la examenul de titularizare/suplinire pentru un post de cadru didactic în învăţământul preuniversitar de stat din anul 2012, în înţelesul dispoziţiilor art. 8 alin. (1) teza a doua din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare; cu atât mai mult neputându-se reţine un astfel de refuz în privinţa examenelor la care recurenta - reclamantă îşi va manifesta intenţia de a participa în viitor, faţă de dispoziţiile art. 1 şi art. 18 din Legea nr. 554/2004.

Potrivit art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004:

"Orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanţei de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată. Interesul legitim poate fi atât privat, cât şi public".

Din interpretarea acestui text rezultă că, pentru a se putea adresa instanţei de contencios administrativ, persoana trebuie să dovedească: - vătămarea sa într-un drept al său sau într-un interes legitim;

- această vătămare să fie produsă de o autoritate publică fie printr-un act administrativ, fie prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri.

Potrivit prevederilor art. 8 alin. (1) teza a doua din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, "De asemenea, se poate adresa instanţei de contencios administrativ şi cel care se consideră vătămat într-un drept sau interes legitim al său prin nesoluţionarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluţionare a unei cereri, precum şi prin refuzul de efectuare a unei anumite operaţiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim."

În conformitate cu dispoziţiile art. 18 alin. (1) din acelaşi act normativ "Instanţa, soluţionând cererea la care se referă art. 8 alin. (1), poate, după caz, să anuleze, în tot sau în parte, actul administrativ, să oblige autoritatea publică să emită un act administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze o anumită operaţiune administrativă."

Interpretând textele legale mai sus citate, rezultă, fără echivoc că soluţia constând în obligarea autorităţii publice pârâte de a emite un act administrativ sau de a efectua o operaţiune administrativă, aşa cum se solicită prin prezenta acţiune, poate fi dispusă numai dacă se constată refuzul nejustificat al respectivei autorităţi publice pârâte de a soluţiona o cerere sau de a efectua o anumită operaţiune administrativă.

Or, prin Adresa nr. 858/27.04.2012, Centrul de Concurs nr. 1 - Şcoala cu Clasele I - VIII "B.", răspunde unei solicitări anterioare formulată de recurenta - reclamantă, aducându-i la cunoştinţă motivul respingerii cererii acesteia de participare la examenul de titularizare; ceea ce nu poate fi asimilat cu refuzul nejustificat [astfel cum este definit de art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004] al unei alte entităţi decât emitentul actului administrativ asimilat [conform definiţiei date de art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004] respectiv Ministerul Educaţiei Naţionale, în condiţiile în care refuzul manifestat prin Adresa nr. 858/27.04.2012 aparţine Centrului de Concurs nr. 1 Clasele I - VIII "B." şi nu Ministerului Educaţiei Naţionale, cum corect a stabilit şi instanţa de fond.

Deşi la dosarul cauzei există şi Adresa nr. 17517/27.06.2012 emisă de Ministerul Educaţiei, Cercetării, Tineretului şi Sportului, actualmente Ministerul Educaţiei Naţionale, este fără echivoc faptul că actul administrativ atacat şi supus analizei de faţă îl reprezintă Adresa nr. 858/27.04.2012, ce poartă antetul şi ştampila Şcolii cu Clasele I - VIII "B.", acesta fiind considerat de recurenta-reclamantă drept actul de îngrădire a dreptului de participare la concursul de titularizare.

Înalta Curte apreciază că nici celelalte critici formulate de recurentă nu pot fi primite, hotărârea de fond fiind întemeiată în fapt şi în drept; instanţa interpretând actul juridic dedus judecăţii, conform precizării exprese şi fără echivoc formulate de reclamantă şi cu respectarea principiului disponibilităţii ce guvernează procesul civil.

În ceea ce priveşte pronunţarea unei hotărâri judecătoreşti prin care să fie obligat Ministerului Educaţiei Naţionale a permite participarea recurentei-reclamante la "toate celelalte examene necesare carierei de cadrul didactic", instanţa de control judiciar constată că, în mod temeinic şi legal, raportat la dispoziţiile art. 1, art. 8 şi art. 18 din Legea nr. 554/2004, instanţa de fond a reţinut că examinarea unui refuz pretins nejustificat al autorităţii publice pârâte se poate face numai prin raportare la o cerere concretă referitoare la un drept sau un interes legitim adresată autorităţii în cauză; neputând fi sancţionată o conduită viitoare a autorităţii publice, cu atât mai mult cu cât, în condiţiile în care nu se poate reţine existenţa unui refuz nejustificat al pârâtului chemat în judecată - Ministerul Educaţiei Naţionale - de a-i permite recurentei-reclamante participarea la examenul de titularizare din anul 2012; nu se poate reţine un astfel de refuz în privinţa examenelor "viitoare".

Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru considerentele expuse, constatând că nu sunt incidente în cauză dispoziţiile art. 304 alin. (7), (8) şi 10 şi art. 304<SUP>1</SUP> C. proc. civ., Înalta Curte urmează să dispună, în temeiul art. 20 de Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 şi art. 312 alin. (1) C. proc. civ., respingerea, ca nefondat, a recursului declarat de reclamanta A. şi pe cale de consecinţă, menţinerea, ca legală şi temeinică, a sentinţei de fond - Sentinţa civilă nr. 1058/15.04.2015 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de A. împotriva Sentinţei nr. 1058 din 15 aprilie 2015 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 19 aprilie 2016.

Procesat de GGC - GV