Validity of partial annulment of a public procurement constative document based on insufficient reasoning versus substantive contract performance review

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Circumstanţele cauzei.

Prin acţiunea înregistrată iniţial pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 21.11.2011 sub nr. x/2/2011 reclamanta SC A. SA în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii, Compania Naţională de Căi Ferate CFR SA, Ministerul Economiei şi Finanţelor - Oficiul de Plăţi şi Contracte PHARE a solicitat, ca prin hotărârea ce se va pronunţa să se dispună, în temeiul art. 1, art. 7 şi urm. din Legea nr. 554/2004 anularea parţială a Documentului constatator din data de 29.11.2010 întocmit de pârâte, respectiv a dispoziţiilor prevăzute la pct. 5 privind calitatea necorespunzătoare a lucrărilor efectuate de reclamantă [lit. a) şi c)] precum şi a înscrisurilor care au stat la baza emiterii acestuia, dacă există, necomunicate.

În motivarea cererii, în esenţă, reclamanta a învederat că, în ceea ce priveşte executarea contractului de achiziţie, pe parcursul derulării contractului, beneficiarul a avut aceeaşi poziţie contradictorie, dând dovadă de inconsecvenţă în transmiterea solicitărilor tehnice, nu a corelat datele venite din teritoriu, ceea ce a determinat o colaborare dificilă şi a condus la necesitatea revizuirilor operate după predarea documentaţiei la 30.09.2009, astfel încât Raportul final a fost aprobat la 19.11.2010.

În ceea ce priveşte procedura prealabilă, conform art. 7 alin. (6) lit. c) din Legea nr. 554/2004 a menţionat că Notificarea privind plângerea prealabilă a fost adresată în termenul de 6 luni de la data neexecutării obligaţiei de plată integrală a livrabilelor predate, de către autorităţile implicate. Potrivit contractului scadenţa este la 45 de zile, astfel încât în ianuarie 2011 a apărut ca evidentă neexecutarea obligaţiilor contractuale de către beneficiar. Notificarea ce include plângerea prealabilă a fost adresată autorităţilor la data de 20.04.2011.

În ceea ce priveşte termenul de sesizare a instanţei de judecată, având în vedere dispoziţiile art. 11 lit. e) din Legea nr. 554/2004, a susţinut societatea reclamantă că acesta curge de la data finalizării procesului-verbal de conciliere. Având în vedere că au existat două încercări de conciliere, la 19.05.2011 şi la 22.07.2011, rezultă că prezenta cerere a fost formulată în interiorul termenului de 6 luni, fie raportat la 19.05.2011, fie la 22.07.2011, ultimul având caracter final.

Prin întâmpinarea formulată în cauză de către pârâtul Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii s-a invocat excepţia tardivităţii formulării plângerii prealabile şi excepţia tardivităţii formulării acţiunii.

În susţinerea primei excepţii, s-a arătat faptul că potrivit dispoziţiilor art. 971 alin. 5 din H.G. nr. 925/2006 pentru aprobarea normelor de aplicare a prevederilor referitoare la atribuirea contractelor de achiziţie publică din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii, cu modificările şi completările ulterioare, documentele constatatoare emise de către autoritatea contractantă pot fi contestate în justiţie potrivit Legii nr. 554/2004 cu modificările şi completările ulterioare.

Potrivit dispoziţiilor art. 7 din Legea nr. 554/2004 "înainte de a se adresa instanţei de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ individual trebuie să solicite autorităţii publice emitente sau autorităţii ierarhic superioare, dacă aceasta există, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia".

S-a învederat faptul că, documentul constatator a cărui anulare parţială a fost solicitată de către reclamantă i-a fost comunicat la data de 24.02.2011, astfel cum însăşi reclamanta afirmă în cuprinsul cererii de chemare în judecată.

Împotriva acestui act, asimilat actelor administrative cu caracter individual în ceea ce priveşte procedura de contestare, reclamanta a formulat plângere prealabilă la data de 20.04.2011, aşadar cu depăşirea termenului de 30 de zile prevăzut de art. 7 din Legea nr. 554/2004 cu modificările şi completările ulterioare.

Aşadar, în condiţiile în care plângerea prealabilă formulată în speţă de către reclamantă nu respectă termenele şi condiţiile prescrise de legea specială, fiind tardiv formulată, solicită a se constata că acest demers procedural al reclamantei nu se poate bucura de eficienţa conferită de lege, iar acţiunea promovată în aceste condiţii se impune a fi respinsă ca inadmisibilă.

În susţinerea celei de-a doua excepţii, a arătat faptul că potrivit dispoziţiilor art. 11 din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, ce reglementează termenul de introducere a acţiunii în materia contenciosului administrativ, cererile prin care se solicită anularea unui act administrativ individual se pot introduce în termen de 6 luni de la data comunicării răspunsului la plângerea prealabilă sau, în lipsa unui răspuns la plângerea prealabilă, în termen de 6 luni de la data expirării termenului de soluţionare a plângerii prealabile.

Astfel cum s-a arătat anterior, împotriva documentului constatator contestat în speţă, asimilat actelor administrative cu caracter individual în ceea ce priveşte procedura de contestare, reclamanta a formulat plângere prealabilă la data de 20 aprilie 2011.

În acest sens, a învederat faptul că de la data de 24 februarie 2011(data comunicării actului contestat) reclamanta avea la dispoziţie, potrivit Legii contenciosului administrativ, 30 de zile pentru formularea plângerii prealabile. Aşadar, plângerea prealabilă putea fi formulată cel mai târziu la data de 26 martie 2011.

Dacă plângerea prealabilă ar fi fost înregistrată la Autoritatea Contractantă la data de 26 martie 2011 (ultima zi în care reclamanta putea formula plângerea prealabilă) aceasta ar fi trebuit soluţionată cel mai târziu la data de 25 aprilie 2011.

De la această dată, indiferent dacă ar fi primit sau nu răspuns de la Autoritatea Contractantă, reclamanta avea la dispoziţie 6 luni pentru promovarea acţiunii, termen ce s-ar fi împlinit la data de 25 octombrie 2011.

În contextul celor anterior expuse, faţă de data la care a fost înregistrată cererea de chemare în judecată, respectiv 21.11.2011, rezultă cu evidenţă faptul că acţiunea reclamantei a fost promovată cu eludarea termenului de 6 luni prevăzut de dispoziţiile art. 11 din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, considerente pentru care se impune a fi respinsă ca tardiv formulată.

Prima hotărâre dată de instanţa de fond.

Prin Sentinţa civilă nr. 2523/din 06.04.2012 Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţiile invocate şi pe cale de consecinţă a respins cererea formulată de reclamanta SC A. SA în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii, Compania Naţională de Căi Ferate CFR SA şi Ministerul Economiei şi Finanţelor - Oficiul de Plăţi şi Contracte PHARE, ca tardiv formulată.

Pentru a pronunţa această soluţie, instanţa de fond a reţinut că, prin documentul constatator nr. 644485/29.11.2010 emis de Ministerul Transporturilor s-au constatat abateri de la calitatea serviciilor şi lucrărilor contractate de asocierea A. SA, B., C. SRL, D., neîntocmirea corespunzătoare a documentelor necesare derulării corespunzătoare a contractului, cu constatarea generică a riscului pierderii finanţării proiectului din PHARE 2006.

Curtea a mai constatat, în esenţă, că documentul a cărui anulare parţială a fost solicitată de către reclamantă i-a fost comunicat acesteia la data de 24.02.2011, condiţii în care aceasta nu a respectat termenul legal de depunere a plângerii prealabile şi a acţiunii.

Împotriva Sentinţei civile nr. 2523 din 6 aprilie 2012 a declarat recurs, în termenul legal, reclamanta SC A. SA, solicitând casarea acesteia şi trimiterea cauzei la instanţa de fond pentru continuarea judecăţii, pentru motive încadrate în dispoziţiile art. 304 pct. 8 şi 9 C. proc. civ.

În motivarea cererii de recurs, s-a susţinut că recurenta a luat cunoştinţă de documentul contestat în data de 24.02.2011, că l-a contestat la data de 8.03.2011 prin e-mail, documentul având valoarea unei plângeri prealabile; că recurenta a apreciat aplicabile, în speţă, dispoziţiile referitoare la obligativitatea concilierii, raportat la care a trimis, în data de 20.04.2011, o invitaţie la conciliere, cu respectarea dispoziţiilor art. 720 C. proc. civ. că procedura de conciliere a inclus o serie de întâlniri şi notificări, iar în condiţiile în care eşecul acesteia a fost evident, la data de 18.11.2011 recurenta a sesizat instanţa de contencios administrativ.

A mai susţinut că instanţa de fond a calificat în mod eronat documentul constatator ca act administrativ individual în acceptul art. 2 pct. c teza I din Legea nr. 554/2004, aspect ce a determinat şi concluzia eronată privind termenul de sesizare a instanţei de judecată, şi a invocat şi incidenţa dispoziţiilor art. 11 pct. 2 din Legea nr. 554/2004.

Prin întâmpinarea depusă în cauză, intimatul Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii a solicitat respingerea recursului ca nefundat.

A reiterat argumentele aduse instanţei de fond privind termenele aplicabile în speţă şi data la care acestea s-au împlinit şi a mai susţinut că prezenta cauză nu are ca obiect un litigiu legat de executarea contractului, având în vedere faptul că instanţa de judecată nu a fost chemată a se pronunţa asupra încălcării vreunei obligaţii contractuale, ci cu o acţiune vizând anularea parţială a unui document constatator, emis în executarea parţială a dispoziţiilor art. 97¹ alin. (1) din H.G. nr. 925/2006, cu o existenţă de sine stătătoare.

A mai învederat că nu pot fi reţinute, în speţă, dispoziţiile art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, având în vedere că recurenta-reclamantă nu a indicat care sunt motivele temeinice care au împiedicat-o să formuleze plângerea prealabilă şi acţiunea în termenele imperativ prevăzute de legea contenciosului administrativ.

Prin Decizia civilă nr. 476 pronunţată la data de 04.02.2014 de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal, instanţa de control judiciar a admis recursul declarat de reclamanta SC A. SA, a casat sentinţa recurată şi a trimis cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Pentru a hotărî astfel, instanţa de control judiciar a constatat că, raportat la conţinutul documentului supus cenzurii instanţei de judecată, acesta este emis în cadrul procedurii prevăzute de dispoziţiile art. 971 alin. (1) din H.G. nr. 925/2006, aspect faţă de care devin aplicabile dispoziţiile art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

A mai constatat instanţa de control judiciar că recurenta-reclamantă a satisfăcut exigenţele acestor dispoziţii legale prin adresa trimisă la data de 7.03.2011, în termenul de 30 de zile de la comunicarea actului contestat, care are semnificaţia şi valoarea unei plângeri prealabile, în sensul art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, câtă vreme din conţinutul acestuia rezultă, fără echivoc, poziţia recurentei-reclamante şi solicitarea acesteia, adresată intimaţilor, de a reveni asupra conţinutului actului respectiv.

În continuare, analizând cauza prin prisma dispoziţiilor art. 11 din acelaşi act normativ, Înalta Curte a apreciat că nu se poate face abstracţie, în calculul termenelor astfel prevăzute, de contextul raporturilor între părţi şi a demersurilor reclamantei-recurente care au vizat inclusiv, în mod constant, determinarea autorităţilor publice intimate să modifice conţinutul actului contestat şi care s-au desfăşurat de-a lungul unei perioade substanţiale de timp, aspect determinat de reacţia evazivă a autorităţilor publice intimate.

A nu lua în considerare această perspectivă este echivalent cu golirea de esenţă a dispoziţiilor legii contenciosului administrativ, care au în vedere în primul rând oferirea, în mod concret şi efectiv, autorităţii publice emitente, a oportunităţii de a reveni asupra unui act administrativ contestat, anterior oricărei sesizări a instanţei de judecată.

În acest context, nu s-a putut reţine sesizarea instanţei de contencios administrativ cu încălcarea, de către recurenta-reclamantă, a dispoziţiilor imperative a art. 11 din Legea nr. 554/2004.

Astfel, cauza a fost reînregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 10.05.2014, sub nr. x/2/2011*.

Prin Sentinţa civilă nr. 1792 din data de 19.06.2015, în rejudecare, instanţa învestită cu soluţionarea pe fond a litigiului a admis cererea formulată de reclamanta SC A. SA în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii, Compania Naţională de Căi Ferate CFR SA şi Ministerul Fondurilor Europene - Oficiul de Plăţi şi Contracte PHARE şi pe cale de consecinţă a anulat parţial Documentul Constatator din data de 29.11.2010 întocmit de intimate cu privire la dispoziţiile de constatare a calităţii necorespunzătoare a lucrărilor efectuate de petentă.

Pentru a hotărî astfel, instanţa învestită cu soluţionarea pe fond a litigiului, în rejudecare, a reţinut că, în fapt, prin documentul constatator nr. 644485/29.11.2010 emis de Ministerul Transporturilor s-au constatat abateri de la calitatea serviciilor şi lucrărilor contractate de asocierea A. SA, B., C. SRL, D. SAS, neîntocmirea corespunzătoare a documentelor necesare derulării corespunzătoare a contractului, cu constatarea generică a riscului pierderii finanţării proiectului din PHARE 2006. Această constatare a urmat încheierii contractului de asistenţă tehnică pentru îmbunatăţirea siguranţei traficului pe căile ferate române dintre cele două părţi litigante.

S-a constatat că lit. a) şi c) ale documentului constatator reţin "abateri de la calitatea produselor/serviciilor lucrărilor constatate" şi "neîntocmirea corespunzătoare a documentelor necesare derulării corespunzătoare a contractului", dar nu motivează detaliat în ce constau aceste abateri şi neîntocmire corespunzătoare.

Deşi consecinţele potenţiale apar a fi foarte grave pentru petentă, a apreciat instanţa fondului că intimata nu a motivat abaterile reţinute.

A mai reţinut instanţa că, un argument în plus în favoarea petentei este că, prin minuta comitetului de coordonare a lucrărilor din cadrul proiectului respectiv s-a reţinut că "documentele au fost aprobate de beneficiar şi DITF şi că nu au existat comentarii/observaţii de la cei prezenţi, aprobându-se ca livrabile "studiile de fezabilitate cu prioritizarea investiţiilor, documentaţii de atribuire pentru lucrări şi supervizarea lucrărilor şi raportul final".

Curtea a considerat că actul atacat nu este motivat cu privire la abaterile constatate.

În continuare, instanţa de fond a invocat, în cuprinsul considerentelor hotărârii, motivarea dată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal în cadrul Deciziei civile nr. 1580 din 11 aprilie 2008, pe aspectul necesităţii motivării în fapt şi în drept a actului atacat, invocând în continuare şi jurisprudenţa comunitară, cu privire la acelaşi aspect, (cauza C - 367/1995) precum şi jurisprudenţa Curţii Europene de Justiţie (cauza C . 509/1993).

Recursurile

Împotriva acestei sentinţe au formulat recursuri autorităţile publice pârâte Ministerul Transporturilor, Ministerul Finanţelor Publice - în numele şi pentru Ministerul Fondurilor Europene şi Compania Naţională de Căi Ferate " CFR" SA, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie.

Prin recursul său, recurentul Ministerul Transporturilor, a invocat dispoziţiile art. 304 pct. 7, 8 şi 9 C. proc. civ.

În susţinerea primului motiv de recurs, ce se încadrează în dispoziţiile prevăzute la art. 488 pct. 8 C. proc. civ., susţine recurentul că instanţa de fond a calificat în mod greşit documentul constatator, ca fiind act administrativ; acesta fiind reglementat de dispoziţiile art. 971 din H.G. nr. 925/2006 pentru aprobarea normelor de aplicare a prevederilor referitoare la atribuirea contractelor de achiziţie publică din O.U.G. nr. 34/2006, privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii cu modificările şi completările ulterioare.

Se susţine de către recurent că acest act normativ - H.G. nr. 925/2006 - nu califică documentul constatator ca fiind un act administrativ, ci reglementează numai procedura de contestare, procedură ce urmează termenele şi condiţiile instituite de Legea nr. 554/2004.

În susţinerea acestei teze, se invocă dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, dispoziţii ce definesc actul administrativ şi se face o comparaţie între caracteristicile şi scopul încheierii actului administrativ, astfel cum este definit de dispoziţiile legale mai sus menţionate şi cele ale documentului constatator, ce face obiectul litigiului dedus prezentei judecăţi. Sub acest aspect, susţine recurentul că, dispoziţiile legale care prevăd emiterea documentelor constatatoare şi posibilitatea cercetării acestora de către autorităţile contractante au fost instituite pentru asigurarea respectării principiilor legalităţii, tratamentului egal şi transparenţei procedurilor de achiziţie publică.

Se mai susţine că argumentele instanţei de fond ce au fundamentat soluţia de admitere a cererii de chemare în judecată prin prisma lipsei/insuficientei motivări a documentului constatator, nu sunt pertinente, având în vedere că acest document constatator este de fapt un formular, un act tipizat, ce se constituie în Anexa 57 la Manualul Operaţional Pentru Atribuirea Contractelor de Achiziţie Publică, volumul II, adoptat de Autoritatea Naţională Pentru Reglementarea şi Monitorizarea Achiziţiilor Publice; rubricile din cuprinsul acestuia fiind predeterminate.

În ceea ce priveşte cel de-al doilea motiv de recurs, invocat de recurentul Ministerul Transporturilor şi încadrat la dispoziţiile art. 304 pct. 7 C. proc. civ., se susţine că motivarea instanţei de fond rezidă în invocarea Deciziei nr. 1580/11.04.2009 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal; neputând fi determinate din considerentele sentinţei recurate raţiunile pentru care instanţa de fond a ajuns la concluzia că se impune anularea parţială a Documentului constatator din data de 29.11.2010.

În ceea ce priveşte cel de-al treilea motiv de recurs, invocat de acelaşi recurent şi încadrat la dispoziţiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ., susţine recurentul că instanţa de fond a ignorat faptul că, în cuprinsul Minutei Întâlnirii Comitetului de Coordonare din data de 19.11.2010, însuşită şi de reprezentanţii legali ai A. SA, s-a consemnat faptul că " după emiterea facturilor de către Prestator, Autoritatea de Implementare şi Beneficiarul vor analiza respectarea termenelor de predare a livrabilelor şi calitatea acestora şi se va dispune în consecinţă".

Pentru toate aceste considerente, solicită instanţei admiterea recursului, modificarea sentinţei recurate, în sensul respingerii cererii de chemare în judecată, ca nefondată.

Împotriva aceleiaşi hotărâri a formulat recurs şi Ministerul Finanţelor Publice - în numele şi pentru Ministerul Fondurilor Europene, invocând la rându-i prevederile art. 304 pct. 5, 7 şi 9 C. proc. civ.

În dezvoltarea motivelor de recurs, susţine recurentul că, contrar dispoziţiilor art. 261 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. din 1865, hotărârea instanţei de fond nu conţine o analiză a apărărilor formulate de parte, în ambele cicluri procesuale şi nici motivele pentru care acestea au fost înlăturate de instanţa de fond.

De asemenea, se mai susţine că hotărârea judecătorească nu conţine motivele de fapt şi de drept ce au format convingerea instanţei; nu conţine un raţionament propriu al instanţei de fond, ci preluarea unor pasaje dintr-un rezumat al unei hotărâri judecătoreşti pronunţată de o altă instanţă.

Mai susţine recurentul că, prin cele reţinute de instanţa de fond, în considerentele hotărârii, prin sintagma" un argument în plus în favoarea petentei este că (...).", sunt consecinţa faptului că nu a analizat apărările formulate de părţi, ci s-a limitat să dea credit susţinerilor reclamantei.

În continuare, recurentul a evocat apărările menţionate anterior, pe parcursul procesului, susţinând că, lipsa analizării de către instanţa de fond a poziţiei procesuale exprimată de pârâţii din cauza de faţă, a condus la soluţia de admitere a cererii de chemare în judecată promovată de reclamantă.

Faţă de aceste considerente, recurentul Ministerul Finanţelor Publice - în numele şi pentru Ministerul Fondurilor Europene solicită admiterea recursului, casarea hotărârii recurate şi, în principal, trimiterea cauzei spre rejudecare la instanţa de fond, iar în subsidiar, în situaţia în care se va reţine cauza spre rejudecare, de instanţa de control judiciar, să se respingă cererea de chemare în judecată, ca neîntemeiată.

Prin recursul său, formulat împotriva aceleiaşi hotărâri, recurenta Compania Naţională de Căi Ferate "CFR" SA, a invocat dispoziţiile art. 304 pct. 7 şi 9 C. proc. civ., susţinând la rându-i că hotărârea nu este suficient motivată şi cuprinde motive străine de natura pricinii; aceasta limitându-se la a invoca jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, precum şi jurisprudenţa comunitară.

De asemenea, se mai susţine că, instanţa de fond a reţinut în mod greşit că Documentul constatator nu ar fi motivat, devreme ce acesta este un document - tip, un formular tipizat care se completează într-o manieră foarte concisă şi precisă, bifând una sau alta dintre opţiuni, în funcţie de situaţia de fapt reală referitoare la modul în care contractanţii îşi îndeplinesc obligaţiile contractuale.

Se mai susţine că motivele pentru care Autoritatea de Implementare, Autoritatea Contractantă şi Beneficiarul au reţinut neîndeplinirea corespunzătoare a contractului sunt pe deplin susţinute de documentaţia ce a stat la baza emiterii Documentului constatator a cărui anulare se solicită prin speţa de faţă iar instanţa a cercetat într-o manieră superficială întregul material probator aflat la dosarul cauzei, printre care se regăsesc şi înscrisurile prin care se constată abaterile de la calitatea livrabilelor şi care au stat la baza emiterii Documentului constatator.

În continuarea motivelor de recurs, recurenta formulează argumente pe fondul litigiului, cu privire la modul în care s-a derulat contractul încheiat între părţi.

Faţă de aceste considerente, solicită admiterea recursului, modificarea în totalitate a sentinţei atacate, în sensul respingerii cererii de chemare în judecată, formulată de intimata-reclamantă.

Apărările intimatei

În combaterea recursurilor intimata-reclamantă SC A. SA a formulat Concluzii Scrise, în cuprinsul cărora a solicitat respingerea recursurilor, ca nefondate.

Astfel, susţine intimata - reclamantă că, deşi instanţa de fond nu a precizat în mod explicit că a grupat apărările tuturor pârâţilor din dosar, din considerentele hotărârii, rezultă că acestea au fost analizate şi că au fost înlăturate motivat.

Invocă în acest sens jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului, conform căreia "judecătorul nu trebuie să răspundă tuturor argumentelor invocate de părţi" şi "Argumentele decisive pentru soluţionarea cauzei vor trebui totuşi, să-şi găsească reflectarea în hotărâre".

Se mai susţine de asemenea, de către intimată, că, în prima parte a considerentelor, instanţa de fond a analizat în concret speţa dedusă judecăţii, în limitele învestirii sale, constatând că actul atacat nu este motivat, că livrabilele au fost aprobate de beneficiar prin Minuta Comitetului de coordonare dar şi faptul că, deşi aprobate, fără comentarii sau observaţii, prin actul atacat s-au reţinut totuşi abateri de la calitatea serviciilor şi lucrărilor contractante, fără a se prezenta o motivare a acestor susţineri.

Intimata-reclamantă apreciază că argumentele jurisprudenţiale inserate de instanţa de fond în cea de-a doua parte a considerentelor hotărârii, nu pot fi calificate motive străine de natura pricinii.

În ceea ce priveşte motivul de recurs formulat de recurentul-pârât Ministerul Transporturilor şi încadrat la dispoziţiile art. 408 pct. 8 C. proc. civ., referitor la calificarea greşită dată de instanţă Documentului constatator, ca fiind act administrativ individual, schimbând astfel natura sau înţelesul lămurit şi vădit neîndoielnic al acestuia, susţine intimata că, documentul a fost deja calificat de instanţa de control judiciar, prin Decizia nr. 476/04.02.2014, pronunţată în acelaşi litigiu, ca un act administrativ individual.

Astfel, având în vedere calificarea documentului constatator ca act administrativ individual, prin aplicarea dispoziţiilor art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în ceea ce priveşte procedura prealabilă de contestare, apreciază că toate aceste susţineri privind aplicarea greşită a legii, sunt în mod vădit lipsite de fundament.

Cât priveşte motivul de recurs întemeiat de recurenţi pe dispoziţiile art. 3041 C. proc. civ., solicită de asemenea respingerea acestuia, ca nefondat, motivat de faptul că lucrările au fost executate conform normelor internaţionale şi a Cărţii Galbene FIDIC, au fost predate în termen; neproducându-se nici un prejudiciu beneficiarului; fiind implementate cu succes de Statul Român; dovada constând şi în eliberarea Scrisorii de bună execuţie.

Se mai susţine de intimată că, selecţia de corespondenţă dintre părţi, scoate în evidenţă nemulţumirile reciproce, din cursul derulării contractului, dar nu privesc calitatea strictă a documentaţiei, ce a făcut obiectul contractului, la momentul de referinţă - data emiterii actului administrativ contestat - 29.11.2010.

Examinând actele şi lucrările dosarului, prin prisma susţinerilor părţilor şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată recursurile ca fiind fondate, cu consecinţa casării hotărârii recurate şi trimiterii cauzei spre rejudecare aceleiaşi instanţe, în considerarea următoarelor argumente:

Astfel, instanţa de control judiciar constatând că s-au invocat de către recurenţi, ca şi motiv de recurs, dispoziţiile art. 304 pct. 8 C. proc. civ., pentru aceleaşi considerente, urmează ca motivele de recurs să fie analizate şi soluţionate împreună.

Se susţine de către recurenţi că instanţa, interpretând greşit actul juridic dedus judecăţii, a schimbat natura ori înţelesul lămurit şi vădit neîndoielnic al acestuia, hotărârea fiind bazată pe motive străine de natura pricinii.

Analizând sentinţa recurată prin raportare la obiectul cauzei dedusă judecăţii, instanţa de control judiciar constată că instanţa de fond a fost învestită cu soluţionarea cererii de chemare în judecată formulată de intimata - reclamantă SC A. SA, prin care a solicitat anularea parţială a Documentului constatator nr. 644485 emis în data de 29.11.2010, respectiv a dispoziţiilor prevăzute la pct. 5 privind calitatea necorespunzătoare a lucrărilor efectuate de intimata-reclamantă, lit. a) şi c), precum şi a înscrisurilor care au stat la baza emiterii acestuia.

Prin sentinţa civilă recurată instanţa de fond a considerat că actul atacat nu este motivat cu privire la abaterile constatate şi, astfel cum şi jurisprudenţa comunitară a reţinut, "motivarea actului trebuie să fie adecvată actului emis şi trebuie să prezinte de o manieră clară şi neechivocă algoritmul urmat de instituţia/instanţa care a adoptat măsura atacată; motivarea conferind actului transparenţă şi în acelaşi timp, permiţând exercitarea de către curte a controlului jurisdicţional".

Instanţa de control judiciar constată însă că Documentul constatator ce face obiectul cenzurii instanţei de judecată este reglementat de Dispoziţiile art. 971 din H.G. nr. 925/2006 pentru aprobarea normelor de aplicare a prevederilor referitoare la atribuirea contractelor de achiziţie publică din Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii, cu modificările şi completările ulterioare, dispoziţii ce prevăd următoarele:

(1) Autoritatea contractantă are obligaţia de a emite documente constatatoare care conţin informaţii referitoare la îndeplinirea obligaţiilor contractuale de către contractant şi, dacă este cazul, la eventualele prejudicii, după cum urmează:

(...)

b) pentru contractele de servicii, altele decât contractele de servicii de proiectare: în termen de 14 zile de la data terminării prestării serviciilor care fac obiectul respectivului contract;

(2) Documentele constatatoare prevăzute la alin. (1) se întocmesc în două exemplare, autoritatea contractantă având următoarele obligaţii:

a) să elibereze un exemplar operatorului economic; şi

b) să depună un exemplar la dosarul achiziţiei publice.

(5) Documentele constatatoare emise de către autoritatea contractantă în conformitate cu prevederile alin. (1) pot fi contestate în justiţie potrivit Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările ulterioare.

Analizând conţinutul Documentului constatator, a cărui anulare parţială se solicită, instanţa constată că acesta face parte din Anexa 2 şi se referă la " îndeplinirea obligaţiilor contractuale pentru contractul de servicii", fiind semnat de Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii în calitate de autoritate de implementare; de CN CF CFR SA - în calitate de Beneficiar şi contrasemnat de Oficiul de Plăţi şi Contractare PHARE - în calitate de autoritate contractantă.

În ceea ce priveşte Contractul de servicii, în executarea căruia a fost întocmit şi Documentul Constatator, supus cenzurii, instanţa de control judiciar, analizând actele şi lucrările dosarului constată că, în fapt, la data de 30.11.2008, între Oficiul de Plăţi şi Contractare PHARE - Ministerul Economiei şi Finanţelor, în calitate de autoritate contractantă şi Asocierea formată din A. SA - Lider, B. - Partener, C. SRL - Partener, D. - partener - în calitate de prestator, a fost încheiat Contractul de servicii nr. 502989/30.11.2008 având ca obiect " Asistenţă tehnică pentru îmbunătăţirea siguranţei traficului pe căile ferate române - LOT 2".

Potrivit acestui acord contractual, Autoritatea de Implementare este Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii iar Beneficiarul este Compania Naţională de Căi Ferate CFR SA.

Potrivit dispoziţiilor art. 5 din Contract, durata acestuia a fost de 12 luni, începând de la data semnării contractului de către ultima parte iar perioada de implementare nu trebuia să depăşească data de 30 noiembrie 2009, începând de la data semnării contractului de către ultima parte.

Deci, faţă de această situaţie de fapt, instanţa de control judiciar constată că Documentul constatator a cărui anulare se solicită, nu reprezintă un act de sine stătător, un act administrativ tipic legii contenciosului administrativ, ci un act administrativ asimilat, emis în temeiul art. 971 alin. (1) din H.G. nr. 925/2006, în derularea Contractului încheiat între părţi; astfel că, acesta trebuie analizat împreună cu întreaga documentaţie ce a stat la baza executării contractului de servicii nr. 502989/30.11.2008.

În mod greşit, instanţa fondului a apreciat că actul administrativ ce face obiectul litigiului este nemotivat, analizând actul, ca act de sine stătător, făcând abstracţie de Contractul de servicii în baza căruia a fost întocmit şi Documentul constatator nr. 644485/29.11.2010, de modul în care au fost sau nu îndeplinite toate obligaţiile asumate de prestator prin acest contract; golind astfel de conţinut contractul de servicii.

Instanţa de fond, prin faptul că a dispus anularea parţială a documentului constatator, pentru nemotivarea acestuia, nu a intrat în cercetarea fondului cauzei; deşi aceasta era datoare să verifice dacă, raportat la clauzele contractului de servicii încheiat între părţi, la corespondenţa purtată de acestea pe toata durata derulării contractului, au existat, într-adevăr, abateri de la calitatea produselor/serviciilor/lucrărilor contractate şi dacă documentele necesare derulării satisfăcătoare a contractului nu au fost întocmite corespunzător de către prestator.

Instanţa de control judiciar are în vedere astfel şi dispoziţiile art. 13 din Legea nr. 554/2004, ce prevăd că, "la primirea cererii instanţa poate dispune citarea părţilor şi poate cere autorităţii al cărei act este atacat să îi comunice de urgenţă acel act împreună cu întreaga documentaţie ce a stat la baza emiterii lui precum şi orice alte lucrări necesare pentru soluţionarea cauzei".

Deşi toată această documentaţie ce a stat la baza emiterii Documentului constatator a existat la dosarul cauzei, instanţa de fond nu a luat-o în considerare; analizând actul administrativ ca act de sine stătător, pe care l-a apreciat, în mod greşit ca fiind nemotivat, chiar dacă, din însuşi conţinutul actului rezultă că acesta se referea" la îndeplinirea obligaţiilor contractuale pentru contractul de servicii nr. 502989/30.11.2008 - proiect PHARE RO 2006/018 - 147.04.03" având la bază "studii de fezabilitate, documentaţii pentru aprobarea finanţării şi instruirea personalului CNCF CFR SA, documentaţii de atribuire pentru lucrări şi supervizare".

De asemenea, analizând hotărârea şi din perspectiva motivelor de recurs prevăzute de dispoziţiile art. 304 pct. 7 C. proc. civ., invocate de asemenea de recurenţii - pârâţi, astfel cum se poate observa din considerentele hotărârii recurate, judecătorul fondului, deşi, a făcut vorbire despre întâmpinarea formulată de pârâtul Ministerul Transporturilor, în acea parte din considerente ce cuprinde motivarea în fapt şi în drept a soluţiei data de instanţă, se constată că judecătorul fondului nu a analizat, în mod efectiv şi argumentele acestuia, nu a procedat la o înlăturare, motivat şi argumentat, în mod explicit, a susţinerilor acestuia din cuprinsul întâmpinării, şi nici nu a prezentat, în concret, motivele de fapt şi de drept care au format convingerea sa.

Chiar dacă şi-a însuşit susţinerile reclamantei, instanţa de fond nu era dispensată de obligaţia legală de a releva punctual motivele de fapt şi de drept pentru care a înlăturat fiecare din criticile aduse de pârâtul Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii.

În raport de cele mai sus arătate, constatându-se că sunt întemeiate o parte din motivele de recurs invocate şi că este nelegală hotărârea pronunţată în cauză, instanţa de control judiciar apreciază că nu se mai impune analizarea celorlalte motive de recurs invocate, dată fiind soluţia ce urmează a se pronunţa.

Astfel, în temeiul dispoziţiilor art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările şi completările ulterioare, precum şi a prevederilor art. 304 pct. 7 şi 8 C. proc. civ., art. 312 alin. (1)-(3) şi art. 313 C. proc. civ., instanţa de control judiciar va dispune admiterea recursurilor declarate de recurenţii Ministerul Transporturilor (anterior Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii), Compania Naţională de Căi Ferate CFR SA, Ministerul Finanţelor Publice în numele şi pentru Ministerul Fondurilor Europene împotriva Sentinţei nr. 1792 din 19 iunie 2015 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, casarea hotărârii atacate şi trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Instanţa de fond, cum dispune expres art. 315 alin. (3) C. proc. civ., va rejudeca litigiul din nou, având în vedere întreaga documentaţie ce a stat la baza încheierii contractului de servicii nr. 502989/30.11.2008 - proiect PHARE RO 2006/018 - 147.04.03, urmând a verifica dacă, raportat la clauzele acestuia şi la corespondenţa purtată de părţi pe toata durata derulării contractului, au existat, într-adevăr, abateri de la calitatea produselor/serviciilor/lucrărilor contractate şi dacă documentele necesare derulării satisfăcătoare a contractului nu au fost întocmite corespunzător de către prestator.

Instanţa de fond urmează să aibă în vedere şi să analizeze toate motivele invocate de reclamantă, apărările pârâţilor, precum şi motivele de recurs de care s-au prevalat recurenţii, întemeiate pe dispoziţiile art. 304 pct. 5 şi 9 C. proc. civ. şi a căror examinare a devenit inutilă, prin raportare la soluţia dispusă prin prezenta decizie, de casare totală.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursurile declarate de Ministerul Transporturilor (anterior Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii), Compania Naţională de Căi Ferate CFR SA, Ministerul Finanţelor Publice în numele şi pentru Ministerul Fondurilor Europene împotriva Sentinţei nr. 1792 din 19 iunie 2015 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează hotărârea recurată şi trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Irevocabilă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 8 martie 2016.

Procesat de GGC - GV