Inadmissible administrative claims to compel legislative action for political persecution compensation and state damages

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei

1.1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererile de chemare în judecată, înregistrate pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2/2014, x1/2/2014 şi x2/2/2014, conexate, reclamanţii A., B. şi C., în calitate de moştenitori legali ai autorului D., au solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României, Parlamentul României - Camera Deputaţilor, Senatul României, Statul Român prin Ministerul Finanţelor Publice, Consiliul Naţional pentru Studierea Arhivelor Securităţii şi Ministerul Culturii şi Identităţii Naţionale - Direcţia Patrimoniu Cultural:

1) obligarea pârâtului Guvernul României de a iniţia un proiect de lege şi de a-l supune spre adoptare Parlamentului, prin care să se instituie cadrul legislativ de acordare a despăgubirilor morale şi materiale persoanelor persecutate politic în perioada 1945 - 1989;

2) obligarea pârâţilor Parlamentul României - Camera Deputaţilor şi Parlamentul României - Senat de a proceda la adoptarea actului normativ propus de Guvernul României în sensul celor de la pct. 1 de mai sus sau de a iniţia chiar Parlamentul României un atare act normativ care să înlocuiască Legea nr. 221/2009 căzută în desuetudine urmare pronunţării Deciziei nr. 1358 din 21 octombrie 2010, dată de Curtea Constituţională a României;

3) obligarea pârâtului Statul Român prin Ministerul Finanţelor Publice la plata sumei de 1.000.000 euro în echivalentul în RON la data plăţii;

4) obligarea pârâtului Ministerul Culturii şi Identităţii Naţionale - Direcţia Patrimoniu Cultural să le restituie toate obiectele ce se află în prezent în custodia sa; în caz contrar, să fie obligat la expertiza contabilă valorică a acestora.

5) obligarea pârâtului Consiliul Naţional pentru Studierea Arhivelor Securităţii să pună la dispoziţia instanţei dosarul din arhivele securităţii privind pe numitul E., jud. Galaţi.

1.2. Soluţia instanţei de fond

Prin Sentinţa nr. 3227 pronunţată în data de 26 noiembrie 2014, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a respins excepţia necompetenţei materiale, invocată în Dosarele nr. x/2014 şi nr. x1/2/2014, ca nefondată, a admis excepţia inadmisibilităţii în raport de toate cele trei cereri conexate şi, pe cale de consecinţă, a respins cererile conexate formulate de reclamanţii A., B. şi C., în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României, Parlamentul României - Camera Deputaţilor, Parlamentul României - Senat, Statul Român prin Ministerul Finanţelor Publice, Consiliul Naţional pentru Studierea Arhivelor Securităţii şi Ministerul Culturii - Direcţia Patrimoniu Cultural, ca inadmisibile.

1.3. Cererea de recurs

Împotriva acestei sentinţe au declarat recurs reclamanţii A., B. şi C., care au invocat prevederile art. 304 pct. 7, 8 şi 9, solicitând admiterea recursului, cu consecinţa în principal a trimiterii cauzei la aceeaşi instanţă de fond pentru a analiza şi a se pronunţa pe toate excepţiile şi pe fondul cauzei, iar, în subsidiar, reţinerea cauzei spre rejudecare şi admiterea celor trei acţiuni introductive la instanţă astfel cum au fost formulate.

În motivarea cererii, recurenţii au susţinut că Guvernul României are în obiectul său de activitate şi iniţierea de acte normative, putând aşadar să propună înlocuirea textului art. 4 şi 5 din Legea nr. 221/2009 cu norme legale care să dea dreptul soţului supravieţuitor şi rudelor până la gradul a IV-lea inclusiv al persoanelor decedate ori moştenitorilor testamentari să beneficieze şi dincolo de anul 2010 de prevederile Legii nr. 221/2009.

Au susţinut că hotărârea instanţei de fond este netemeinică şi nelegală, întrucât ea nu cuprinde motivele pe care se sprijină, cuprinde motive contradictorii şi străine de natura pricinii, prin faptul că face referire la prevederile Legii nr. 554/2004 şi nu se justifică cerinţele invocate în acţiune legate de Legea nr. 221/2009, Rezoluţia nr. 1096/1996 a Consiliului Europei, a art. 5 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, art. 20 - 22 din Constituţia României şi 1349 C. civ. actual.

Instanţa de fond a interpretat greşit actul juridic dedus judecăţii, a schimbat natura şi înţelesul vădit şi neîndoielnic al acestuia, stabilind că se aplică dispoziţiile Legii nr. 554/2004; hotărârea este lipsită de temei legal ori a fost dată cu încălcarea şi aplicarea greşită a legii.

Instanţa de fond a analizat exclusiv aspectul privind obligarea primilor trei pârâţi de a iniţia un proiect de lege şi a-l supune aprobării, fără a analiza aspectul privind obligarea pârâtului Statul Român prin Ministerul Finanţelor Publice la plata unor despăgubiri.

Instanţa de fond s-a oprit numai la analizarea a două excepţii din multitudinea de excepţii invocate şi nu a analizat cererea de acordare a daunelor materiale şi morale.

Recurenţii au criticat conexarea cauzelor nr. x/2/2014, x1/2/2014 şi x2/2/2014, arătând că nu erau îndeplinite condiţiile legale pentru a se dispune conexarea.

1.4. Apărările intimaţilor

Intimaţii-pârâţi Senatul României, Camera Deputaţilor, Statul Român prin Ministerul Finanţelor Publice şi Ministerul Culturii au depus întâmpinări prin care au solicitat, în esenţă, respingerea recursului ca nefondat.

Intimata-pârâtă Camera Deputaţilor şi intimatul-pârât Consiliul Naţional pentru Studierea Arhivelor Securităţii au invocat şi excepţia nulităţii recursului, faţă de faptul că reclamanţii au invocat motive de nelegalitate prevăzute de o reglementare legală de drept procesual abrogată şi, în subsidiar, respingerea recursului ca nefondat.

2. Procedura de soluţionare a recursului

2.1 Cu privire la examinarea recursului în completul filtru

Raportul întocmit în cauză, în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) noul C. proc. civ., a fost analizat în completul filtru, fiind comunicat părţilor în baza încheierii de şedinţă din data de 7 iunie 2016, în conformitate cu dispoziţiile art. 493 alin. (4) noul C. proc. civ.

Prin încheierea din 7 martie 2017, completul filtru a constatat, faţă de conţinutul raportului întocmit în cauză, că recursul îndeplineşte condiţiile de admisibilitate în principiu, a respins excepţia nulităţii recursului, a declarat recursul formulat ca fiind admisibil în principiu, în temeiul prevederilor art. 493 alin. (7) C. proc. civ., republicat, şi a fixat termen pentru judecata pe fond a acestuia.

2.2. Cu privire la cererea de recurs. Soluţia şi considerentele instanţei de control judiciar

Înalta Curte, examinând hotărârea atacată din perspectiva motivelor de recurs în care se încadrează argumentele recurenţilor, anume cele prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ. din 2010, legea procedurală aplicabilă în speţă, constată recursul nefondat şi îl va respinge, pentru motivele ce urmează.

Se reţine, mai întâi, că în mod corect a fost dispusă conexarea cauzelor nr. x2/2/2014 şi x1/2/2014 la cauza nr. x/2/2014, fiind întrunite condiţiile prevăzute de art. 138 şi 139 alin. (1) C. proc. civ., privind faptul că cererile sunt formulate între aceleaşi părţi, chiar şi împreună cu alte părţi, iar obiectul şi cauza acestora sunt în mare măsură aceleaşi.

Aşa cum s-a reţinut la Pct. 1.1., prin cererile cu care au învestit instanţa de contencios administrativ, reclamanţii au solicitat, mai întâi, obligarea pârâţilor Guvernul României, Camera Deputaţilor şi Senatul României, la iniţierea şi adoptarea unui act normativ privind acordarea despăgubirilor morale şi materiale pentru persoanele persecutate politic în perioada 1945 - 1989.

Instanţa de fond a stabilit caracterul de contencios administrativ al litigiului, prin raportare la argumentele şi cererile cu care înşişi reclamanţii au înţeles să învestească instanţa de judecată, în temeiul principiului disponibilităţii.

Examinând cu prioritate excepţia inadmisibilităţii acţiunii, invocată de către pârâţi şi pusă în discuţia părţilor, instanţa de fond a apreciat în mod corect că obligaţia care se naşte, potrivit art. 147 alin. (1) din Constituţia României, republicată, în sarcina autorităţii legiuitoare, ca urmare a constatării de către Curtea Constituţională a viciului de constituţionalitate a unor dispoziţii dintr-o lege, reprezintă o obligaţie ce aparţine unui regim juridic de drept constituţional, care nu poate face obiectul cenzurii instanţei de contencios administrativ, că procedurile parlamentare pentru elaborarea şi adoptarea legilor nu pot fi asimilate procedurilor de reexaminare a actelor administrative unilaterale cu caracter normativ emise de către autorităţile publice în realizarea capacităţii lor de drept administrativ, iar demersul reclamanţilor, intitulat plângere prealabilă şi având ca finalitate modificarea unui act normativ adoptat de către Parlamentul României, nu poate fi circumscris dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. j) din Legea nr. 554/2004.

Conform art. 1 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ "orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ ori prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanţei de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată".

Art. 2 alin. (2) din aceeaşi lege asimilează actelor administrative unilaterale şi refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, după caz, faptul de a nu răspunde solicitantului în termenul legal.

În jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie (din care pot fi citate, cu titlu de exemplu, Decizia nr. 349/2009, Decizia nr. 551/2013, Decizia nr. 1257/2007) s-a reţinut, în mod constant, că cererea a cărei nerezolvare se invocă trebuie circumstanţiată unui raport juridic administrativ care să privească un drept sau un interes legitim al reclamantului, pentru că pe calea contenciosului administrativ nu se poate pretinde autorităţii publice o anumită conduită generală sau adoptarea unui anumit act normativ, o atare soluţie constituind o imixtiune nepermisă în activitatea executivului, respectiv legislativului, cu încălcarea principiului separaţiei şi echilibrului puterilor statului, consacrat de art. 1 alin. (4) din Constituţia României.

Refuzul iniţierii sau adoptării unei legi nu se încadrează în sfera de reglementare a art. 1 alin. (1) şi a art. 2 alin. (1) lit. h) şi i) (nesoluţionarea în termenul legal sau refuzul nejustificat de a soluţiona o cerere) din Legea nr. 554/2004.

Inadmisibilitatea capetelor de cerere 3, 4 şi 5 a fost, de asemenea, corect reţinută.

Astfel, în contencios administrativ, admisibilitatea unei cereri privind plata unor daune este condiţionată fie de admiterea unui capăt de cerere principal având ca obiect anularea vreunui act administrativ sau constatarea refuzului nejustificat de soluţionare a unei cereri în termenul legal, aşa cum prevede art. 8 din Legea nr. 554/2004, fie de soluţionarea unei acţiuni anterioare, având acest obiect, de către instanţa de contencios administrativ, potrivit art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Cererea privind obligarea pârâtului Ministerul Culturii de a restitui toate obiectele ce se află în prezent în custodia sa, iar în caz contrar de a proceda la expertizarea contabilă valorică a acestora, excede, de asemenea, obiectului unei acţiuni în contencios administrativ, aşa cum este acesta definit de art. 1 şi 8 din Legea nr. 554/2004.

În fine, în ceea ce priveşte capătul de cerere nr. 5 potrivit art. 1 alin. (1) din O.U.G. nr. 24/2008, pentru a putea studia dosarele întocmite de fosta securitate pe numele domnului E., recurenta-reclamantă A. ar fi trebuit să depună o cerere prin care să solicite accesul la respectivele dosare, drept pe care aceasta nu şi l-a exercitat, fiind inadmisibilă sesizarea directă a instanţei de contencios administrativ cu această cerere.

Nici motivul de recurs prevăzut la art. 488 pct. 6 din C. proc. civ., anume faptul că hotărârea instanţei de fond nu cuprinde motivele pe care se sprijină, sau cuprinde motive contradictorii şi străine de natura pricinii, nu este fondat.

În cauză, instanţa de fond, în argumentarea soluţiei asupra căreia s-a oprit, a respectat prevederile art. 425 alin. (1) C. proc. civ., indicând motivele de fapt şi de drept avute în vedere la adoptarea hotărârii şi examinând toate capetele de cerere formulate de recurenţi.

Faptul că prima instanţă ar fi examinat cauza strict din perspectiva dispoziţiilor Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, fără a analiza anumite temeiuri de drept invocate de reclamanţii-recurenţi, reprezintă, în realitate, materializarea conduitei prescrise de dispoziţiile art. 22 C. proc. civ., potrivit căruia judecătorul soluţionează litigiul conform regulilor de drept care îi sunt aplicabile, putând da sau restabili calificarea juridică a actelor şi faptelor deduse judecăţii, după ce pune în discuţia părţilor aceste aspecte.

Pentru aceste considerente, în temeiul dispoziţiilor art. 496 alin. (1) C. proc. civ., recursul va fi respins ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanţii A., B. şi C. împotriva Sentinţei civile nr. 3227 din 26 noiembrie 2014 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 3 octombrie 2017.

Procesat de GGC - GV