CSM regulation clause on small-court evaluation commissions annulled for contradicting primary law

Asupra recursului de faţă;

Din analiza actelor şi lucrărilor dosarului, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul litigiului dedus judecăţii

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 26.03.2004, sub nr. x/2/2014, reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Superior al Magistraturii (CSM), anularea alin. (9) al art. 25 din Regulamentul privind evaluarea activităţii profesionale a judecătorilor şi procurorilor aprobat prin Hotărârea Consiliului Superior al Magistraturii nr. 676/2007, cu modificările ulterioare (în forma iniţială a Regulamentului, textul era alin. (6) al art. 25).

2. Hotărârea primei instanţe

Prin Sentinţa civilă nr. 2141 din 3 iulie 2014 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a fost admisă cererea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Superior al Magistraturii şi s-a dispus anularea art. 25 alin. (9) din Regulamentul privind evaluarea activităţii profesionale a judecătorilor şi procurorilor aprobat prin Hotărârea CSM nr. 676/2007, respectiv "La instanţele sau parchetele la care în schema de personal este prevăzut un număr mai mic de 10 judecători, respectiv procurori, evaluarea se face de comisia constituită la instanţa ierarhic superioară sau, după caz, la parchetul ierarhic superior".

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva Sentinţei civile nr. 2141 din 03.07.2014 a declarat recurs în termen legal pârâtul Consiliul Superior al Magistraturii, în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., prin care a susţinut că instanţa de fond a aplicat greşit legea, respectiv dispoziţiile art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, raportat la art. 39 alin. (3) din Legea nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor şi procurorilor, republicată, cu modificările ulterioare, după cum urmează.

3.1. Potrivit dispoziţiilor art. 39 alin. (3) din Legea nr. 303/2004, republicată, cu modificările ulterioare, "Evaluarea prevăzută la alin. (1) se face de comisii constituite prin hotărâre a Consiliului Superior al Magistraturii, separat pentru judecători şi procurori, formate din preşedintele instanţei sau, după caz, conducătorul parchetului, secţiei sau direcţiei din cadrul Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie sau Direcţiei Naţionale Anticorupţie, precum şi din 2 judecători sau procurori desemnaţi de colegiul de conducere".

În conformitate cu dispoziţiile art. 25 alin. (9) din Regulament, "La instanţele sau parchetele la care în schema de personal este prevăzut un număr mai mic de 10 judecători, respectiv procurori, evaluarea se face de comisia constituită la instanţa ierarhic superioară sau, după caz, la parchetul ierarhic superior".

Art. 25 alin. (1) lit. b) din Regulament stipulează că:

"(1) Evaluarea judecătorilor şi procurorilor se face de comisii constituite prin hotărâre a Consiliului Superior al Magistraturii, separat pentru judecători şi procurori, formate astfel: b) pentru judecătorii de la judecătorii, tribunale, tribunale specializate şi curţi de apel şi procurori de la parchetele de pe lângă acestea, din preşedintele instanţei sau, după caz, conducătorul parchetului, 2 judecători, respectiv 2 procurori, desemnaţi de colegiul de conducere al instanţei sau parchetului, şi un membru supleant".

Se poate observa că dispoziţiile art. 25 alin. (1) din Regulamentul aprobat prin Hotărârea Plenului CSM nr. 676/2007, cu modificările şi completările ulterioare, reiau dispoziţiile prevăzute de lege privind constituirea comisiilor de evaluare, astfel că prin dispoziţiile art. 25 alin. (9), care fac obiectul prezentei cereri de chemare în judecată, este reglementată o situaţie de excepţie, determinată de condiţii obiective şi anume personal insuficient pentru a constitui comisii de evaluare, la nivelul anumitor instanţe şi parchete.

Orice legislaţie primară trebuie să cuprindă o reglementare cu grad mare de generalitate, neputând fi prezentate sau epuizate la nivelul legislaţiei primare toate situaţiile posibile cărora li s-ar aplica norma. În aplicarea legii, legiuitorul secundar poate da soluţii nuanţate sau chiar contrare acelor destinatari care nu se află ipoteza tipică, generală a normelor primare.

Prin urmare, dispoziţiile regulamentare atacate nu numai că nu contravin legii, dar ele au fost emise tocmai în vederea aplicării legii, or, potrivit principiului de drept cunoscut, legea se interpretează în sensul că ea să producă efecte, şi nu de a nu produce niciun efect.

Atâta vreme cât legea nu interzice, fiind vorba de o situaţie obiectivă, reglementarea atacată nu face decât să ocrotească dreptul magistraţilor la evaluare şi nicidecum să încalce vreun drept sau interes legitim al acestora.

3.2. Se impune a se observa că, în speţă, nu există niciun drept prevăzut de lege în favoarea intimatei-reclamante, sau un interes legitim, public sau privat, care să fi fost încălcat prin emiterea acestui regulament, constituirea comisiilor de evaluare la nivelul parchetului imediat superior fiind o soluţie salutară, în condiţiile în care, din cauza numărului insuficient de magistraţi, procedura de evaluare nu poate fi realizată potrivit standardelor în materie.

În ceea ce o priveşte pe intimata-reclamantă, aceasta nu a suferit nicio vătămare prin evaluarea sa de către prim-procurorul parchetului ierarhic superior şi ceilalţi membri ai comisiei de evaluare. Aceştia au o experienţă profesională superioară celor de la nivelul parchetului de pe lângă judecătorie, iar criteriile de evaluare a activităţii procurorilor prevăzute de art. 8 - 17 din Regulament sunt obiective.

Activitatea procurorilor este guvernată de principiul subordonării ierarhice consacrat la nivel constituţional, astfel încât evaluarea de către prim-procurorul parchetului ierarhic superior nu poate produce o vătămare intimatei-reclamante, normele legale urmând a fi interpretate coroborat şi nu separat.

Prin urmare, în mod greşit instanţa de fond a conchis că reclamanta a suferit o vătămare prin simplul fapt că nu a fost evaluată de către conducătorul parchetului la care funcţionează.

3.3. În mod greşit instanţa de fond a apreciat că textul secundar derogă de la cel primar, întrucât Regulamentul nu instituie norme diferite în raport cu reglementarea -cadru în materie, care este păstrată (prin art. 25 alin. (1) din Regulament), ci reglementează o situaţie de excepţie întâlnită în practică, tocmai în scopul de a se evita lacunele legislative, în acest caz nefiind vorba de soluţii care să contravină legii.

Astfel, "Reglementarea este derogatorie dacă soluţiile legislative referitoare la o situaţie anume determinată cuprind norme diferite în raport cu reglementarea-cadru în materie, aceasta păstrându-şi caracterul său general obligatoriu pentru celelalte cazuri", în conformitate cu art. 15 alin. (3) din Legea nr. 24/2000, cu modificările ulterioare.

Potrivit dispoziţiilor art. 24 alin. (1) din aceeaşi lege, "Soluţiile legislative preconizate prin proiectul de act normativ trebuie să acopere întreaga problematică a relaţiilor sociale ce reprezintă obiectul de reglementare pentru a evita lacunele legislative".

De altfel, instanţa de fond admite că reglementarea din art. 39 alin. (3) din Legea nr. 303/2004, republicată, putea constitui obiect de dezvoltare odată cu aprobarea Regulamentului privind evaluarea, lucru care s-a întâmplat tocmai prin adoptarea art. 25 alin. (9), dezvoltare justificată prin sesizările de la nivelul instanţelor şi parchetelor cu un număr insuficient de personal.

Prin urmare, instanţa de fond nu a analizat incidenţa acestor dispoziţii legale, aplicând în mod greşit şi neunitar art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000, cu modificările ulterioare, raportat la dispoziţiile art. 39 alin. (3) din Legea nr. 303/2004, republicată, cu modificările ulterioare, pronunţând astfel o hotărâre profund nelegală prin anularea unui text regulamentar aflat în concordanţă cu legea.

În concluzie, având în vedere considerentele expuse, recurentul-pârât a solicitat admiterea recursului, casarea Sentinţei civile nr. 2141/2004 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti şi, pe cale de consecinţă, respingerea cererii de chemare în judecată formulată de reclamanta A., ca neîntemeiată.

4. Apărările formulate în cauză

Intimata-reclamantă a solicitat, prin întâmpinare, respingerea recursului ca nefondat, prevalându-se, în esenţă, de următoarele apărări:

Ocrotirea dreptului magistraţilor la evaluare este prezumată doar dacă se respectă legea, nu dacă se încalcă. Este dincolo de orice îndoială faptul că un conducător de parchet cunoaşte mai bine decât conducătorul unui parchet ierarhic superior activitatea de zi cu zi a procurorului, performanţele profesionale, deficienţele şi contextul în care s-au produs. Interesul legitim al procurorului este ca activitatea sa să fie apreciată pe cât posibil de cel care are atributul de a-i verifica nemărginit activitatea, de a-i verifica soluţiile şi măsurile dispuse, prezenţa la program, calitatea expunerilor în diverse documente de pregătire profesională, etc.

Nu pot fi primite nici aserţiunile recurentului referitoare la aşa-zisa situaţie de excepţie reglementată de norma constatată ca nelegală de către prima instanţă. Dimpotrivă, legiuitorul nu a exclus posibilitatea ca la unele unităţi de parchet sau la unele instanţe să fie doar câţiva magistraţi. Tocmai de aceea nu a impus că toţi membrii comisiilor de evaluare să fie din aceeaşi instituţie judiciară, lăsând deplină libertate legiuitorului secundar în a stabili din ce instanţe, respectiv unităţi de parchet să facă parte ceilalţi doi membri ai comisiilor de evaluare.

În concluzie, intimata-reclamantă a solicitat să se constate că prima instanţă nu a aplicat greşit art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000, aşa încât sentinţa nu poate fi casată pentru motivul prevăzut de art. 408 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului declarat în cauză

Examinând sentinţa recurată, prin prisma criticilor formulate, în raport de actele şi lucrările dosarului şi de dispoziţiile legale aplicabile, constată că recursul este nefondat, potrivit considerentelor ce vor fi expuse în continuare.

Litigiul dedus judecăţii vizează controlul de legalitate, în condiţiile art. 1 şi art. 8 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, asupra dispoziţiilor art. 25 alin. (9) din Regulamentul privind evaluarea activităţii profesionale a judecătorilor şi procurorilor, aprobat prin Hotărârea CSM nr. 676/2007, astfel cum a fost modificată prin Hotărârea CSM nr. 837/2010.

Acest text normativ prevede că "La instanţele sau parchetele la care în schema de personal este prevăzut un număr mai mic de 10 judecători, respectiv procurori, evaluarea se face de comisia constituită la instanţa ierarhic superioară sau, după caz, la parchetul ierarhic superior".

Din analiza normelor art. 39 din Legea nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor şi procurorilor, republicată (forma în vigoare la 29.11.2007, dar şi la 22.10.2010), prima instanţă a reţinut, în primul rând, faptul că legiuitorul a prevăzut componenţa comisiilor de evaluare a judecătorilor şi procurorilor, fără a fi instituită vreo derogare în funcţie de numărul de judecători sau procurori existent în schema de personal sau, după caz, care funcţionează în cadrul instanţei sau parchetului.

În al doilea rând, s-a reţinut că prin alin. (6) al art. 39 din Legea nr. 303/2004 s-a prevăzut dreptul Consiliului Superior al Magistraturii de a aproba prin hotărâre regulamentul privind evaluarea activităţii profesionale a judecătorilor şi procurorilor.

În opinia primei instanţe, Regulamentul aprobat prin Hotărârea CSM nr. 676/2007 prezintă natura juridică a unui act normativ dat în executarea legii, astfel că, în contextul art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă privind elaborarea actelor normative, acesta trebuie să respecte limitele şi normele care îl ordonă. Altfel spus, regulamentul privind evaluarea activităţii profesionale a judecătorilor şi procurorilor nu poate nici să deroge de la legislaţia primară pentru diverse situaţii particulare pretins neavute în vedere de legiuitor, nici să o modifice şi nici să o interpreteze într-o manieră care să contravină acesteia.

În continuarea expunerii, prima instanţă a analizat dacă o comisie de evaluare constituită la nivelul instanţei ierarhic superioare sau parchetului ierarhic superior, aprobată prin hotărâre a CSM, se încadrează în dispoziţiile art. 39 alin. (3) din Legea nr. 303/2004, pentru a evalua activitatea judecătorilor şi procurorilor ce funcţionează la instanţa ierarhic inferioară.

Concluzia instanţei a fost în sensul că o astfel de comisie nu satisface exigenţele art. 39 alin. (3) din Legea nr. 303/2004, întrucât legiuitorul a făcut referire la "preşedintele instanţei sau, după caz, conducătorul parchetului (...), aceştia trebuind să intre în alcătuirea respectivei comisii de evaluare. Ceea ce s-a avut în vedere a fost preşedintele instanţei sau conducătorul parchetului în care funcţionează cel evaluat.

Această interpretare este susţinută şi de ansamblul detalierii existenţei în art. 39 alin. (3) din Legea nr. 303/2004, unde raportarea se face la structura organizatorică în care funcţionează cel evaluat, iar nu la cea ierarhic superioară.

Pe cale de consecinţă, prima instanţă a constatat că o reglementare precum cea existentă la art. 25 alin. (9) din Regulamentul aprobat prin Hotărârea CSM nr. 676/2007 vine în contradicţie cu art. 39 alin. (3) din Legea nr. 303/2044, întrucât în compunerea acelei comisii de evaluare nu se regăseşte preşedintele instanţei respective sau, după caz, prim-procurorul parchetului respectiv, astfel că textul din norma secundară dată în executarea legii nu respectă limitele acesteia.

Hotărârea primei instanţe a fost criticată de pârâtul Consiliul Superior al Magistraturii, care a susţinut că dispoziţiile art. 25 alin. (9) din Regulament nu contravin legii, ci au fost adoptate tocmai în aplicarea acesteia, ţinând seama de o serie de condiţii obiective, şi anume personal insuficient pentru a constitui comisii de evaluare la nivelul anumitor instanţe şi parchete.

Recurentul apreciază că, în aplicarea legii, legiuitorul secundar poate da soluţii nuanţate sau chiar contrare acelor destinatari care nu se află în ipoteza tipică, generală a normelor primare.

Recurentul admite că prin norma de drept secundară este reglementată o situaţie de excepţie în privinţa componenţei comisiilor de evaluare, determinată de condiţii obiective, însă consideră că soluţia este una salutară, menită să evite lacunele legislative şi să ocrotească dreptul magistraţilor la evaluare.

Prin urmare, este esenţial de stabilit dacă prin această derogare de la soluţia legislativă cuprinsă în reglementarea-cadru în materie au fost respectate normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, cu referire specială la prevederile art. 4 din Legea nr. 24/2000, cu modificările ulterioare.

Acest text de lege, având denumirea marginală "Ierarhia actelor normative" prevede că:

"(1) Actele normative se elaborează în funcţie de ierarhia lor, de categoria acestora şi de autoritatea publică competentă să le adopte. (2) Categoria de acte normative şi normele de competenţă privind adoptarea acestora sunt stabilite prin Constituţia României, republicată, şi prin celelalte legi. (3) Actele normative date în executarea legilor, ordonanţelor sau a hotărârilor Guvernului se emit în limitele şi potrivit normelor care le ordonă".

Ţinând seama de natura juridică a Regulamentului aprobat prin Hotărârea CSM nr. 676/2007, aceea de act normativ dat în executarea legii, în mod corect prima instanţă a apreciat că acesta trebuie să respecte limitele şi normele care îl ordonă, respectiv art. 39 din Legea nr. 303/2004, republicată.

Prin alin. (9) al art. 39 a fost reglementată componenţa comisiilor de evaluare a judecătorilor şi procurorilor, în alcătuirea acestora intrând "preşedintele instanţei sau, după caz, conducătorul parchetului (...) precum şi (...) 2 judecători sau procurori desemnaţi de colegiul de conducere".

Din redactarea textului menţionat se observă că acesta nu conţine nicio derogare circumstanţiată la o situaţie anume determinată, cum ar fi situaţia instanţelor sau parchetelor la care în schema de personal este prevăzut un număr mai mic de 10 judecători, respectiv procurori.

În aceste condiţii, ţinând seama de exigenţele impuse de art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000, în mod just prima instanţă a considerat că legislaţia secundară, în speţă, Regulamentul aprobat prin Hotărârea CSM nr. 676/2007, nu poate nici să deroge pentru diverse situaţii particulare pretins neavute în vedere de legislaţia primară, nici să o modifice şi nici să o interpreteze de o manieră care să contravină dispoziţiilor acesteia.

Contrar susţinerilor recurentului, se observă că prin adoptarea art. 29 alin. (5) din Regulament nu a fost dezvoltată sau detaliată soluţia legislativă prevăzută la art. 39 alin. (3) din Legea nr. 303/2004, ci au fost instituite norme diferite faţă de aceasta, circumstanţiate la situaţia instanţelor sau parchetelor la care în schema de personal este prevăzut un număr mai mic de 10 judecători, respectiv procurori, încălcându-se astfel principiul ierarhiei actelor normative.

Referitor la susţinerile recurentului potrivit cărora, actele administrative trebuie să fie în concordanţă cu actul normativ superior dar şi cu realitatea în care se aplică, în mod corect prima instanţă a reamintit dispoziţiile art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000, statuând că "în reflectarea realităţii avute în vedere la momentul reglementării, emitentul normei secundare nu poate depăşi limitele celei primare care o ordonă".

În acord cu prima instanţă, se constată că intimata-reclamantă are calitatea de persoană vătămată în accepţiunea art. 2 alin. (1) lit. a) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, în condiţiile în care îşi desfăşoară activitatea de procuror în cadrul unui parchet la care în schema de personal sunt prevăzuţi mai puţin de 10 procurori, iar dreptul său recunoscut de lege este acela de a fi evaluată de o comisie din care să facă parte conducătorul parchetului în care funcţionează.

Experienţa profesională superioară a membrilor comisiei de evaluare de la parchetul ierarhic superior şi principiul subordonării ierarhice nu au relevanţă din perspectiva analizată, atât timp cât voinţa legiuitorului a fost ca în componenţa comisiei de evaluare să se regăsească şi conducătorul parchetului în care funcţionează persoana evaluată, acesta fiind în măsură să cunoască cel mai bine eficienţa şi calitatea activităţii acesteia.

În concluzie, pentru considerentele expuse, Înalta Curte constată că sunt neîntemeiate criticile recurentului subsumate motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. şi urmează să dispună, cu majoritate, în temeiul art. 496 din acest act normativ, respingerea recursului, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Cu majoritate:

Respinge recursul declarat de pârâtul Consiliul Superior al Magistraturii împotriva Sentinţei civile nr. 2141 din 3 iulie 2014 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 3 octombrie 2017.

Procesat de GGC - CL