Police officer's dismissal upheld; illegality plea against Ministry Order rejected on appeal

Asupra recursului de faţă:

Din analiza actelor şi lucrărilor dosarului, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei.

1. Obiectul excepţiei de nelegalitate şi soluţia primei instanţe

Prin încheierea din 18 aprilie 2013 a Tribunalului Galaţi, secţia contencios administrativ şi fiscal, pronunţată în Dosarul nr. x/2010, privind cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Inspectoratul de Poliţie al Judeţului Galaţi, având ca obiect anularea Dispoziţiei de destituire nr. S/632 din 31.12.2008 emisă de pârât, s-a dispus suspendarea judecăţii cauzei şi s-a trimis cauza Curţii de Apel Galaţi, secţia contencios administrativ şi fiscal spre soluţionarea excepţiei de nelegalitate a Ordinului MAI nr. 600/2005 invocată de reclamantul A.

În susţinerea excepţiei de nelegalitate, reclamantul A. a arătat că Ordinul MAI nr. 600/2005, în temeiul şi în executarea căruia a fost emisă Dispoziţia de destituire nr. S/632 din 31.12.20081, este nelegal pentru că nu există o concordanţă între acesta şi actele normative cu forţă juridică superioară, ţinând seama de principiul ierarhiei şi forţei juridice, consacrat de art. 1 alin. (5) din Constituţie şi de dispoziţiile art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative.

Reclamantul a arătat că, acest ordin a fost emis în temeiul dispoziţiilor art. 9 alin. (4) din O.U.G. nr. 63/2003, iar conform O.U.G. nr. 30/2007 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Internelor şi Reformei Administrative la data intrării în vigoare a acesteia O.U.G. nr. 63/2003 aprobată cu mod. prin Legea nr. 604/2003 se abrogă.

A mai arătat reclamantul că Ordinul MAI nr. 600/2005 nu a respectat normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative stabilite prin Legea nr. 24/2000 mod. şi completată prin Legea nr. 189/2004.

În acest sens reclamantul invocă dispoziţiile art. 10 şi art. 73 din Legea nr. 24/2000 şi arată că în cazul de faţă Ordinul MAI nr. 600/2005, nu a fost emis în baza prevederilor legale în vigoare şi nu a fost publicat în Monitorul Oficial al României.

Prin Ordinul MAI nr. 600/2005 s-au aprobat competenţele de gestiune a resurselor umane din cadrul MAI, motiv pentru care acest ordin se încadrează în categoria actelor administrative normative, iar art. 10 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 stabileşte cerinţa publicării în Monitorul Oficial a actelor administrative normative.

A mai susţinut reclamantul că Ordinul MAI nr. 600/2005 a fost emis cu încălcarea dispoziţiilor art. 7 din Legea nr. 360/2002, precum, şi ale art. 66 alin. (2), art. 69 alin. (1) lit. i) şi ale art. 15 alin. (1) lit. c) din aceeaşi lege.

Prin Sentinţa nr. 44 din 6 februarie 2014, Curtea de Apel Galaţi a respins excepţia de nelegalitate formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Administraţiei şi Internelor şi Inspectoratul de Poliţie al Judeţului Galaţi, ca nefondată.

A constatat curtea de apel că prin Ordinul Ministrului Administraţiei şi Internelor nr. 600 din 15.04.2005 2005 s-au aprobat competenţele de gestiune a resurselor umane ale ministrului administraţiei şi internelor, secretarilor de stat, secretarului general şi şefilor/comandanţilor unităţilor Ministerului Administraţiei şi Internelor.

Acest ordin a fost emis în temeiul prevederilor art. 47 şi 48 din Legea nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor şi ale art. 7 alin. (1) şi art. 9 alin. (1) şi 4 din O.U.G. nr. 63/2003 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Administraţiei şi Internelor, aprobată cu modificări prin Legea nr. 604/2002.

Într-adevăr, art. 10 din Legea nr. 24/2000 republicată (devenit art. 11 în urma celei de-a doua republicări) prevede că "În vederea intrării lor în vigoare, legile şi celelalte acte normative adoptate de Parlament, hotărârile şi ordonanţele Guvernului, deciziile primului-ministru, actele normative ale autorităţilor administrative autonome, precum şi ordinele, instrucţiunile şi alte acte normative emise de conducătorii organelor administraţiei publice centrale de specialitate se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I."

Curtea de Apel a reţinut însă, că la data emiterii ordinului în discuţie era în vigoare H.G. nr. 50/2005 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea şi prezentarea proiectelor de acte normative spre adoptare, publicată în Monitorul Oficial nr. 71 din 20 ianuarie 2005, iar art. 28 alin. (3) din anexa la acest act normativ (în numerotarea în vigoare la data emiterii ordinului, devenit art. 35 alin. (3) în urma republicării) prevedea că "Nu sunt supuse regimului de publicare în Monitorul Oficial al României, Partea I, dacă legea nu dispune altfel, ordinele, instrucţiunile şi alte acte cu caracter normativ care au ca obiect reglementări din sectorul de apărare, ordine publică şi siguranţă naţională."

Acest text de lege vizează excepţiile de la regula publicării în Monitorul Oficial al României partea I, iar Ordinul MAI nr. 600/2005 se încadrează în categoria actelor administrative cu caracter normativ exceptate de la regimul de publicare în Monitorul Oficial potrivit dispoziţiilor legale mai sus menţionate.

În acest sens Curtea mai reţine faptul că, deşi art. 28 alin. (3) din anexa la H.G. nr. 50/2005 cuprindea sintagma "dacă legea nu dispune altfel", această prevedere nu poate fi interpretată decât în sensul că legiuitorul a avut în vedere o lege specială care să dispună în alt sens decât cel prevăzut de art. 28 alin. (3) şi nu prevederile Legii nr. 24/2000, legea generală.

Cum o asemenea lege specială care să prevadă obligativitatea publicării în Monitorul Oficial a Ordinelor MAI care reglementează domeniul vizat prin Ordinul nr. 600/2005 nu există, Curtea de Apel reţine că în privinţa ordinului în discuţie sunt incidente prevederile art. 28 alin. (3) din anexa la H.G. nr. 50/2005.

În consecinţă, Curtea de apel a constatat că nu poate fi reţinută nelegalitatea Ordinului MAI nr. 600/2005 în raport de prevederile Legii nr. 24/2000 care reglementează obligativitatea publicării actelor administrative cu caracter normativ în Monitorul Oficial.

Art. 75 din Legea nr. 24/2000 republicată (devenit art. 77 în urma celei de-a doua republicări) prevede că "Ordinele cu caracter normativ, instrucţiunile şi alte asemenea acte ale conducătorilor ministerelor şi ai celorlalte organe ale administraţiei publice centrale de specialitate sau ale autorităţilor administrative autonome se emit numai pe baza şi în executarea legilor, a hotărârilor şi a ordonanţelor Guvernului. În formula introductivă a acestor acte normative vor fi cuprinse toate temeiurile juridice prevăzute la art. 40 alin. (4)."

Contrar susţinerilor reclamantului, Curtea de apel a reţinut că Ordinul MAI nr. 600/2005 a fost emis în temeiul unui act normativ în vigoare, respectiv în temeiul prevederilor art. 9 alin. (1) şi 4 din O.U.G. nr. 63/2003, act normativ care reglementa la acel moment organizarea şi funcţionarea Ministerului Administraţiei şi Internelor, potrivit cărora "În exercitarea atribuţiilor legale, ministrul administraţiei şi internelor emite ordine şi instrucţiuni, care pot avea caracter normativ sau individual."

Curtea a notat că este lipsit de relevanţă faptul că O.U.G. nr. 63/2003 a fost abrogată prin O.U.G. nr. 30/2007 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Internelor şi Reformei Administrative, întrucât, dincolo de faptul că noul act normativ prevede, de asemenea, abilitarea ministrului de a emite ordine şi instrucţiuni, adoptarea unui nou act normativ care reglementează organizarea şi funcţionarea organului administraţiei publice centrale emitent al ordinului în discuţie nu conduce la încetarea efectelor juridice ale ordinului emis anterior în mod legal şi nici nu implică, în lipsa unei prevederi legale exprese, obligativitatea emiterii unui nou ordin care să reglementeze acelaşi domeniu.

Curtea mai reţine că, potrivit prevederilor art. 69 alin. (1) din Legea nr. 360/2002, invocate de reclamant, "încetarea raporturilor de serviciu ale poliţistului se dispune în mod corespunzător de către persoanele care, potrivit art. 15 au competenţă de acordare a gradelor profesionale", respectiv "inspectorul general al Poliţiei Române şi şefii celorlalte structuri ale Ministerului Administraţiei şi Internelor, potrivit competenţelor stabilite prin ordin al ministrului administraţiei şi internelor, pentru agenţii de poliţie". [art. 15 lit. c)].

În speţă, Ordinul nr. 600/2005 emis de M.A.I. a fost dat tocmai în aplicarea normei legale invocate de reclamant, normă care conferă ministrului administraţiei şi internelor prerogativa de a stabili competenţa materială şi teritorială pentru şefii celorlalte structuri din cadrul M.A.I. de a dispune încetarea raporturilor de serviciu a agenţilor de poliţie.

Nici invocarea art. 22 alin. (7) din Legea nr. 133/2011 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 360/2002 nu este de natură a semnala nelegalitatea ordinului în discuţie, de vreme ce, în virtutea acestora, competenţele emiterii actelor administrative privind naşterea, modificarea, suspendarea şi încetarea raportului de serviciu al poliţistului se stabilesc prin ordin al ministrului administraţiei şi internelor în condiţiile legii, ceea ce s-a făcut prin ordinul precizat.

2. Cererea de recurs

Împotriva hotărârii pronunţate de Curtea de Apel Galaţi, secţia contencios administrativ şi fiscal, reclamantul A. a formulat recurs, întemeiat pe dispoziţiile art. 304 pct. 3, 8 şi 9 din C. proc. civ., precum şi pe dispoziţiile art. 3041 din acelaşi cod.

Criticile formulate sunt, în esenţă, următoarele:

- sentinţa a fost pronunţată de o instanţă necompetentă material, în raport de dispoziţiile art. 27 alin. (3) şi (4) din Legea nr. 2/2013, privind unele măsuri pentru degrevarea instanţelor, fiind obligatorie trimiterea dosarului pe cale administrativă la Tribunalul Galaţi, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca instanţă devenită competentă după materie;

- "instanţa a interpretat greşit actul juridic dedus judecăţii (...) deoarece excepţia de nelegalitate fusese invocată în dosarul de recurs de la Curtea de Apel Galaţi, de acest act depinzând soluţionarea litigiului pe fond";

- Sentinţa recurată este lipsită de temei legal, este dată cu încălcarea şi aplicarea greşită a legii.

Susţine recurentul-reclamant că ordinul este nelegal pentru că nu există o concordanţă între acesta şi actele normative cu forţă juridică superioară, în temeiul şi în executarea cărora a fost emis, ţinând seama de principiul ierarhiei şi forţei juridice a acestuia consacrat de art. 1 alin. (5) din Constituţie şi de art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând sentinţa atacată, în raport cu actele şi lucrările dosarului, cu motivele invocate de recurentă, precum şi cu dispoziţiile legale incidente în cauză, inclusiv cele ale art. 3041 Înalta Curte constată că recursul este nefondat, soluţia pronunţată de prima instanţă fiind legală şi temeinică.

1. Argumentele de fapt şi de drept relevante

Referitor la competenţa curţii de apel (art. 304 pct. 3 C. proc. civ.)

Curtea de Apel Galaţi, ca instanţă de contencios administrativ a fost învestită să se pronunţe asupra excepţiei de nelegalitate a Ordinelor MAI nr. 600/2005 şi nr. I/652/2011 prin încheierea Tribunalului Constanţa, secţia de contencios administrativ şi fiscal din data de 14 decembrie 2012.

Este real că la data soluţionării cauzei, 06 februarie 2014, intrase în vigoare Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanţelor judecătoreşti, precum şi pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ., însă acest act normativ nu este aplicabil.

Norma citată de recurent, cuprinsă în art. XXIII alin. (3) din această lege are, în realitate, următorul cuprins: "procesele în curs de judecată în primă instanţă în materia contenciosului administrativ şi fiscal aflate la data intrării în vigoare a prezentei legi pe rolul curţilor de apel şi care, potrivit prezentei legi, sunt de competenţa tribunalelor se trimit la tribunale".

Or, "potrivit prezentei legi": art. IV, care a modificat art. 109 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, dispune că litigiile "care au ca obiect raportul de serviciu al funcţionarului public sunt de competenţa secţiei de contencios administrativ şi fiscal a tribunalului, cu excepţia situaţiilor pentru care este stabilită expres prin lege competenţa altor instanţe".

Cum prin hotărârea atacată nu s-a soluţionat un litigiu care priveşte raportul de serviciu al funcţionarului public, ci o excepţie de nelegalitate care vizează acte administrative emise de un organ central, rezultă că acest motiv de recurs este nefondat, curtea de apel fiind competentă material în temeiul art. 4 alin. (1) raportat la art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ.

Prin urmare, motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct. 3 din C. proc. civ. este nefondat.

În ceea ce priveşte motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că recurentul s-a limitat la a reda conţinutul textului legal menţionat, fără însă a aduce vreo critică concretă în susţinerea acestuia, care să poată fi analizată de către instanţa de control judiciar.

Analizând motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct. 9 coroborat cu dispoziţiile art. 3041 din C. proc. civ., Înalta Curte constată următoarele:

Critica vizând nepublicarea în Monitorul Oficial al României

Prima instanţă a stabilit corect că Ordinul MAI nr. 600/2005 pentru aprobarea competenţelor de gestiune a resurselor umane ale ministrului administraţiei şi internelor, secretarilor de stat, secretarului general şi şefilor/comandanţilor unităţilor MAI deşi este un act administrativ cu caracter normativ nu a fost publicat în Monitorul Oficial întrucât la momentul adoptării sale erau în vigoare prevederile art. 35 alin. (3) din Regulamentul privind procedurile la nivelul Guvernului pentru elaborarea, avizarea şi prezentarea proiectelor de acte normative spre adoptare aprobat prin H.G. nr. 50/2005 care stabileau imperativ că "nu sunt supuse regimului de publicare în Monitorul Oficial al României, Partea I (...) ordinele (...) cu caracter normativ care au ca obiect reglementări din sectorul de apărare, ordine publică şi siguranţă naţională".

Raţiunea nepublicării Ordinul MAI nr. 600/2005 este astfel legată şi de domeniul său de reglementare limitat, acesta fiind aplicabil doar unei categorii profesionale delimitate, şi anume personalului M.A.I., situaţie în care nu se impunea să fie adus la cunoştinţa tuturor cetăţenilor prin publicare în Monitorul Oficial al României.

Legalitatea prevederilor art. 35 alin. (3) din Regulament nu poate fi pusă la îndoială şi a fost stabilită în repetate rânduri de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, care a constatat că acestea nu încalcă în nici un fel prevederile art. 10 şi 11 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, cu modificările şi completările ulterioare.

Astfel, jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia contencios administrativ şi fiscal, reliefată de exemplu prin Deciziile nr. 3626/2007, nr. 4430/2009, nr. 1565/2011, nr. 33/2014, este constantă în sensul afirmării legalităţii Ordinului MAI nr. 600/2005 sub acest aspect.

De asemenea, Înalta Curte constată că abrogarea O.U.G. nr. 63/2003 privind organizarea şi funcţionarea MAI nu poate fi apreciată ca o cauză de abrogare implicită a OMAI nr. 600/2005, în condiţiile în care trimiterea la art. 7 şi 9 din acest act normativ se referă la abilitatea ministrului de a emite ordine, inclusiv sub aspectul competenţelor de gestiune a resurselor umane, abilitate menţinută şi confirmată de actele normative ulterioare.

În acest sens trebuie interpretate şi dispoziţiile art. I pct. 2 din Legea nr. 133/2011 pentru modificarea Legii nr. 360/2002 privind Statutul poliţistului care modifică art. 22 alin. (7) stabilind după cum urmează:

"Competenţele emiterii actelor administrative privind naşterea, modificarea, suspendarea şi încetarea raportului de serviciu al poliţistului se stabilesc, prin ordin al ministrului administraţiei şi internelor, în condiţiile legii."

Prin urmare, modificarea menţionată nu face decât să confirme şi să expliciteze competenţa ministrului de reglementare în domeniul gestiunii resurselor umane, iar faptul că în aplicarea acestor dispoziţii nu a fost emis un ordin nou, care să înlocuiască OMAI nr. 600/2005, nu poate fi interpretat în sensul existenţei unui vid legislativ în această materie.

Cu privire la încălcarea competenţelor legale ale persoanelor care pot dispune încetarea raporturilor de serviciu ale poliţiştilor, Înalta Curte reţine că, potrivit art. 69 alin. (1) din Legea nr. 360/2002, "încetarea raporturilor de serviciu ale poliţistului se dispune în mod corespunzător de către persoanele care, potrivit art. 15, au competenţa de acordare a gradelor profesionale", iar art. 15 stabileşte că acordarea gradelor profesionale se face prin avansare de către inspectorul general al Poliţiei Române şi şefii celorlalte structuri ale Ministerului Administraţiei şi Internelor, potrivit competenţelor stabilite prin ordin al ministrului administraţiei şi internelor, pentru agenţii de poliţie.

Prin urmare, însăşi dispoziţia legală menţionată recunoaşte abilitarea ministrului administraţiei şi internelor de a reglementa prin ordin competenţele în ceea ce priveşte acordarea gradelor profesionale pentru agenţii de poliţie.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 312 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte, constatând că nu există motive de reformare a sentinţei, potrivit art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 şi art. 304 sau art. 3041 din C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de A. împotriva Sentinţei nr. 44 din 06 februarie 2014 a Curţii de Apel Galaţi, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 6 mai 2015.

Procesat de GGC - GV