Removal of Vice-President of National Anti-Doping Agency upheld as lawful exercise of Prime Minister's prerogative; annulment claim and damages dismissed

Asupra recursului de faţă:

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată sub nr. x/44/2012 pe rolul Curţii de Apel Galaţi, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Primul-Ministru al României, Guvernul României şi Agenţia Naţională Anti-Doping, anularea Deciziei Primului-ministru al României nr. 336/05.06.2012 prin care a fost eliberat din funcţia de vicepreşedinte al Agenţiei, obligarea autorităţii la plata unei despăgubiri egale cu salariile şi îndemnizaţiile cuvenite, majorate cu rata inflaţiei şi obligarea autorităţii la plata sumei de 8400 RON, reprezentând contravaloare chirie.

În motivare, a arătat că prin Decizia Primului Ministru nr. 71/7.04.2008, reclamantul a fost numit în funcţia de vicepreşedinte, cu rang de subsecretar de stat, al Agenţiei Naţionale Anti-Doping.

Decizia de numire a fost dată şi publicată în Monitorul Oficial nr. 275/08.04.2008 în baza art. 15 lit. a) şi art. 19 din Legea nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor şi ale art. 11 alin. (1) din Legea 227/2006 privind prevenirea şi combaterea dopajului în sport.

Potrivit art. 11 alin. (1) din Legea nr. 227/2006, vicepreşedintele este numit pe o perioadă de 5 ani, în condiţiile legii, prin decizie a primului ministru pe baza îndeplinirii cerinţelor de competenţe profesionale şi manageriale, precum şi a criteriului de independenţă politică şi de independenţă faţă de structurile sportive.

În urma verificării cerinţelor de competenţă profesională şi managerială reclamantul a fost numit în funcţia de vicepreşedinte al Agenţiei Naţionale Anti-Doping pentru un mandat de 5 ani, respectiv pentru perioada 8.04.2008 - 7.04.2013. Menţionează că pe întreaga perioadă nu a încălcat nici o prevedere legală ale Legii nr. 227/2006, nu a fost cercetat/condamnat definitiv pe latură penală şi nu a avut discontinuităţi în activitatea depusă.

Cu toate acestea, prin Decizia Primului Ministru nr. 336/5.06.2012 publicată în M.O. din data de 6.06.2012, reclamantul a fost eliberat din funcţia de vicepreşedinte al Agenţiei Naţionale Anti-Doping, înainte de ajungerea la termen a mandatului de 5 ani.

Solicită a se observa că decizia atacată precum şi răspunsul Guvernului României la plângerea prealabilă nu fac referire la nicio abatere disciplinară sau incompetenţă profesională sau managerială. Măsura revocării mandatului a fost una arbitrară, fără să se poată determina raţiunile concrete care au stat la baza eliberării din funcţie înainte de încetarea legală a mandatului. Arbitrariul actului administrativ atacat este evident, fiind necesară anularea Deciziei nr. 336/2012.

În ceea ce priveşte parte din daunele materiale suferite ca urmare a revocării intempestive din funcţia de vicepreşedinte, potrivit cu care a închiriat o locuinţă în Bucureşti, până la data de 31.12.2012. Potrivit contractului de închiriere anexat, reclamantul s-a obligat, fără posibilitatea rezilierii contractului să închirieze o locuinţă până la data de 31.12.2012, pentru o chirie lunară de 1.200 RON. Aşadar, solicită obligarea autorităţii şi la plata sumei de 8.400 RON reprezentând c/valoare chirie pentru perioada iunie- decembrie 2012.

Pârâta Agenţia Naţională Anti-Doping a formulat întâmpinare, prin care a invocat excepţia lipsei calităţii sale procesuale pasive.

În motivare, a arătat că eliberarea din funcţie a fost dispusă de Primul-ministru conform art. 11 Legea nr. 227/2006, Agenţia neavând nicio competenţă în acest sens.

Prin încheierea din 07.03.2013, Curtea de Apel a dispus scoaterea cauzei de pe rol şi trimiterea la Tribunalul Vrancea, în temeiul Legii nr. 2/2013.

Prin încheierea din 26.06.2013, Tribunalul Vrancea, pe rolul căruia cauza a purtat nr. x/91/2013, a constatat necompetenţa sa şi a sesizat Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie cu soluţionarea conflictului de competenţă.

Prin Decizia nr. 7194/08.11.2013, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a stabilit competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Galaţi, apreciind că reclamantul nu este funcţionar public şi că actul contestat a fost emis de o autoritate publică centrală.

Pe rolul Curţii de Apel Galaţi, dosarul a păstrat nr. x/2013

Pârâtul Guvernul României a formulat întâmpinare, prin care a invocat excepţia lipsei calităţii sale procesuale pasive.

Hotărârea instanţei de fond

Prin Sentinţa nr. 153 din 2 iulie 2014, Curtea de Apel Galaţi, secţia contencios administrativ şi fiscal a respins excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtei Agenţia Naţională Anti-Doping, invocată de aceasta ca nefondată.

A admis excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului Guvernul României, invocată de acesta.

A respins cererea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, ca fiind introdusă împotriva unei persoane lipsite de calitate procesuală pasivă.

A respins cererea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâţii Primul Ministru al României şi Agenţia Naţională Anti-Doping, ca nefondată.

Pentru a pronunţa această soluţie, instanţa de fond a reţinut, în esenţă, următoarele:

Prin Decizia Primului-ministru al României nr. 336/05.06.2012, publicată în Monitorul oficial nr. 378/06.06.2012, s-a dispus eliberarea reclamantului din funcţia de vicepreşedinte, cu rang de subsecretar de stat, al pârâtei Agenţia Naţională Anti-Doping, începând cu data intrării în vigoare a deciziei.

Reclamantul fusese numit în această funcţie prin Decizia Primului-ministru nr. 71/07.04.2008, pe un mandat de 5 ani, conform art. 11 alin. (1) Legea nr. 227/2006 privind prevenirea şi combaterea dopajului în sport.

Reclamantul a formulat plângere prealabilă înregistrată sub nr. x/21.06.2012 împotriva Deciziei nr. 336/05.06.2012, care a fost respinsă prin adresa nr. x/5041/CA/10.07.2012.

De asemenea, reclamantul a încheiat contractul de închiriere înregistrat sub nr. x/20.12.2011 pentru asigurarea locuinţei în mun. Bucureşti, pe o perioadă de 12 luni (01.12.2011 - 31.12.2012), în schimbul unei chirii lunare de 1200 RON.

Cum un contract de închiriere încheiat cu termen nu poate fi denunţat unilateral înainte de termen, decât dacă există clauză expresă în acest sens, reclamantul a solicitat şi plata unei despăgubiri în sumă de 8400 RON, reprezentând chiria aferentă perioadei ulterioare eliberării din funcţie, pe care a datorat-o către proprietar.

În ce priveşte excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtei Agenţia Naţională Anti-Doping, instanţa de fond a apreciat-o ca fiind nefondată, deoarece reclamantul a formulat un capăt de cerere privind acordarea de despăgubiri, iar pârâta este titulara obligaţiei corelative dreptului afirmat de reclamant.

În ce priveşte excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului Guvernul României, instanţa de fond a apreciat-o ca fiind întemeiată, deoarece actul contestat a fost emis de Primul-ministru, nu de Guvern, astfel că acest pârât nu are calitatea de emitent al actului administrativ atacat.

Potrivit art. 11 alin. (1) Legea nr. 227/2006 privind prevenirea şi combaterea dopajului în sport, preşedintele Agenţiei Naţionale Anti-Doping are rang de secretar de stat şi este ajutat în activitatea sa de un vicepreşedinte, cu rang de subsecretar de stat, numit pe o perioadă de 5 ani, în condiţiile legii, prin decizie a prim-ministrului, pe baza îndeplinirii cerinţelor de competenţe profesionale şi manageriale, precum şi a criteriului de independenţă politică şi de independenţă faţă de structurile sportive.

În jurisprudenţa instanţei supreme şi a instanţelor inferioare, s-a considerat că funcţia de secretar de stat şi de subsecretar de stat reprezintă funcţii de demnitate publică, ocupanţii lor intrând în categoria demnitarilor publici.

Categoria demnitarilor publici a fost tratată distinct de cea a funcţionarilor publici şi de cea a personalului angajat în baza unui contract individual de muncă, considerându-se că, în această materie, nu se aplică prin asemănare normele care guvernează raporturile de serviciu sau de muncă ale funcţionarilor publici, respectiv ale personalului contractual.

Pentru a se ajunge la această concluzie, s-au avut în vedere dispoziţiile art. 6 lit. e) Legea nr. 188/1999 republicată, potrivit cărora dispoziţiile actului nu sunt aplicabile persoanelor numite sau alese în funcţii de demnitate publică.

Art. 3 Legea nr. 154/1998, în prezent abrogată, a definit funcţia de demnitate publică ca fiind funcţie publică care se ocupă prin mandat obţinut direct, prin alegeri organizate, sau indirect, prin numire, potrivit legii.

În Anexa 2/2 a acestei Legi, funcţia de subsecretar de stat este enumerată printre funcţiile de demnitate publică numite, pentru care se stabileşte un coeficient de salarizare.

În prezentul litigiu, chiar Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a statuat că reclamantul nu are calitatea de funcţionar public, acesta fiind motivul pentru care, prin regulatorul de competenţă - Decizia nr. 7194/08.11.2013, instanţa supremă a stabilit competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Galaţi (nefiind, deci, aplicabile disp. art. IV Legea nr. 2/2013).

Neavând calitatea de funcţionar public, reclamantului nu îi sunt aplicabile garanţiile privind încetarea raportului de serviciu al funcţionarului public, prevăzute de disp. Legii nr. 188/1999 republicată, ce privesc cazurile de încetare (art. 98), competenţa de a dispune încetarea raportului de serviciu (art. 99), termenul de preaviz şi elementele actului prin care se dispune măsura (art. 99), procedura în cazul reorganizării activităţii (art. 99, 100) ş.a.

De asemenea, situaţia reclamantului nu este guvernată nici de dispoziţiile art. 252 C. muncii privind condiţiile emiterii deciziei de concediere (inclusiv în ce priveşte motivarea deciziei) şi termenul de preaviz acordat (art. 75).

În acest context, a reţinut instanţa de fond că demnitarul public face parte din echipa managerială a Primului-ministru, urmărind îndeplinirea obiectivelor asumate de Primul-ministru, inclusiv prin programul de guvernare.

Fiind vorba de un mandat dat de Primul-ministru pentru realizarea obiectivelor de guvernare, în lipsa altor dispoziţii exprese ale legii, se aplică normele din materia contractului de mandat încheiat cu titlu oneros. Potrivit art. 2031 alin. (1) C. civ. din 2009, mandantul poate oricând revoca mandatul, expres sau tacit, indiferent de forma în care contractul de mandat a fost încheiat şi chiar dacă a fost declarat irevocabil. Dispoziţii similare au existat şi în sistemul C. civ. de la 1864.

S-a reţinut că prerogativa Primului-ministru de a revoca mandatul este absolută, în sensul că nu trebuie justificată, nefiind necesară, în acest sens, motivarea actului administrativ (decizie) prin care s-a dispus măsura eliberării din funcţie. Procedeul apare, astfel, ca o excepţie de la regula motivării actului administrativ, justificată de caracterul absolut al prerogativei Primului-ministru în legătură cu numirea demnitarilor publici.

Numirea reclamantului în funcţie pe criterii de independenţă politică nu aduce atingere dreptului absolut al Primului-ministru de a îl revoca din funcţia deţinută.

Caracterul acestei prerogative determină ca revocarea mandatului să nu fie susceptibilă de exercitare abuzivă, ceea ce înseamnă că reclamantul nu are dreptul la despăgubiri pentru prejudiciul produs prin revocarea sa din funcţie. Se poate considera faptul că, prin acceptarea numirii, reclamantul şi-a asumat riscul de a fi revocat, chiar înainte de expirarea mandatului şi trebuie să îşi asume consecinţele acestei revocări.

Aşadar, reclamantul nu are dreptul la despăgubirile reprezentând chiria pe care a plătit-o în intervalul iunie - decembrie 2012.

A mai constatat prima instanţă că Decizia de eliberare din funcţie a reclamantului a fost emisă de Primul-ministru în temeiul art. 19 Legea nr. 90/2001, acesta având competenţe pentru eliberarea din funcţie a secretarilor şi subsecretarilor de stat, conform art. 15 din actul normativ.

Instanţa apreciază că decizia emisă este legală şi temeinică, nefiind lovită de niciun motiv de nulitate.

Cererea de recurs

Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs reclamantul A., criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie, din perspectiva motivului prevăzut de art. 304 punctul 9 din C. proc. civ., precum şi a dispoziţiilor art. 3041 din acelaşi cod.

În susţinerea cererii de recurs, recurentul-reclamant formulează următoarele critici:

- În mod greşit instanţa de fond a admis excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Guvernului României, ignorând faptul că Primul ministru are calitatea de conducător al Guvernului. Aşadar, funcţia de Prim-ministru nu este o funcţie de sine-stătătoare, ci reprezintă modalitatea prin care legea a înţeles să facă posibilă exercitarea unor atribuţii şi competenţe legale a autorităţii administrative, respectiv a Guvernului. Se mai susţine de către recurent că răspunsul la plângerea prealabilă formulată împotriva deciziei de eliberare din funcţie poartă antetul Guvernului României - prin structura sa operativă - Secretariatul General al Guvernului.

- Pe fondul cauzei, recurentul-reclamant susţine că instanţa de fond a oscilat în a argumenta netemeinicia cererii de chemare în judecată făcând referire ori la o lege abrogată, ori la efectele unui mandat civil ori la lipsa unei hotărâri judecătoreşti în domeniu.

Afirmă recurentul că a deţinut o funcţie de demnitate publică, raporturile de muncă neputând fi circumscrise nici sferei legislaţiei privind funcţionarii publici şi nici codului muncii, astfel încât, instanţa, în mod nelegal, a făcut aplicarea dispoziţiilor C. civ. în materie de mandat. Mai susţine că instanţa de fond a adăugat la Legea nr. 227/2006, în sensul că deşi aceasta stabileşte un mandat de 5 ani, Primul - ministru ar avea dreptul să elibereze din funcţie oricând în timpul mandatului.

În opinia recurentului, această interpretare conduce la o politizare a funcţiei, situaţie ce încalcă flagrant atât legea naţională cât şi prevederile Codului Mondial Antidoping, motivarea instanţei de fond fiind în contradicţie cu dispoziţiile art. 11 din Legea nr. 227/2006 privind prevenirea şi combaterea dopajului în sport.

În concluzie arată recurentul că măsura revocării mandatului a fost una arbitrară, emisă cu exces de putere, fără a se putea determina raţiunile concrete care au stat la baza acestei decizii.

În ceea ce priveşte despăgubirile materiale solicitate, învederează că acestea au fost dovedite cu actele depuse la dosar privind închirierea locuinţei.

Hotărârea Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând recursul declarat în cauză prin prisma criticilor formulate, a actelor şi lucrărilor dosarului, precum şi a dispoziţiilor legale incidente cauzei, Înalta Curte constată că acesta este nefondat pentru argumentele expuse în continuare.

Prima critică vizează soluţia de admitere a excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a Guvernului României, pe care recurentul-reclamant a consideră nelegală.

Analizând această critică, Înalta Curte constată că, în raport de obiectul acţiunii deduse judecăţii, instanţa de fond a stabilit în mod corect cadrul procesual.

Astfel, calitatea procesuală pasivă presupune existenţa unei identităţi între persoana pârâtului şi cel obligat în raportul juridic dedus judecăţii.

Prin urmare, dreptul pretins de reclamant trebuie să poată fi recunoscut sau realizat, în contradictoriu cu persoana obligată la o anumită conduită, în raport de dreptul reclamantului.

Capătul principal al cererii de chemare în judecată îl reprezintă anularea Deciziei nr. 336/2012 emisă de Primul-ministru al României, în temeiul dispoziţiilor art. 19 din Legea nr. 90/2001, în îndeplinirea atribuţiilor ce îi revin potrivit aceleiaşi legi.

Potrivit art. 2 alin. (1) din O.U.G. nr. 25/2007 s-a înfiinţat Autoritatea Naţională Anti-Doping, care este condusă de un preşedinte cu rang de secretar de stat, ajutat de unul sau mai mulţi vicepreşedinţi, cu rang de subsecretar de stat, numiţi prin deciziei a primului-ministru.

Aşadar, legea a conferit exclusiv primului-ministru competenţa şi prerogativa de a numi conducerea Autorităţii Naţionale Anti-Doping, fără aportul organului colegial - Guvernul României. Situaţia, potrivit căreia, primul ministru este conducătorul Guvernului, nu are nicio relevanţă în planul atribuţiilor pe care primul ministru le are stabilite prin legi speciale, cum este şi cazul în speţa de faţă, în dreptul administrativ luându-se în considerare capacitatea administrativă proprie pe care o are o instituţie publică de a emite acte administrative.

De altfel, art. 102 şi art. 108 din Constituţia României, stabilesc faptul că Guvernul în îndeplinirea obligaţiilor sale adoptă hotărâri şi ordonanţe. Or, este evident că Decizia primului - ministru de numire sau revocare din funcţia de demnitate publică nu intră în sfera actelor emise de Guvernul României pentru care să poată fi atrasă răspunderea administrativă a acestei autorităţi publice.

În concluzie, în mod temeinic şi legal, instanţa de fond a constatat că pârâtul Guvernul României nu are calitate procesuală pasivă în cauză, acţiunea formulată în contradictoriu cu acesta fiind corect respinsă ca atare.

În ceea ce priveşte critica adusă soluţiei pronunţate de prima instanţă asupra fondului cauzei, Înalta Curte reţine că şi aceasta este neîntemeiată pentru următoarele considerente:

În controlul exercitat asupra actelor administrative deduse judecăţii instanţa de contencios administrativ are de verificat conformitatea acestora cu legea şi respectarea în conduita autorităţii emitente a justului echilibru între dreptul subiectiv şi/sau interesul legitim privat pretins vătămat şi interesul public pe care autorităţile publice sunt chemate să-l ocrotească.

Numai în măsura în care probele cauzei conduc către concluzia ruperii acestui echilibru, printr-o exercitare abuzivă, excesivă a dreptului de apreciere a autorităţii publice se poate vorbi despre un exces de putere în sensul art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004 sau despre o deturnare a scopului legii în sensul de "fraudă de lege".

Reclamantul-recurent prin acţiunea dedusă judecăţii invocă nelegalitatea actului de revocare pe motiv că nu sunt evidenţiate împrejurările care să justifice această măsură.

Verificarea vizează aşadar, temeiurile şi efectele deciziei administrative prin prisma unui echilibru rezonabil între interesul public şi cel privat.

Tocmai de aceea amploarea şi detalierea motivării unui act administrativ se analizează în raport de natura acesteia şi cu circumstanţele cauzei.

Din această perspectivă sentinţa recurată este la adăpost de orice critică deoarece prima instanţă a analizat temeiurile şi efectele măsurii precum şi vătămarea invocată de reclamant prin prisma faptului că acesta a fost numit în funcţia de vicepreşedinte cu rang de subsecretar de stat în baza Deciziei nr. 71 din 07.04.2008, iar prin Decizia nr. 336 din 05 iunie 2012 a fost eliberat din funcţie, decizie emisă de către Primul ministru al Guvernului României, în conformitate cu dispoziţiile art. 19 din Legea nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi al ministerelor, cu modificările şi completările ulterioare, dispoziţii potrivit cărora - "Primul-ministru numeşte şi eliberează din funcţie:

a) conducătorii organelor de specialitate din subordinea Guvernului, cu excepţia persoanelor care au calitatea de membru al Guvernului, conform art. 3 alin. (1);

b) secretarul general şi secretarii generali adjuncţi ai Guvernului, în cazul utilizării acestor funcţii;

c) secretarii de stat şi consilierii de stat din cadrul aparatului de lucru al Guvernului;

d) secretarii de stat şi subsecretarii de stat;

e) alte persoane care îndeplinesc funcţii publice, în cazurile prevăzute de lege."

Rezultă din acest text legal că numirea şi eliberarea din funcţia de secretar sau subsecretar de stat reprezintă o prerogativă absolută acordată de lege primului ministru în vederea organizării şi funcţionării în bune condiţii a ministerelor şi a celorlalte autorităţii ale administraţiei publice.

Funcţia de subsecretar de stat nu face parte din categoria funcţiilor prevăzute de Legea nr. 188/1999 privind statutul funcţionarilor publici, reclamantul nu a ocupat această funcţie prin concurs în care să i se verificat cunoştinţele şi prerogativele profesionale. A fost numit în baza prerogativelor primului ministru şi în consideraţia unor calităţi personale, pe baza încrederii acordate de primul ministru la data respectivă şi de aceea, nici eliberarea din funcţie nu poate fi supusă unui regim juridic identic cu numirea în funcţie pe bază de concurs.

Conform principiului simetriei în drept organul care numeşte o persoană într-o funcţie are dreptul de a o elibera din acea funcţie pe aceleaşi considerente avute în vedere la numire.

Împrejurarea că prin art. 11 din Legea nr. 227/2006 se reglementează durata mandatului preşedintelui respectiv vicepreşedintelui Autorităţii Naţionale Anti-Doping la 5 ani, fără a se stabili, în mod expres, condiţiile de eliberare din această funcţie înainte de expirarea mandatului, nu înseamnă că i se poate restrânge primului- ministru posibilitatea de a lua măsuri pentru eficientizarea activităţii instituţiei chiar şi prin eliberarea din funcţie a preşedintelui sau a vicepreşedintelui, decizia de eliberare fiind una de oportunitate, iar în acest caz anularea actului poate interveni numai în situaţia în care dreptul de apreciere a fost exercitat cu exces de putere ceea ce în speţă nu s-a demonstrat.

Având în vedere cele expuse mai sus rezultă că Decizia primului-ministru nr. 336 din 5 iunie 2012 a fost emisă cu respectarea prevederilor legale în vigoare astfel încât hotărârea primei instanţe de respingere a acţiunii în anularea actului administrativ este temeinică şi legală, recursul urmând a fi respins în condiţiile prevăzute art. 312 alin. (1) C. proc. civ., raportat la art. 316 din acelaşi cod.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de A. împotriva Sentinţei nr. 153 din 02 iulie 2014 a Curţii de Apel Galaţi, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 6 mai 2015.

Procesat de GGC - GV