Invalidation of administrative acts reallocating hospital beds to elderly care: loan destination restrictions, discretionary power, and non-arbitrary selection criteria

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Obiectul acţiunii şi procedura desfăşurată în primul ciclu procesual

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Ploieşti, secţia a II - a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, reclamanta Camera Medicilor Prahova, în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României, Ministerul Sănătăţii, Ministerul Administraţiei şi Internelor, Ministerul Finanţelor Publice, Direcţia de Sănătate Publică Prahova, a solicitat să se constate nelegalitatea art. 3, 4, 7 din H.G. nr. 212/11.03.2011, art. 2 şi Anexa II pct. 49 din H.G. nr. 345/31.03.2011, art. 1 şi Anexa II pct. 31 din Ordinul nr. 208/18.03.2011, urmând a se proceda la anularea acestora şi a tuturor actelor subsecvente.

În motivarea acţiunii, reclamanta a susţinut, în esenţă, că măsurile luate de Guvernul României, în colaborare cu Ministerul Sănătăţii, Ministerul Muncii, Ministerul Finanţelor Publice, Ministerul Administraţiei şi Internelor şi Direcţia de Sănătate Publică Prahova, prin dispoziţiile criticate, în sensul desfiinţării Centrului de Sănătate de la Bălţeşti pentru a fi transformat în cămin de bătrâni, urmând a fi preluat personalul şi patrimoniul, sunt ilegale şi neconstituţionale.

Prin Sentinţa nr. 236 din 21 iunie 2012, Curtea de Apel Ploieşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, a respins excepţia inadmisibilităţii acţiunii, invocată de pârâtul Ministerul Sănătăţii; a respins acţiunea precizată şi cererea de intervenţie forţată a Primarului Comunei Bălţeşti şi a Consiliului Local Bălţeşti, formulate de reclamanta Camera Medicilor Prahova, ca neîntemeiate.

Împotriva Sentinţei nr. 236 din 21 iunie 2012 a declarat recurs reclamanta Camera Medicilor Prahova, solicitând modificarea acesteia în sensul admiterii cererii sale şi anulării actelor administrative contestate.

Prin Decizia nr. 6815/22 octombrie 2013, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal, a admis recursul declarat de Camera Medicilor Prahova împotriva Sentinţei civile nr. 236 din data de 21 iunie 2012 a Curţii de Apel Ploieşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, a casat sentinţa recurată şi a trimis cauza spre rejudecare la prima instanţă.

Pentru a pronunţa această decizie, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a constatat că Centrul de sănătate Bălţeşti a făcut obiectul reabilitării din fonduri nerambursabile europene sub condiţia funcţionării continue, conform O.G. nr. 64/1997 privind ratificarea Acordului de împrumut dintre România şi Fondul de Dezvoltare Socială al Consiliului Europei semnat la Paris în 27.06.1997 privind împrumutul în sumă de 219.765 USD, acord pentru finanţarea parţială a Proiectului 1223(1996) referitor la reabilitarea Spitalului rural Bălţeşti, judeţul Prahova.

Or, în situaţia în care Centrul de Sănătate Bălţeşti a fost inclus în categoria unităţilor sanitare cu paturi, care nu pot încheia contracte cu casele de asigurări de sănătate, se impunea lămurirea de către instanţa de fond a împrejurării dacă în cauză mai este respectată condiţia privind funcţionarea continuă a unităţii sanitare.

În raport ce acest aspect, Înalta Curte a apreciat că hotărârea fondului cuprinde o motivare contradictorie, pe de o parte recunoscând existenţa împrumutului acordat Statului român în vederea reabilitării Centrului de Sănătate Bălţeşti, sub condiţia funcţionării continue a unităţii sanitare, iar pe de altă parte, apreciind că prin actele contestate nu a fost desfiinţată respectiva unitate. Totodată s-a indicat instanţei de trimitere să cerceteze fondul cauzei sub aspectul oportunităţii desfiinţării unităţii sanitare în contextul analizat.

2. Al doilea ciclu procesual. Hotărârea pronunţată

Cauza a fost reînregistrată pe rolul Curţii de Apel Ploieşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, la data de 29 ianuarie 2014, sub nr. x/42/2011*.

Pârâta Direcţia de Sănătate Publică Prahova a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea acţiunii ca neîntemeiată. A învederat că prin HCL nr. 45/2012 Consiliul Local Bălţeşti a hotărât desfiinţarea Centrului de Sănătate Bălţeşti şi înfiinţarea Centrului de Sănătate Multifuncţional Bălţeşti în structura Spitalului de Urgenţă Ploieşti. Ulterior prin HCL nr. 14/12.02.2014 s-a revocat HCL nr. 45/2012 şi s-a aprobat desfiinţarea Centrului de Sănătate Bălţeşti.

Prin Sentinţa nr. 192 din 08 octombrie 2014, Curtea de Apel Ploieşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a respins, ca neîntemeiată, acţiunea formulată şi precizată de reclamanta Camera Medicilor Prahova, în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României, Ministerul Sănătăţii şi Direcţia de Sănătate Publică Prahova.

Pentru a pronunţa această hotărâre, instanţa de fond a reţinut că prin O.G. nr. 64/1997 s-a ratificat Acordul de împrumut între România şi Fondul de Dezvoltare Socială al Consiliului Europei pentru reabilitarea Spitalului comunal Bălţeşti, judeţul Prahova, în valoare de 219.765 USD, semnat la Paris în 27.06.1997.

Potrivit art. 2 din Acordul de împrumut, Fondul acordă Împrumutatului, care acceptă un împrumut pentru finanţarea parţială a Proiectului 1223 (1996), referitor la reabilitarea Spitalului rural Bălţeşti din judeţul Prahova (…). Acest împrumut este acordat de către fond în baza angajamentelor Împrumutatului că îl va utiliza pentru a finanţa numai proiectul descris în Anexa nr. 1 şi că va realiza acest proiect conform condiţiilor detaliate în anexă.

Orice schimbare a destinaţiei împrumutului, care nu a primit aprobarea fondului, poate conduce la suspendarea, anularea sau plata anticipată a împrumutului.

Conform Anexei 1 menţionată, lucrările planificate au vizat reabilitarea Spitalului rural Bălţeşti, care a fost greu avariat de furtuna din iunie 1996.

În baza acordului de împrumut s-a încheiat acordul de subîmprumut în valoare de 219.765 USD dintre Ministerul Finanţelor şi Ministerul Sănătăţii referitor la Proiectul privind reabilitarea Spitalului Comunal Bălţeşti.

Anterior, respectiv la data de 06.09.1996, între Consiliul local Bălţeşti, în calitate de investitor şi S.C. A. S.A., în calitate antreprenor s-a încheiat contractul înregistrat sub nr. 1.369 având ca obiect executarea lucrărilor de construcţii montaj pentru realizarea obiectivului "Reparaţii curente Spital Bălţeşti", cu termen de finalizare la 31.12.1996, pentru suma de 155.320.163 RON.

Instanţa de fond a constatat că dispoziţiile art. 2 din Acordul de împrumut din 27.06.1997 între România şi Fondul de Dezvoltare Socială al Consiliului Europei stabilesc o obligaţie în sarcina împrumutatului de a utiliza împrumutul pentru a finanţa numai proiectul descris în Anexa nr. 1, proiectul constând în reabilitarea Spitalului rural Bălţeşti, judeţul Prahova, dar şi sancţiunea suspendării, anulării sau plăţii anticipate a împrumutului în cazul schimbării a destinaţiei împrumutului.

Or, la dosarul cauzei nu există nicio probă din care să rezulte că împrumutul nu a fost utilizat pentru reabilitarea Spitalului rural Bălţeşti.

De altfel, o atare susţinere nici nu a fost formulată ca argument în susţinerea cererii de chemare în judecată. Aceasta întrucât dispoziţiile anterior menţionate vizează în mod clar faptul că respectiva obligaţie priveşte utilizarea împrumutului sub condiţia de a nu se schimba destinaţia acestuia, în sensul de a nu fi utilizat în alte scopuri, pentru alte investiţii, alte obiecte, alte proiecte şi nicidecum de a nu se schimba niciodată modul de utilizare a obiectivului (spitalului) în cauză.

Nici nu poate constitui acesta sensul obligaţiei stabilite prin acord întrucât Fondul de Dezvoltare Socială al Consiliului Europei nu a reprezentat decât un instrument prin intermediul căruia s-au finanţat anumite proiecte, în anumite condiţii determinate şi nicidecum un instrument de condiţionare a modalităţii de utilizare şi destinaţie, pe termen nedefinit a anumitor bunuri (mobile sau imobile) aparţinând statului român.

Aşa fiind, analizând dispoziţiile art. 2 din Acordul de împrumut din 27.06.1997, instanţa de fond a constatat că împrumutul a fost utilizat în scopul destinaţiei sale - de reabilitare a Spitalului rural Bălţeşti, acest acord neinserând în cuprinsul său nicio condiţie (pe termen nedefinit) de nemodificare a destinaţiei bunului, cum în mod eronat susţine reclamanta, care face o confuzie între "destinaţia împrumutului" şi "destinaţia bunului".

De altfel, H.G. nr. 212/2011 pentru aprobarea Programului de interes naţional "Dezvoltarea reţelei naţionale de cămine pentru persoanele vârstnice" nu are ca obiect desfiinţarea Centrului de Sănătate Bălţeşti ci doar crearea oportunităţii pentru autoritatea locală de a-l transforma în cămin pentru persoane vârstnice, neimpunând desfiinţarea spitalului şi transformarea sa într-un cămin de acest tip.

Oportunitatea creată constă în posibilitatea administraţiei publice locale de a accesa fonduri în situaţia în care hotărăşte prin hotărâre a Consiliului local să înfiinţeze un cămin pentru persoane vârstnice prin reorganizarea unităţii sanitare cu paturi aflate în reţeaua sa proprie, rămânând la latitudinea sa de a decide sau nu în această direcţie.

Este evident că în lista cuprinsă în Anexa nr. 2, la care face trimitere art. 3 alin. (2) din H.G. nr. 212/2011, sunt enumerate unităţile sanitare cu paturi care prin desfiinţare devin eligibile pentru finanţare de cămine pentru persoane în vârstnice sub condiţia îndeplinirii cerinţelor prevăzute în alin. (1) şi alin. (2) lit. a) - d) din H.G. nr. 212/2011. Trecerea Centrului de Sănătate Bălţeşti în Anexa nr. 2 nu poate fi asimilată desfiinţării sau transformării lui într-un aşezământ pentru persoane vârstnice.

H.G. nr. 212/2011 a fost adoptată în temeiul art. 50 din 1 lit. b) şi f) din O.G. nr. 68/2003 privind serviciile sociale, modificată şi completată.

La rândul său, H.G. nr. 345/31.03.2011 a fost adoptată în temeiul art. 245 alin. (3) din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătăţii, modificată şi completată.

Alin. 2 al art. 245 prevede că selectarea unităţilor sanitare cu paturi care nu pot încheia contracte cu casele de asigurări de sănătate se realizează de către o comisie de selecţie numită prin ordin al ministrului sănătăţii pe baza unor criterii obiective aprobate prin acelaşi ordin, iar potrivit alin. (3), Comisia prevăzută la alin. (2) prezintă raportul analizei efectuate şi lista unităţilor sanitare cu paturi care nu pot încheia contracte cu casele de asigurări de sănătate.

Raportul analizei efectuate şi lista unităţilor sanitare cu paturi se aprobă prin hotărâre a Guvernului.

Prin urmare, această selecţie nu a fost efectuată nici aleatoriu şi nici în mod arbitrar, ci în baza unei metodologii de selecţie şi a unor criterii obiective aprobate prin ordin al ministrului sănătăţii, ordin ce nu a fost anulat.

De asemenea, prima instanţă a constatat că hotărârile de guvern au fost adoptate cu respectarea dispoziţiilor Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, neexistând elemente din care să rezulte adoptarea actelor administrative cu încălcarea legii.

Prin Ordinul nr. 208/18.03.2011 emis de Ministerul Sănătăţii, art. 1, s-a aprobat detalierea pe judeţe a numărului total de paturi din unităţile sanitare publice şi private pentru care casele de asigurări de sănătate pot încheia contracte de furnizare de servicii medicale spitaliceşti în regim de spitalizare continuă, conform Anexei 1. Numărul de paturi se referă la numărul de paturi pentru care se asigură finanţarea din fonduri publice, fără a îngrădi posibilitatea funcţionării structurilor spitaliceşti cu un număr mai mare de paturi, care să fie finanţate de alte surse.

Şi acest ordin a fost emis în considerarea dispoziţiilor art. 169 alin. (2) din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătăţii, modificată şi completată şi a H.G. nr. 151/2011 privind aprobarea Planului naţional de paturi pentru perioada 2011 - 2013.

Prima instanţă a mai reţinut că, prin H.C.L. Bălţeşti nr. 45/2012 s-a hotărât desfiinţarea Centrului de Sănătate Bălţeşti şi înfiinţarea Centrului de Sănătate Multifuncţională Bălţeşti în structura Spitalului de Urgenţă Ploieşti, iar prin HCL nr. 14 din 12.02.2014 a fost revocată HCL nr. 45/2012 şi s-a aprobat desfiinţarea Centrului de Sănătate Bălţeşti. În prezent, acest Centru de Sănătate se află în procedura de desfiinţare a personalităţii juridice, iar activele Centrului de Sănătate se află în conservare, autoritatea locală administrativă acţionând în virtutea atribuţiilor conferite de H.G. nr. 529 din 02.06.2010, managementul asistenţei medicale transferându-se către această autoritate.

Prin urmare, instanţa de fond a constatat că cererea precizată a reclamantei de anulare a hotărârilor şi ordinului menţionate este neîntemeiată, neidentificând aspecte de nelegalitate a actelor contestate.

3. Recursul Camerei Medicilor Prahova

Împotriva sentinţei curţii de apel a declarat recurs reclamanta Camera Medicilor Prahova, invocând dispoziţiile art. 304 pct. 9 şi art. 3041 din C. proc. civ. sub următoarele aspecte:

• s-au ignorat efectele Deciziei nr. 6815/22.10.2013 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal, care a statuat cu putere de lucru judecat că actele administrative atacate sunt nelegale; a fost încălcată condiţia suspensivă din art. 2 alin. (3) al Acordului de împrumut, fondurile nerambursabile europene pentru reabilitarea centrului de sănătate fiind acordate sub condiţia funcţionării continue a unităţii sanitare;

• instanţa de fond a refuzat să se pronunţe asupra cererii introductive; în cuprinsul celor 11 pagini ale hotărârii face o singură referire la motivele de nelegalitate invocate, ceea ce denotă denegare de dreptate;

• nu s-au avut în vedere criticile referitoare la politica discriminatorie realizată de conducerea guvernului şi reprezentanţii UDMR, la nedreptatea socială care rezultă din discrepanţele privind numărul de medici şi de paturi raportat la numărul de locuitori, fiind favorizate judeţele de provenienţă ale factorilor decizionali.

4. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor recurentei, cât şi sub toate aspectele, potrivit art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că nu există motive pentru reformarea acesteia.

Recurenta-reclamantă Camera Medicilor Prahova a supus controlului de legalitate pe calea comună a acţiunii în anulare mai multe dispoziţii din trei acte administrative, adoptate în luna martie a anului 2011, individualizate în partea introductivă a acestor considerente, respectiv H.G. nr. 212/2011 pentru aprobarea Programului de interes naţional "Dezvoltarea reţelei naţionale de cămine pentru persoanele vârstnice", H.G. nr. 345/2011 privind aprobarea pentru anul 2011 a Raportului Comisiei de selecţie a unităţilor sanitare cu paturi care nu pot încheia contracte cu casele de asigurări de sănătate, precum şi a listei acestor unităţi sanitare şi Ordinul Ministerului Sănătăţii nr. 208/2011 privind aprobarea detalierii pe judeţe a numărului total de paturi din unităţile sanitare publice şi private pentru care casele de asigurări de sănătate pot încheia contracte de furnizare de servicii medicale spitaliceşti.

Curtea de apel a respins acţiunea, reţinând în esenţă că nu s-a schimbat destinaţia împrumutului care a făcut obiectul Acordului de împrumut dintre România şi Fondul de Dezvoltare Socială al Consiliului Europei, ratificat prin O.G. nr. 64/1997, că unitatea sanitară nu a fost desfiinţată prin actele administrative atacate, ci prin hotărâre a Consiliului Local Bălţeşti şi că selecţia unităţilor sanitare care nu pot încheia contracte cu casele de asigurări de sănătate nu s-a realizat arbitrar, ci pe baza unor criterii prestabilite.

Hotărârea atacată reflectă interpretarea şi aplicarea judicioasă a cadrului normativ incident la situaţia de fapt necontestată.

Răspunzând punctual la motivele de recurs, Înalta Curte reţine, mai întâi, că prin Decizia nr. 6815/22.10.2013, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal, nu a tranşat problema legalităţii actelor administrative atacate, ci doar a dat indicaţii instanţei de trimitere, în condiţiile art. 315 din C. proc. civ.

Contrar susţinerilor recurentei, Înalta Curte constată că prima sentinţă a fost casată pentru a se cerceta fondul cauzei, în raport de caracterul contradictoriu al considerentelor, de a se lămuri dacă s-a respectat condiţia impusă prin art. 2 din Acordul de împrumut şi a se verifica oportunitatea desfiinţării unităţii sanitare cu paturi - Centrul de Sănătate Bălţeşti.

Or, chiar din expunerea rezumativă a considerentelor sentinţei (pct. 2 din decizie) rezultă că acestea urmează reperele fixate prin decizia de casare, concluziile fiind la adăpost de orice critică.

Interpretarea condiţiei de a nu se schimba destinaţia împrumutului este raţională pentru că, într-adevăr, Fondul de Dezvoltare Socială al Consiliului Europei a reprezentat un instrument de finanţare a unor proiecte, neexistând posibilitatea de a impune pe termen nedefinit obligaţia de a nu se modifica destinaţia bunului. Cum nu s-au prezentat elemente care să determine concluzia că împrumutul nu a fost folosit exclusiv pentru destinaţia convenită (reabilitarea Spitalului rural Bălţeşti) nu s-a putut degaja ideea susţinută de recurentă, a încălcării art. 2 din Acordul de împrumut.

Nici motivul de recurs referitor la insuficienta motivare a sentinţei nu poate fi primit, hotărârea răspunzând adecvat, cu respectarea cerinţelor impuse de art. 261 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., la toate aspectele relevante invocate de către reclamantă.

Susţinerea că motivarea s-ar limita la o singură "referire" la motivele de nelegalitate nu corespunde realităţii. Deşi aspectul cantitativ nu este întotdeauna relevant, Înalta Curte remarcă faptul că în economia considerentelor propriu-zise, analiza motivelor de nelegalitate reprezintă mai mult de jumătate (pag. 9 - 10 din sentinţă).

În fine, ultimul motiv de recurs, vizează în esenţă modul în care instanţa de fond s-a aplecat asupra oportunităţii emiterii actelor administrative normative, ca dimensiune a legalităţii.

Principalul reproş al recurentei este legat de modul în care autorităţile cu putere de reglementare: Guvernul României şi Ministerul Sănătăţii au identificat unităţile sanitare vizate de Programul de interes naţional "Dezvoltarea reţelei naţionale de cămine pentru persoane vârstnice", (Centrul de Sănătate Bălţeşti figurează la poz. 50 din Anexa nr. 2 a H.G. nr. 212/2011), care nu pot încheia contracte cu casele de asigurări de sănătate (acelaşi centru figurează la poz. 49 din Lista aprobată prin H.G. nr. 345/2011) şi, totodată, de modul în care au stabilit numărul total de paturi din unităţile sanitare publice şi private (jud. Prahova este menţionat la pct. 31 din Anexa nr. 1 a OMS nr. 208/2011).

Instanţa de fond a arătat, în esenţă, că nu există elemente care să contureze abuzul de putere pentru că soluţiile administrative nu au fost dispuse aleatoriu ori arbitrar, ci pe baza unor criterii prestabilite.

Detaliind considerentul enunţat, Înalta Curte reţine că din documentaţia ataşată la dosarul de fond, care a stat la baza emiterii actelor atacate, rezultă că pe baza rapoartelor şi analizelor înaintate Ministerului Sănătăţii în cursul anului 2009 de către experţii Băncii Mondiale s-a întocmit de către acesta Strategia Naţională de Raţionalizare a Spitalelor şi a Sistemului de Sănătate pe perioada 2011 - 2012, document complex care analizează situaţia actuală a sistemului sanitar şi trasează obiectivele strategiei luând în considerare mai mulţi factori, iar nu doar indicatorii cantitativi la care se referă recurenta (de exemplu, scăderea costurilor de tratament prin evitarea internării la nivele inferioare de asistenţă spitalicească a pacienţilor cu patologii complexe, care nu pot fi rezolvaţi la acel nivel).

În cazul concret al Centrului de Sănătate Bălţeşti, unitate cu 55 paturi, cu 3, 5 medici, cu o singură linie de gardă, care nu asigura asistenţă medicală de urgenţă, potrivit răspunsului Direcţiei de Sănătate Publică Prahova (întrebarea nr. 15, dosar fond), având în structură o secţie de recuperare şi o secţie de interne (întrebarea nr. 14, acelaşi interogatoriu), aflat la 25 km de Spitalul Judeţean de Urgenţă Ploieşti, nu sunt elemente pentru a contura un exces de putere, în sensul art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004, respectiv nu s-a demonstrat că autorităţile publice emitente ar fi rupt justul echilibru între dreptul subiectiv pretins vătămat şi interesul public pe care sunt chemate să îl ocrotească.

Nici în privinţa Ordinului nr. 208/2011 al Ministerului Sănătăţii nu pot fi primite criticile recurentei privind criteriile discriminatorii (pe criteriul etnic ori politic) care ar fi fost aplicate de emitent.

În Referatul de aprobare a ordinului sunt enumeraţi 8 parametri avuţi în vedere la detalierea pe judeţe a numărului de paturi, între care numărul populaţiei din judeţ reprezintă doar un indicator dar au mai fost avuţi în vedere: numărul şi procentul bolnavilor din judeţ trataţi în regim de spitalizare continuă în spitalele din alte judeţe ori numărul şi procentul bolnavilor din afara judeţului, trataţi în regim de spitalizare continuă în spitalele din judeţ ş.a.

Conchizând, pe baza înscrisurilor administrate şi a răspunsurilor la interogatoriu, Înalta Curte reţine că actele atacate au fost adoptate cu respectarea marjei de apreciere de care au dispus autorităţile publice implicate, neputându-li-se reproşa modul în care autoritatea publică locală, prin acte administrative care exced controlului de legalitate din prezenta cauză, a gestionat activitatea unităţii sanitare.

Pentru considerentele ce preced, în temeiul art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 şi al art. 312 alin. (1) din C. proc. civ. se va respinge recursul de faţă, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de Camera Medicilor Prahova împotriva Sentinţei civile nr. 192 din 8 octombrie 2014 a Curţii de Apel Ploieşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunţată, în şedinţă publică, astăzi 4 mai 2015.

Procesat de GGC - NN