Jurisdictional boundary between civil and administrative courts for concession contracts on private property

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Judecătoriei Cornetu astfel cum a fost precizată la data de 07.02.2013, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Oraşul Pantelimon, prin Primar, obligarea acestuia la respectarea contractului de concesiune şi anularea înştiinţării de plată emise ca urmare a nerespectării contractului de concesiune.

2. Hotărârea pronunţată de Judecătoria Cornetu

Prin Sentinţa civilă nr. 8.580/17.12.2013, Judecătoria Cornetu a admis excepţia necompetenţei materiale şi a declinat competenţa în favoarea Tribunalului Ilfov, cu motivarea că litigiul are ca obiect controlul de legalitate a unei înştiinţări de plată ce reprezintă titlu de creanţă, astfel că devin aplicabile regulile de competenţă materială prevăzute la art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

3. Hotărârea pronunţată de Tribunalul Ilfov

Prin Sentinţa civilă nr. 1.361/14.04.2014, Tribunalul Ilfov a admis excepţia necompetenţei materiale şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Judecătoriei Cornetu, având în vedere, pe de o parte, că înştiinţarea de plată nu reprezintă un act administrativ-fiscal, iar, pe de altă parte, că redevenţa născută dintr-un contract de concesiune având ca obiect un bun proprietate privată al unităţii administrativ-teritoriale nu are natura unei creanţe fiscale, ci comerciale.

Totodată, a constatat ivit conflictul negativ de competenţă şi a înaintat cauza Curţii de Apel Bucureşti pentru soluţionarea acestuia.

4. Hotărârea pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti în soluţionarea conflictului negativ de competenţă

Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, prin Sentinţa nr. 1.419 din 8 mai 2014, a stabilit competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Judecătoriei Cornetu, reţinând, în esenţă, următoarele:

În ceea ce priveşte primul capăt de cerere, competenţa materială nu aparţine instanţei de contencios administrativ, ci instanţei de drept comun (civile), întrucât contractul de concesiune având ca obiect un bun proprietate privată nu a fost asimilat de legiuitor unui act administrativ, urmând a fi guvernat de normele de drept privat.

Referitor la al doilea capăt de cerere, a reţinut că înştiinţarea de plată nu poate forma obiectul controlului de legalitate al instanţei de contencios administrativ, întrucât redevenţa născută dintr-un contract de concesiune încheiat cu o autoritate publică locală asupra unui bun proprietate privată are natura juridică a unei chirii, nefiind vorba despre o creanţă fiscală, ci de una civilă, întrucât nu derivă dintr-un raport de drept fiscal, ci din convenţia părţilor supusă normelor de drept privat.

Pentru veniturile care provin din raporturile de drept privat (venituri din chirii, din dividende, din valorificarea unor bunuri din domeniul privat), C. proc. fisc. este inaplicabil, veniturile nefiscale ale statului sau ale unităţilor administrativ-teritoriale sunt obţinute în regim de drept privat, fiind rezultatul activităţii economice pe care statul sau unitatea administrativ-teritorială o desfăşoară în calitate de persoană de drept privat.

Prin urmare, redevenţele obţinute în urma concesionării unui bun proprietate privată a unităţii administrativ-teritoriale, astfel cum este cazul în speţă, nu generează raporturi de drept fiscal, care să fie guvernate de C. proc. fisc. şi care să atragă competenţa specializată a instanţei de contencios administrativ şi fiscal, ci rămân în sfera raporturilor de drept privat, ce atrag competenţa instanţei de drept comun.

5. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs pârâtul Oraşul Pantelimon prin Primar, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie.

În motivarea căii de atac, recurentul a susţinut că obiectul cererii îl constituie anularea înştiinţării de plată nr. x/12.11.2011 emise de Consiliul Local Pantelimon - Serviciul de impozite şi taxe, ce reprezintă un act administrativ de stabilire a unei taxe locale, în sensul art. 205 din O.G. nr. 92/2003 privind C. proc. fisc. În acest sens, a invocat dispoziţiile art. 26 alin. (10) şi Anexa nr. 1 la Legea nr. 273/2006 privind finanţele publice locale, conform cărora veniturile din concesiuni şi închirieri sunt venituri ale bugetelor locale.

Aşa fiind, recurenta a apreciat că suma datorată cu titlu de redevenţă constituie venit al bugetului local, contractul de concesiune fiind titlu de creanţă, iar, potrivit art. 141 alin. (12) şi alin. (2) din O.G. nr. 92/2003 privind C. proc. fisc., titlul de creanţă a devenit executoriu prin depăşirea termenului de plată a redevenţei, aşa încât înştiinţarea de plată este un act administrativ în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, motiv pentru care competenţa de soluţionare a cauzei aparţine tribunalului.

6. Apărarea intimatului-reclamant

Prin întâmpinare, intimatul-reclamant A. a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, arătând că cererea dedusă judecăţii, aşa cum a fost precizată, vizează neexecutarea contractului de concesiune nr. x/19.02.2004, în sensul nerespectării lui de către pârât în ceea ce priveşte redevenţa anuală datorată de reclamant şi nu anularea unui act administrativ, apreciind astfel că, în cauză, Judecătoria Cornetu este competentă să soluţioneze pricina.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor formulate de recurentă, dar şi în temeiul art. 3041 C. proc. civ., sub toate aspectele, Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

1. Argumentele de fapt şi de drept relevante

Recurenta-pârâtă a învestit instanţa cu o cerere ce vizează, în principal, obligarea pârâtului la respectarea contractului de concesiune şi anularea înştiinţării de plată emise ca urmare a nerespectării contractului de concesiune.

Ulterior, recurentul a susţinut că a renunţat la judecata celui de-al doilea capăt de cerere referitor la anularea înştiinţării de plată, potrivit cererii precizatoare depuse în faţa Tribunalului Ilfov.

În raport cu obiectul cauzei, se reţine că este corectă concluzia la care a ajuns Curtea de apel în motivarea detaliată expusă la punctul I.4 din prezenta decizie.

Înalta Curte constată astfel că instanţa învestită cu soluţionarea conflictului de competenţă a făcut o interpretare temeinică a situaţiei de fapt expuse de reclamant, ceea ce a condus la o calificare corectă a obiectului cererii de chemare în judecată atunci când a considerat că demersul procesual iniţiat de parte este de competenţa judecătoriei.

În speţă, se constată că limitele învestirii judecătoriei au fost date de incidenţa art. 1 pct. 1 din C. proc. civ. în raport cu împrejurarea potrivit căreia contractul de concesiune având ca obiect un bun proprietate privată nu a fost asimilat de legiuitor unui act administrativ, urmând a fi guvernat de normele de drept privat.

Astfel, în speţă, contractul de concesiune are ca obiect un bun proprietate privată a unităţii administrativ-teritoriale situat în Comuna Pantelimon, motiv pentru care un asemenea contract nu este asimilat actului administrativ în sensul dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. c) teza a doua din Legea nr. 554/2004, conform cărora sunt asimilate actelor administrative numai "contractele încheiate de autorităţile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică".

În acest sens, Înalta Curte reţine că, prin Hotărârea nr. 27 din 31 octombrie 2003, Consiliul Local al Comunei Pantelimon a aprobat "Încheierea contractelor de vânzare-cumpărare sau concesiune, după caz, la un preţ social a terenurilor din domeniul privat al Comunei Pantelimon, [...] pe care de-a lungul timpului au fost edificate locuinţe, împărţind aceste terenuri în două zone, astfel: Zona I: terenurile din [...] Livezilor III".

În consecinţă, fiind vorba de un bun proprietate privată a unităţii administrativ-teritoriale, contractul de concesiune a bunului respectiv este supus reglementărilor de drept comun, conform art. 553 alin. (1) şi (4) din C. civ., iar nu unor reglementări speciale, cum este, spre exemplu, O.U.G. nr. 54/2006 privind regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate publică (art. 66).

Prin urmare, întrucât litigiul dedus judecăţii are ca obiect un contract de concesiune a unui bun proprietate privată, supus în integralitatea sa dispoziţiilor de drept comun, instanţa competentă se determină potrivit art. 1 pct. 1 din C. proc. civ., conform cărora "judecătoriile judecă în primă instanţă, toate procesele şi cererile în afara de cele date de lege în competenţa altor instanţe".

Faptul că, prin cerere, reclamantul solicită, cu titlu subsidiar, şi anularea înştiinţării de plată referitoare la obligaţia de plată a redevenţei ce îi incumbă în baza contractului de concesiune nu transformă litigiul de drept privat (de competenţa instanţei de drept comun) într-un litigiu de drept public (de competenţa instanţei de contencios administrativ şi fiscal), întrucât diferendul judiciar vizează, în esenţa sa, executarea unei convenţii civile (contractul de concesiune a unui bun proprietate privată).

A accepta teza contrară echivalează cu stabilirea competenţei instanţei de contencios administrativ de a soluţiona litigii privind contracte civile (de concesiune a unor bunuri proprietate privată), contrar dispoziţiilor art. 10 alin. (1) coroborat cu art. 2 alin. (1) lit. c) teza a doua din Legea nr. 554/2004 şi art. 66 din O.U.G. nr. 54/2006, care prevăd expres competenţa instanţei de contencios administrativ numai în privinţa litigiilor referitoare la contracte administrative având ca obiect punerea în valoare a unor bunuri proprietate publică.

Susţinerile recurentului referitoare la natura juridică a înştiinţării de plată şi la aplicabilitatea dispoziţiilor C. proc. fisc. nu pot fi primite, întrucât prevederile C. fisc. şi ale C. proc. fisc. nu sunt aplicabile creanţei bugetare rezultate din raporturile juridice născute în baza unui contract de concesiune a unui bun proprietate privată a unităţii administrativ-teritoriale.

Într-adevăr, redevenţa se circumscrie prevederilor art. 2 pct. 58 din Legea nr. 273/2006 privind finanţele publice locale, însă, pentru că redevenţa constituie un venit al bugetului local nu presupune în mod automat faptul că înştiinţarea de plată reprezintă un act administrativ-fiscal în sensul dat de recurent.

Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, prin act administrativ se înţelege "actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice".

Or, raportul juridic dintre reclamant şi pârât nu a luat naştere în baza unui contract de drept administrativ (în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) teza a doua din Legea nr. 554/2004), ci în baza unui contract de drept privat (contractul de concesiune a unui bun proprietate privată a unităţii administrativ-teritoriale), iar unul dintre elementele de conţinut ale raportului juridic de drept privat este reprezentat de plata redevenţei, care constituie, astfel, o obligaţie de drept civil ce incumbă concesionarului.

Atâta timp cât obligaţia de plată a redevenţei a luat naştere în baza unui act de drept privat şi reprezintă o obligaţie civilă, rezultă că înştiinţarea de plată nu se circumscrie nici prevederilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, întrucât nu dă naştere obligaţiei respective, şi nici prevederilor art. 41 din C. proc. fisc., întrucât nu stabileşte o obligaţie fiscală. În partea referitoare la încunoştiinţarea concesionarului cu privire la plata redevenţei, înştiinţarea de plată are semnificaţia juridică a unei notificări de drept civil, căreia nu îi sunt aplicabile normele fiscale sau de procedură fiscală.

Diferenţa dintre obligaţia civilă ce derivă din contractul de concesiune de drept privat şi obligaţia fiscală este dată şi de faptul că în cazul unui contract de concesiune a unui teren sau a unei clădiri proprietate privată a unităţii administrativ-teritoriale, concesionarului îi incumbă, pe de o parte, obligaţia civilă de plată a redevenţei născută în baza convenţiei civile, iar, pe de altă parte, obligaţia fiscală de plată a taxei pe teren/clădire, prevăzută de C. fisc. şi stabilită în condiţii similare impozitului pe teren/clădiri, conform art. 249 alin. (3), respectiv art. 256 alin. (3) din C. fisc.

În acelaşi sens, sunt şi dispoziţiile art. 1 alin. (4) şi ale art. 2 alin. (1) şi (2) din C. proc. fisc.

Din interpretarea coroborată a dispoziţiilor art. 2 alin. (1) şi art. 1 alin. (4) din C. proc. fisc., rezultă că redevenţa datorată în baza contractului de concesiune a unui bun proprietate privată a unităţii administrativ-teritoriale nu se încadrează în excepţiile prevăzute de art. 1 alin. (4) din C. proc. fisc. (redevenţe miniere; redevenţe petroliere; redevenţe rezultate din contracte de concesiune, arendă şi alte contracte de exploatare eficientă a terenurilor cu destinaţie agricolă, încheiate de Agenţia Domeniilor Statului) pentru a fi administrată potrivit dispoziţiilor C. proc. fisc., ale C. fisc., precum şi ale altor reglementări date în aplicarea acestora, prin intermediul unor acte administrativ-fiscale.

Prin urmare, dezlegarea dată litigiului cu care a fost învestită Curtea de apel, reflectă, aşadar, interpretarea şi aplicarea corectă a prevederilor legale incidente.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 312 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat, constatând că nu există motive de reformare a sentinţei, potrivit art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, art. 304 pct. 9 sau art. 3041 din C. proc. civ.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de Oraşul Pantelimon prin Primar împotriva Sentinţei nr. 1.419 din 8 mai 2014 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunţată, în şedinţă publică, astăzi 23 aprilie 2015.

Procesat de ED